Decizia nr. 10/2013 — ÎCCJ, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii · Dosar nr. 7/2013

Problema de drept care a generat practica neunitară Recursul în interesul legii vizează interpretarea și aplicarea dispoziţiilor art. 27 teza I, raportat la art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (2) și art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, cu referire la caracterul alternativ sau subsidiar al celor două modalităţi de comunicare a procesului-verbal de constatare și sancţionare contravenţională și a înștiinţării de plată. Dispoziţiile legale vizate sunt următoarele: Art. 27 teza I din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, – „Comunicarea procesului-verbal și a înștiinţării de plată se face prin poștă, cu aviz de primire, sau prin afișare la domiciliul sau la sediul contravenientului” raportat la: – art. 14 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, – „Executarea sancţiunilor contravenţionale se prescrie dacă procesul-verbal de constatare a contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de o lună de la data aplicării sancţiunii.”; – art. 25 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, – „Comunicarea se face de către organul care a aplicat sancţiunea, în termen de cel mult o lună de la data aplicării acesteia.”; – art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, -„Împotriva procesuluiverbal de constatare a contravenţiei și de aplicare a sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia.”

Examenul jurisprudenţial Prin recursul în interesul legii se arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea și aplicarea dispoziţiilor legale citate, dezlegarea problemei de drept supusă analizei fiind menită a clarifica modul de aplicare la speţă a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) și art. 25 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, referitoare la prescripţia executării sancţiunilor contravenţionale, respectiv a determina momentul de la care începe să curgă termenul de decădere, de 15 zile, prevăzut de art. 31 alin. (1) din același act normativ.

Soluţiile pronunţate de instanţele judecătorești 3.1. Unele instanţe de judecată au considerat că cele două modalităţi de comunicare prevăzute de art. 27 teza I din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, sunt subsidiare una faţă de cealaltă, comunicarea prin afișare fiind subsidiară comunicării prin poștă, cu aviz de primire. Comunicarea prin afișare trebuie precedată de o comunicare prin poștă, cu aviz de primire, iar atunci când persoana sancţionată contravenţional, deși avizată, nu s-a prezentat la oficiul poștal pentru ridicarea corespondenţei ori a refuzat primirea corespondenţei, autoritatea din cadrul căreia face parte agentul constatator trebuie să procedeze la comunicarea actului prin afișare la domiciliul sau sediul contravenientului. În această ipoteză, intervenirea prescripţiei executării sancţiunii contravenţionale și momentul de la care curge termenul de decădere pentru introducerea plângerii contravenţionale se verifică în raport cu data primirii efective a procesului-verbal de constatare a contravenţiei și a înștiinţării de plată; atunci când o atare comunicare nu s-a putut realiza, aplicarea celor două instituţii – prescripţia executării sancţiunii și a decăderii din dreptul de a mai formula plângere – se raportează la momentul comunicării prin afișare. 3.2. Alte instanţe, pornind de la interpretarea gramaticală a normei, au considerat că cele două modalităţi de comunicare prevăzute de art. 27 teza I din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, sunt alternative, fără a exista vreo ordine de preferinţă între ele, iar recurgerea la una dintre acestea este necesară și suficientă, pentru ca procedura de comunicare să fie considerată îndeplinită. Atunci când procedura de comunicare s-a realizat prin poștă, cu aviz de primire, iar destinatarul corespondenţei, deși a fost avizat, nu s-a prezentat la oficiul poștal pentru ridicarea corespondenţei ori a refuzat expres primirea acesteia, comunicarea a fost considerată legal îndeplinită, fără a mai fi necesară îndeplinirea acesteia prin afișare. Termenul de 15 zile pentru introducerea plângerii contravenţionale va curge fie de la data la care destinatarul corespondenţei a fost avizat, fie de la data la care a expirat termenul de păstrare a corespondenţei la oficiul poștal și aceasta a fost returnată ori de la data exprimării refuzului expres de primire, consemnată de lucrătorul oficiului poștal.

