ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5932/2011

Procedura derulată de prima instanță Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești la data de 11 februarie 2011, reclamantul C.G. a chemat în judecată Statul Român prin C.C.S.D., solicitând obligarea pârâtei C.C.S.D. să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire aferent dispoziției din 27 noiembrie 2006 emisă de Primăria Municipiului Pitești. În motivarea acțiunii, a arătat că prin contractul de cesiune autentificat sub nr. AA din 12 noiembrie 2010, a cumpărat drepturile litigioase ce fac obiectul Dosarului nr. 31206/CC, de la numitul C.S. - titularul drepturilor de despăgubire, sens în care a înaintat o notificare la Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietățiilor, înregistrată sub nr. R.G. 166036 din 23 noiembrie 2010, prin care i-a solicitat ca în termen de 30 de zile să înainteze dosarul către evaluator, în vederea stabilirii cuantumului despăgubirilor. Până în prezent, pârâta nu a înțeles să respecte legislația în vigoare în materie. A mai arătat că, prin dispoziția susmenționată, cedentului i s-a recunoscut dreptul la restituirea prin echivalent a imobilului situat în Pitești, strada Ț.V., județul Argeș. Acest imobil a fost naționalizat în baza Decretului nr. 58/1987, astfel că restituirea în natură nu a mai fost posibilă. Împotriva dispoziției emise de primar, nu a formulat contestație, drept pentru care dosarul a fost înaintat împreună cu documentele aferente Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților - C.C.S.D., în vederea emiterii deciziei de despăgubire, dosarul fiind înregistrat la aceasta sub nr. 31206/CC. Deși, a solicitat acestei instituții, prin numeroase adrese, inclusiv prin intermediul plângerii prealabile, rezolvarea cererii sale într-un termen rezonabil, nu a primit nici un răspuns, întârzierea fiind considerabilă, astfel că se impune intervenția instanței de judecată pentru obligarea pârâtei la emiterea deciziei, conform reglementărilor în vigoare. Pârâta, prin întâmpinare a invocat excepția de nelegalitate a dispoziției din 27 noiembrie 2006 emisă de Primăria Municipiului Pitești, întemeiată pe dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu motivarea că imobilul în litigiu a fost cumpărat prin act sub semnătură privată, conform chitanței din 21 mai 1961, astfel că acestuia îi sunt aplicabile prevederile Decretului nr. 221 din 6 septembrie 1950, în sensul că împărțelile sau înstrăinările între vii de orice fel de terenuri, cu sau fără construcții, nu se pot face decât prin acte autentice și cu autorizarea prealabilă a Sfatului Popular, ceea ce în cauză nu s-a dovedit. Având în vedere cele menționate, notificatorul, conform prevederilor legale, în baza actelor depuse la dosar, nu a făcut dovada dreptului de proprietate asupra terenului pentru a beneficia de măsuri reparatorii în echivalent pentru imobilul construcție demolată, caz în care trebuie să completeze dosarul cu un act în formă autentică care să dovedească dobândirea terenului în privința căruia a înaintat notificare către autoritatea Primăria Municipiului Pitești. S-a mai subliniat că, notificatorul are dreptul la măsuri reparatorii numai pentru construcția demolată, nu și pentru teren, în privința căruia nu a făcut dovada preluării abuzive. Pe cale de consecință, s-a susținut că nici cesionarul din prezenta cauză nu are dreptul la măsuri reparatorii pentru teren, ci numai pentru construcția demolată. Sub acest aspect, s-a solicitat admiterea cererii de sesizare a instanței competente cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispoziției susmenționate, pe temeiul invocat în motivarea acestei cereri. Pe fondul cauzei, pârâta a arătat că solicitarea reclamantului este neîntemeiată având în vedere că etapa transmiterii și a înregistrării dosarului a fost parcursă, dosarul fiind analizat în privința legalității respingerii cererii de restituire în natură și a constatării faptului că imobilul notificat a fost cumpărat prin act sub semnătură privată în anul 1961, împrejurare în raport de care a formulat excepția de nelegalitate a dispoziției emise de Primăria Municipiului Pitești. Cealaltă etapă a evaluării este condiționată de clarificarea problemelor legate de existența dreptului de proprietate asupra terenului, motiv pentru care dosarul nu a fost înaintat evaluatorului pentru a stabili cuantumul