Opinia procurorului general Procurorul general a considerat că, în interpretarea și aplicarea dispoziţiilor art. 27 teza I din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare: – raportat la art. 14 alin. (1) și art. 25 alin. (2) din același act normativ, atunci când persoana sancţionată nu a fost prezentă la întocmirea procesului-verbal sau a refuzat să primească un exemplar al acestuia, precum și atunci când sancţiunea s-a aplicat de o altă persoană sau un alt organ decât agentul constatator, cerinţa comunicării procesului-verbal și a înștiinţării de plată, în scopul întreruperii prescripţiei executării sancţiunii contravenţionale, este îndeplinită la data la care procesul-verbal a fost depus la oficiul poștal, pentru expediere, indiferent de data la care corespondenţa a ajuns la destinatar; – raportat la art. 31 alin. (1) din același act normativ, comunicarea prin afișare este subsidiară comunicării prin poștă, cu aviz de primire. În susţinerea opiniei sale, procurorul general arată că, pentru a se produce efectul întreruptiv de prescripţie, este necesară și suficientă expedierea actului către contravenient, prin poștă, cu aviz de primire, aceasta reprezentând o comunicare aptă a fi primită, fără a mai fi necesar să se aștepte ori să se realizeze o primire efectivă a actului din partea destinatarului, pentru ca, mai apoi, în funcţie de atitudinea acestuia, să se procedeze la afișarea actului; se consideră, astfel, că au existat diligenţele necesare din partea organului constatator/sancţionator pentru conservarea dreptului de a obţine executarea sancţiunii și pentru îndeplinirea obligaţiei legale de comunicare; mai mult, nu sunt validate comportamentele abuzive din partea persoanelor sancţionate contravenţional care, amânând ori refuzând primirea corespondenţei, pot determina depășirea termenului de prescripţie prevăzut de lege. Din perspectiva aplicării dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, modalitatea prin care se aduce la cunoștinţa contravenientului conţinutul procesului-verbal de constatare și sancţionare a contravenţiilor (pentru ipoteza de la art. 21 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2011, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare) se consideră a fi comunicarea actului prin poștă, cu aviz de primire, sau prin afișare, la domiciliul/sediul acestuia, această din urmă modalitate de comunicare funcţionând doar subsidiar, atunci când procedura de comunicare prin poștă nu a fost eficientă; în sprijinul acestei soluţii, procurorul general invocă dispoziţiile art. 165 pct. 2 din noul Cod de procedură civilă, arătând că aplicarea acestora în dezlegarea problemei de drept supuse discuţiei este în măsură să conducă la o interpretare și aplicare a legii, de natură a asigura și respecta garanţiile prevăzute de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, prin realizarea unui just echilibru între interesele contrarii din cadrul procedurii contravenţionale.

Raportul asupra recursului în interesul legii Raportul cuprinde soluţiile date de instanţele judecătorești problemei de drept și argumentele pe care se fundamentează acestea și evocă doctrina, precum și jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la materia supusă analizei. Raportul propune un proiect de soluţie de admitere a recursului în interesul legii, în sensul că „în interpretarea și aplicarea dispoziţiilor art. 27 teza I raportat la art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (2) și art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, cu modificările și completările ulterioare, modalitatea de comunicare a procesului-verbal de contravenţie și a înștiinţării de plată, prin afișare la domiciliul sau sediul contravenientului, este subsidiară comunicării prin poștă, cu aviz de primire, iar cerinţa comunicării procesului-verbal de contravenţie și a înștiinţării de plată este considerată îndeplinită, în principal, în situaţia primirii efective a actelor de către contravenient sau, în subsidiar, ca urmare a afișării acestora la domiciliu sau sediu, după caz”.

Înalta Curte Înalta Curte a fost învestită, pe calea recursului în interesul legii, cu pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 27 teza I raportat la art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (2) și art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, cu referire la caracterul alternativ sau subsidiar al celor două modalităţi de comunicare a procesuluiverbal de constatare și sancţionare contravenţională și a înștiinţării de plată și la caracterul valabil al comunicării în aceste modalităţi. 6.1. Prima problemă de drept care trebuie dezlegată este aceea de a se determina caracterul celor două modalităţi tehnice de comunicare a procesului-verbal de constatare și sancţionare a contravenţiei, în sensul dacă sunt alternative, recurgerea la una dintre acestea fiind necesară și suficientă, sau dacă una este subsidiară celeilalte. Considerăm că modalitatea de comunicare a procesuluiverbal de constatare și sancţionare a contravenţiei prin afișare la domiciliul sau sediul contravenientului este subsidiară celei de comunicare prin poștă, cu aviz de primire. Este adevărat că din interpretarea gramaticală a normei, utilizarea conjuncţiei „sau” ar putea conduce la concluzia că legiuitorul nu a instituit o ordine de preferinţă, astfel încât s-ar putea recurge la oricare dintre cele două modalităţi, iar procedura de comunicare să fie considerată valabilă. Interpretarea gramaticală nu este însă suficientă, pentru că nu asigură respectarea dreptului la apărare și a garanţiilor instituite de art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăţilor Fundamentale, cu privire la acuzaţiile în materie penală. În dreptul românesc, deși contravenţia a fost scoasă de sub incidenţa legii penale, întreaga procedură de sancţionare și, ulterior, de contestare a procesului-verbal de contravenţie trebuie să respecte garanţiile art. 6 paragraful 1 sus-menţionat. În Cauza Anghel împotriva României, Hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului din 4 octombrie 2007, s-a remarcat faptul că dreptul românesc nu califică drept „faptă penală” contravenţia pentru care reclamantul a fost sancţionat cu amendă, legiuitorul român alegând să scoată în afara legii penale unele fapte care, deși aduc atingere ordinii publice, au fost săvârșite în împrejurări care conduc la concluzia că acestea nu întrunesc elementele constitutive ale unei infracţiuni. Curtea a considerat că, în ciuda naturii pecuniare a sancţiunii aplicate efectiv reclamantului și a naturii civile a legii care sancţionează contravenţia, procedura în cauză poate fi asimilată unei proceduri penale, deoarece dispoziţia a cărei încălcare a fost imputată reclamantului avea un caracter general și nu se adresa unui anumit grup de persoane, ci tuturor cetăţenilor. Din acest motiv, interpretarea și aplicarea dispoziţiilor analizate urmează să se realizeze printr-o altă metodă, cea mai adecvată fiind interpretarea logică și sistematică, întrucât permite a se evidenţia natura și importanţa drepturilor ocrotite. Numai în ipoteza în care se consideră că îndeplinirea procedurii de comunicare prin afișarea actului se află într-un raport de subsidiaritate faţă de comunicarea prin poștă, cu aviz de primire, se poate afirma că sunt respectate garanţiile procedurale. Contravenientului trebuie să i se dea posibilitatea să cunoască efectiv actul încheiat, precum și data comunicării acestuia, pentru a-și formula apărările (plângerea contravenţională, excepţia prescripţiei aplicării sancţiunii contravenţionale). Decizia nr. 1.254 din 22 septembrie 2011 a Curţii Constituţionale confirmă ipoteza susţinută, statuând că raţiunea comunicării prin poștă, cu aviz de primire, „constă în aducerea la cunoștinţa persoanei care a săvârșit o contravenţie a documentelor menţionate […]. Rezultă că această modalitate de comunicare a procesului-verbal este de natură a asigura încunoștinţarea efectivă a contravenientului în privinţa faptei săvârșite și a sancţiunilor contravenţionale aplicate”. Astfel, procedura afișării procesului-verbal de contravenţie la domiciliul/sediul contravenientului va fi utilizată numai în situaţia în care nu s-a reușit, din diverse motive, comunicarea prin poștă, cu aviz de primire. 