despăgubirilor. Prin urmare, nu există un refuz nejustificat din partea pârâtei în a soluționa cu celeritate dosarul în sensul emiterii titlului de despăgubiri. La aceeași dată, pârâta a formulat cerere de chemare în garanție a Primăriei Municipiului Pitești, cu motivarea că în situația în care acțiunea îndreptată împotriva sa va fi admisă, răspunderea să-i revină chematei în garanție prin faptul că nu a clarificat situația juridică a imobilului reprezentând teren, față de dispozițiile legale aplicabile în prezenta cauză. Chemata în garanție - Primăria Municipiului Pitești prin concluziile depuse, a solicitat respingerea cererii îndreptate față de aceasta, cu motivarea că emitentul actului a cărui excepție de nelegalitate s-a solicitat este Primarul Municipiului Pitești, împrejurare în raport de care aceasta nu are calitate procesuală pasivă în cauză. Între cele două instituții nu se pune în discuție existența unui raport obligațional, ci atribuții ce le revin potrivit dispozițiilor legale în materie. De asemenea, s-a arătat că în raport de prevederile art. 16, capitolul V, Titlul VII din Legea nr. 247/2005, obligația de a emite decizia cuprinzând titlul de despăgubiri revine Comisiei Centrale, astfel că cererea de chemare în garanție este și inadmisibilă

Hotărârea Curții de Apel Prin sentința nr. 225 din 01 aprilie 2011, Curtea de Apel Pitești, secția comercială și contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de sesizare a Tribunalului Argeș cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispoziției din 27 noiembrie 2006 emisă de Primarul Municipiului Pitești, ca inadmisibilă. A admis acțiunea formulată de reclamantul C.G., în contradictoriu cu intimatul-pârât C.G. A obligat Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor București să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire pe numele reclamantului, conform dispoziției emise de Primarul Municipiului Pitești. A respins cererea de chemare în garanție, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a apreciat neîndeplinite condițiile de trimitere a excepției de nelegalitate către Tribunal, față de dispozițiile art. 4 alin. (1) și art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reținând că fondul cauzei îl reprezintă obligarea Comisiei Centrale de Stabilire a Despăgubirilor să emită decizia de stabilire a despăgubirilor, în raport cu prevederile art. 16 alin. (7) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, procedură ce are în vedere etapa ulterioară celei de stabilire a îndreptățirii persoanei la reparație, în condițiile legii speciale, în care autoritățile competente sunt chemate să verifice tocmai dacă persoana respectivă poate primi despăgubiri. S-a reținut că legea nu conferă Comisiei atribuții în privința verificării legalității stabilirii calității de persoană îndreptățită, acest aspect putând fi cenzurat numai în procedurile speciale, reglementate de Legea nr. 10/2001. Repunerea în discuție a calității de persoană îndreptățită, nu se poate face în procedura de față, potrivit Titlului VII din Legea nr. 247/2005, competențele comisiei fiind limitate de prevederile exprese ale acestuia. A mai argumentat instanța fondului că, în ipoteza în care s-ar releva că persoana în discuție nu poate beneficia de prevederile Legii nr. 10/2001, terțele persoane interesate pot ataca dispoziția prin care se recunoaște calitatea de persoană îndreptățită în procedura dreptului comun, civilă, efectele dispoziției primarului nefiind cele specifice unui act administrativ, ci având valoarea unui act de proprietate. Pe fondul cauzei, prima instanță a constatat că în speța de față, C.S. a formulat notificare, solicitând acordarea de despăgubiri pentru imobilul preluat abuziv de către stat, prin decretul de expropriere nr. 58/1987, pentru imobilul situat în Pitești, strada Ț.V., compus în teren în suprafață de 125 m.p. și construcții în suprafață de 97,29 m.p. Prin dispoziția din 27 noiembrie 2006, Primarul Municipiului Pitești a soluționat notificarea, propunând acordarea de despăgubiri în condițiile legii speciale privind regimul de stabilire și plată a despăgubirilor aferente imobilelor preluate abuziv, pentru imobilele susmenționate, arătând totodată că nu au fost identificate bunuri sau servicii pentru a fi acordate în compensare, suma primită la expropriere în anul 1987, de către C.S., fiind de 45.890 RON. Dispoziția nu a fost atacată la Tribunalul Argeș, potrivit prevederilor Legii nr. 10/2001, astfel că, dosarul a fost înaintat Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, fiind înregistrat sub nr. 31206/CC, pentru a se face aplicarea dispozițiilor Titlului VII din Legea nr. 247/2005. Prin actul de cesiune autentificat sub nr. PP din 12 noiembrie 2010, C.S. a transmis reclamantului C.G. dreptul litigios privind acordarea despăgubirilor sau dreptul de retrocedare în condițiile legii speciale, acesta urmând să continue procedurile de retrocedare sau acordare de despăgubiri în curs, pentru imobilul menționat. Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor nu a soluționat dosarul până în prezent, deși cesionarul a înaintat la 23 noiembrie 2010, notificarea prin care a solicitat comunicarea stadiului soluționării dosarului și respectiv, desemnarea unui evaluator pentru stabilirea cuantumului despăgubirilor. Prima instanță a constatat că , deși dispoziția a fost emisă în anul 2006, și cel puțin în anul 2008, se afla, împreună cu dosarul, la autoritatea pârâtă, fără ca până în prezent să fie finalizat prin emiterea deciziei de acordarea a despăgubirilor, ceea ce justifică susținerea reclamantului în ceea ce privește culpa instituției sub aspectul prezentat. Deși legea nu prevede un termen pentru soluționarea dosarelor înaintate Secretariatului Comisei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, intervalul de timp în care, în cazul de față, Comisia nu a îndeplinit nici un act în procedura Legii nr. 247/2005, este apreciat ca depășind un termen rezonabil, necesar autorității pârâte pentru demararea procedurii în dosarele cu care este învestită, ținând seama de numărul mare de cereri, de complexitatea procedurilor, dar și de poziția persoanei îndreptățite la despăgubiri, în condițiile legii speciale, în vederea soluționării dosarului. Cu privire la cererea de chemare în garanție, s-a constatat că este îndreptată împotriva altei autorități publice și că este neprecizată, aceasta putând avea ca obiect numai sumele la care ar fi fost obligată pârâta cu titlu de daune cominatorii sau cheltuieli de judecată, și vâzând cererea formulată, soluția ce se va pronunța asupra cererii principale și prevederile art. 60 alin. (1) C. proc. civ., precum și neîndeplinirea ipotezei căderii în pretenții în ce o privește pe pârâtă, obligația ce se va dispune în sarcina acesteia neputând fi pusă în sarcina chematei în garanție, prima instanță a respins cererea, nemaiimpunându-se analizarea acesteia în fond.

Recursul pârâtului Statul Român, reprezentat prin C.C.S.D., a atacat cu recurs sentința menționată, întemeindu-și criticile pe prevederile art. 304 pct. 9 și 304 1 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurentul - pârât a arătat, cu privire la excepția de nelegalitate a dispoziției din 27 noiembrie 2006, emise de Primarul Municipiului Pitești, că instanța de fond trebuia să suspende cauza și să sesizeze Tribunalul Argeș, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, ale cărui prevederi sunt pe deplin aplicabile, pentru că, de vreme ce dispozițiile emise de autoritățile administrației publice locale în executarea Legii nr. 10/2001 sunt supuse controlului de legalitate exercitate de prefect, înseamnă că sunt acte administrative și pot forma obiect al excepției de nelegalitate. În ceea ce privește obligația stabilită în sarcina sa prin hotărârea instanței, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a arătat că în situația în care reclamantul nu face dovada dreptului de proprietate asupra terenului, nu poate fi obligată la emiterea unei decizii în care să fie consemnată și valoarea aferentă terenului. A precizat că, în dovedirea dreptului de proprietate asupra terenului, a fost depusă o chitanță încheiată la data de 21 mai 1961, nu și un act autentic translativ de proprietate, conform reglementărilor cuprinse într-o serie de acte normative, precum Decretul nr. 221/1950, din acest motiv, prin adresa din 09 martie 2011, dosarul aferent dispoziției din 27 noiembrie 2006 a fost remis Primăriei Municipiului Pitești, în vederea reanalizării notificării și completării dosarului cu înscrisurile solicitate. În ceea ce privește cererea de chemare în garanție, recurentul - pârât a arătat că instanța în mod greșit a reținut că Primăria Municipiului Pitești nu are calitate procesuală pasivă în