6.2. Cea de-a doua problemă care s-a cerut a fi dezlegată este cea a stabilirii momentului comunicării procesului-verbal de contravenţie, în ipoteza în care persoana sancţionată, deși avizată, prin oficiul poștal, nu s-a prezentat în vederea ridicării corespondenţei sau a refuzat primirea acesteia. Acceptându-se caracterul subsidiar al modalităţilor tehnice de comunicare a procesului-verbal de contravenţie, prin afișare, se ajunge la concluzia că dispoziţiile legale analizate pun accent pe „primirea” efectivă a actului. În situaţia neprezentării contravenientului la oficiul poștal, după avizare, există un dubiu asupra luării la cunoștinţă a actului comunicat. Nu se poate afirma de plano că persoana avizată, prin atitudinea sa, încearcă să amâne la nesfârșit comunicarea procesului-verbal. Nu poate fi aplicat nici principiul nemo auditur propriam turpitudinem allegans, deoarece nu poate fi cunoscut motivul neprezentării persoanei avizate la oficiul poștal. În ipoteza prezentată, reiese că nu poate fi considerată ca fiind valabilă comunicarea, dacă persoana sancţionată nu s-a prezentat la oficiul poștal pentru ridicarea actului. Simpla expediere a procesului-verbal, fără ca acesta să ajungă efectiv la destinatar, nu este conformă cu dispoziţia legală cuprinsă în art. 27 teza I din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, care obligă organul constatator să facă dovada că a comunicat procesul-verbal și că destinatarul a primit actul; pentru o comunicare valabilă, se impune deci ca organului constatator să-i parvină „avizul de primire”, care să facă dovada că destinatarul a luat efectiv cunoștinţă de procesul-verbal de contravenţie. Urmează, așadar, ca – în această ipoteză, în care persoana sancţionată, deși avizată, prin oficiul poștal, nu s-a prezentat în vederea ridicării corespondenţei – organul constatator să apeleze la modalitatea tehnică subsidiară de comunicare, prin afișare, avându-se în vedere că returnarea plicului cu menţiunea „avizat”, „neavizat”, „expirat termen păstrare” nu constituie momentul de la care începe să curgă termenul de formulare a plângerii contravenţionale. O altă interpretare se impune a fi făcută însă în privinţa refuzului explicit de primire a comunicării prin poștă, cu aviz de primire, când comunicarea se impune a fi considerată ca fiind realizată în momentul exprimării acestui refuz, fără a mai fi necesară efectuarea unei noi comunicări, în modalitatea subsidiară, aceea a afișării. Aceasta, întrucât îndeplinirea procedurii de comunicare nu poate fi lăsată la discreţia destinatarului comunicării care, fiind interesat în a o tergiversa, poate, prin atitudinea sa subiectivă, să împiedice autoritatea să realizeze comunicarea în termenele prevăzute de lege. Un argument puternic în sprijinul acestei interpretări îl constituie soluţia prevăzută de art. 165 pct. 2 din Codul de procedură civilă, adoptat prin Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Astfel, potrivit acestor dispoziţii legale, în situaţia similară – a comunicării prin poștă a unui act de procedură – în cazul refuzului expres de primire a corespondenţei, procedura se socotește îndeplinită la data consemnării de către funcţionarul poștal a acestui refuz. Legea procesual civilă instituie, așadar, în situaţia expres prevăzută, o prezumţie absolută, de cunoaștere a actului, fundamentată pe atitudinea subiectivă a părţii, expres manifestată, și pe necesitatea prevenirii și sancţionării abuzului de drept din partea acesteia. Această modalitate de interpretare și aplicare a legii este în măsură să asigure un just echilibru între interesele contrare din cadrul procedurii contravenţionale, într-o manieră care să nu reducă dreptul persoanei sancţionate contravenţional, de a i se comunica actul prin care s-a dispus această măsură, la unul pur formal (în varianta considerării celor două modalităţi de comunicare ca fiind alternative), pe de o parte, și care, în același timp, să nu greveze obligaţia autorităţii cu o sarcină imposibil de realizat, ce ar depinde în exclusivitate de voinţa persoanei sancţionate, de a se prevala într-un mod abuziv de dreptul respectiv, pe de altă parte. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,