cauză, deoarece potrivit art. 32 alin. (1) din Legea nr. 10/2001, notificarea se soluționează prin dispoziție motivată de primarul unității administrativ teritoriale, în a cărei rază teritorială se află imobilul. În plus, în calitate de entitate notificată, avea obligația legală să trimită dosarul aferent notificării, completat cu înscrisurile prevăzute de art. 16 alin. (2) și pct. 16.5 din H.G. nr. 1095/2005. În fine, recurentul - pârât a criticat sentința pentru netemeinicie, arătând, că în speță nu sunt incidente prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 și nu a fost încălcat termenul rezonabil, pentru că procedura nu se declanșează prin simpla cerere a persoanei îndreptățite, ci presupune parcurgerea etapelor prevăzute în art. 16 alin. (1) - (2) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005. În ceea ce privește dosarul de despăgubire nr. 31206/CC a fost parcursă etapa transmiterii și înregistrării dosarului, dar în cadrul etapei analizării documentației s-a constatat lipsa titlului de proprietate asupra terenului, fiind solicitate completări, conform celor menționate anterior. Intimatul-reclamant C.G. nu a formulat întâmpinare în cauză.

Hotărârea instanței de recurs Analizând hotărârea atacată prin prisma criticilor recurentei circumscrise motivelor de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 cât și sub toate aspectele, potrivit art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru motivele expuse în continuare. Cu privire la excepția de nelegalitate a dispoziției emise de entitatea notificată în temeiul Legii nr. 10/2001. Excepția de nelegalitate reglementată în art. 4 din Legea nr. 554/2004 poate avea ca obiect numai acte administrative unilaterale supuse regimului contenciosului administrativ, adică actele juridice care întrunesc dubla condiție de a se încadra în definiția actului administrativ, cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege și de a fi susceptibile să fie supuse controlului de legalitate în temeiul Legii nr. 54/2004 și pe calea unei acțiuni directe. Dispoziția prin care entitatea deținătoare, indiferent de forma juridică a acesteia, soluționează o notificare privind restituirea unui imobil preluat abuziv, în temeiul Legii nr. 10/2001, este un act juridic civil supus contestării la secția civilă a Tribunalului, conform art. 26 din actul normativ menționat, neputând face obiect al controlului instanței de contencios administrativ prin intermediul excepției de nelegalitate. Împrejurarea că, în temeiul unor prevederi speciale și exprese ale legii, prefectul exercită controlul de legalitate asupra deciziilor sau dispozițiilor emise de autoritățile publice locale care au calitatea de entități deținătoare, în sensul Legii nr. 10/2001, nu schimbă natura juridică a actului respectiv, nefiind de acceptat o interpretare potrivit căreia deciziile sau dispozițiile prin care se stabilește dreptul la măsuri reparatorii să fie calificate ca fiind civile sau administrative exclusiv în raport cu calitatea de subiect de drept public sau privat a entității deținătoare. Cu privire la încălcarea principiului termenului rezonabil. Recurentul - pârât, în esență, a motivat neemiterea titlului de despăgubire prin identificarea lipsei dovezilor privind dreptul de proprietate al autorului cedentului asupra terenului notificat. Judecătorul fondului a apreciat însă corect că, în contextul în care, potrivit art. 16 alin. (4) și (5) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor are doar atribuția de a verifica legalitatea respingerii cererii de restituire în natură, intervalul de timp în care, în cazul de față, nu a fost îndeplinit nici un act în procedura Legii nr. 247/2005 nu poate fi calificat ca fiind rezonabil. Într-adevăr, complexitatea etapelor procedurale reglementate în art. 16 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 constituie doar unul dintre criticile de apreciere a respectării termenului rezonabil, neputând constitui o justificare rezonabilă pentru o conduită arbitrară, de totală pasivitate, a autorității publice, în condițiile în care principiul soluționării cauzelor într-un termen rezonabil constituie o garanție a caracterului echitabil al procedurilor administrative și judiciare. Or, în speță, din înscrisurile administrate rezultă că, deși dosarul și documentația aferentă au fost înregistrate de Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor în cursul anului 2008, primul demers în vederea completării dosarului a fost efectuat, prin adresa din 09 martie 2011, după înregistrarea cererii de chemare în judecată la Curtea de Apel Pitești. În plus, instanța de control judiciar constată că acest demers, efectuat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, care a susținut că, în lipsa unui act autentic de cumpărare a terenului de către autoarea notificatorului, nu s-a făcut dovada dreptului de proprietate, astfel că nu poate emite decizia reprezentând titlul de despăgubire, nu numai că excede atribuțiilor prevăzute de art. 16 alin. (4) și (5) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, dar ignoră cu totul prevederile art. 22 din Legea nr. 10/2001, potrivit cărora: Art. 22 „(1) În absența unor probe contrare, existența și după caz, întinderea dreptului de proprietate se prezumă a fi cea recunoscută în actul normativ sau de autoritate prin care s-a dispus măsura preluării abuzive. (2) În aplicarea prevederilor alin. (1) și în absența unor probe contrare, persoana individualizată în actul normativ sau de autoritate prin care s-a dispus sau, după caz, s-a pus în executare măsura preluării abuzive este presupusă că deține imobilul sub nume de proprietar”. Terenul de 125 m.p. pentru care Primarul Municipiului Pitești a stabilit dreptul de restituire prin echivalent se încadrează în ipoteza normei juridice citate, figurând ca fiind expropriat prin Decretul nr. 57/1987, conform borderoului nr. JJ din 6 august 1987, pe numele autorului cedentului, C.S., prezumția născută din înscrierea imobilului în anexa decretului de expropriere fiind întărită prin actul de vânzare sub semnătură privată din 21 mai 1961. În privința cererii de chemare în garanție, instanța de control judiciar constată că a fost în mod corect respinsă, în condițiile care nu se întemeiază pe existența unei obligații care ar putea fi pusă în sarcina chematului în garanție, în ipoteza în care pârâtul „ar cădea în pretenții”, obiectul acțiunii principale vizând obligația de emitere a deciziei reprezentând titlul de despăgubire, ce intră în sarcina exclusivă a Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, conform art. 13 și 16 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005. Sunt fondate însă criticile din recurs ce vizează termenul stabilit de prima instanță pentru emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire. Astfel, este indiscutabil faptul că procedurile administrative stabilite prin Legea nr. 247/2005 pentru acordarea despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv sunt proceduri complexe, care cuprind mai multe etape distincte în care, pe lângă recurentă, mai sunt antrenate și alte entități (de pildă, evaluatorii), astfel încât, în mod obiectiv nu pot fi soluționate în termenul prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, modificată, care constituie dreptul comun în materia contenciosului administrativ. Având în vedere circumstanțele concrete ale pricinii, împrejurarea că autoritatea competentă trebuie să dispună de timpul necesar pentru evaluarea imobilului, Înalta Curte apreciază că este rezonabilă fixarea unui termen de 6 luni de la pronunțarea ultimei hotărâri în cauză (în faza recursului) în cadrul căruia pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită în favoarea reclamantului decizia reprezentând titlul de despăgubire aferent Dosarului nr. 31206/CC, reclamantul fiind îndreptățit să solicite, în situația nerespectării acestui termen, a se face aplicarea prevederilor art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, privitoare la amendarea conducătorului autorității publice pârâte cu 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere și la plata de despăgubiri pentru întârziere.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) raportat la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cum motivele de recurs invocate sunt în parte întemeiate, se va admite recursul formulat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor și se va modifica în parte sentința nr. 225 din 01 aprilie 2011 pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, în sensul obligării pârâtei C.C.S.D. la emiterea în favoarea reclamantului a titlului de despăgubire în termen de 6 luni de la pronunțarea prezentei decizii, urmând a fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței.