ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5932/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5932/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

de prima instanță

Prin acțiunea înregistrată

pe rolul Curții de Apel Pitești la data de 11 februarie 2011, reclamantul C.G. a

chemat în judecată Statul Român prin C.C.S.D., solicitând obligarea pârâtei C.C.S.D.

să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire aferent dispoziției din 27

noiembrie 2006 emisă de Primăria Municipiului Pitești.

În motivarea acțiunii,

a arătat că prin contractul de cesiune autentificat sub nr. AA din 12 noiembrie

2010, a cumpărat drepturile litigioase ce fac obiectul Dosarului nr. 31206/CC, de

la numitul C.S. - titularul drepturilor de despăgubire, sens în care a înaintat

o notificare la Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietățiilor, înregistrată

sub nr. R.G. 166036 din 23 noiembrie 2010, prin care i-a solicitat ca în termen

de 30 de zile să înainteze dosarul către evaluator, în vederea stabilirii cuantumului

despăgubirilor.

Până în prezent, pârâta

nu a înțeles să respecte legislația în vigoare în materie.

A mai arătat că, prin

dispoziția susmenționată, cedentului i s-a recunoscut dreptul la restituirea prin

echivalent a imobilului situat în Pitești, strada Ț.V., județul Argeș.

Acest imobil a fost naționalizat

în baza Decretului nr. 58/1987, astfel că restituirea în natură nu a mai fost posibilă.

Împotriva dispoziției

emise de primar, nu a formulat contestație, drept pentru care dosarul a fost înaintat

împreună cu documentele aferente Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților

- C.C.S.D., în vederea emiterii deciziei de despăgubire, dosarul fiind înregistrat

la aceasta sub nr. 31206/CC.

Deși, a solicitat acestei

instituții, prin numeroase adrese, inclusiv prin intermediul plângerii prealabile,

rezolvarea cererii sale într-un termen rezonabil, nu a primit nici un răspuns, întârzierea

fiind considerabilă, astfel că se impune intervenția instanței de judecată pentru

obligarea pârâtei la emiterea deciziei, conform reglementărilor în vigoare.

Pârâta, prin întâmpinare

a invocat excepția de nelegalitate a dispoziției din 27 noiembrie 2006 emisă de

Primăria Municipiului Pitești, întemeiată pe dispozițiile art. 4 din Legea

nr. 554/2004, cu motivarea că imobilul în litigiu a fost cumpărat prin act sub semnătură

privată, conform chitanței din 21 mai 1961, astfel că acestuia îi sunt aplicabile

prevederile Decretului nr. 221 din 6 septembrie 1950, în sensul că împărțelile sau

înstrăinările între vii de orice fel de terenuri, cu sau fără construcții, nu se

pot face decât prin acte autentice și cu autorizarea prealabilă a Sfatului Popular,

ceea ce în cauză nu s-a dovedit.

Având în vedere cele menționate,

notificatorul, conform prevederilor legale, în baza actelor depuse la dosar, nu

a făcut dovada dreptului de proprietate asupra terenului pentru a beneficia de măsuri

reparatorii în echivalent pentru imobilul construcție demolată, caz în care trebuie

să completeze dosarul cu un act în formă autentică care să dovedească dobândirea

terenului în privința căruia a înaintat notificare către autoritatea Primăria Municipiului

Pitești.

S-a mai subliniat că,

notificatorul are dreptul la măsuri reparatorii numai pentru construcția demolată,

nu și pentru teren, în privința căruia nu a făcut dovada preluării abuzive.

Pe cale de consecință,

s-a susținut că nici cesionarul din prezenta cauză nu are dreptul la măsuri reparatorii

pentru teren, ci numai pentru construcția demolată.

Sub acest aspect, s-a

solicitat admiterea cererii de sesizare a instanței competente cu soluționarea excepției

de nelegalitate a dispoziției susmenționate, pe temeiul invocat în motivarea acestei

cereri.

Pe fondul cauzei, pârâta

a arătat că solicitarea reclamantului este neîntemeiată având în vedere că etapa

transmiterii și a înregistrării dosarului a fost parcursă, dosarul fiind analizat

în privința legalității respingerii cererii de restituire în natură și a constatării

faptului că imobilul notificat a fost cumpărat prin act sub semnătură privată în

anul 1961, împrejurare în raport de care a formulat excepția de nelegalitate a dispoziției

emise de Primăria Municipiului Pitești.

Cealaltă etapă a evaluării

este condiționată de clarificarea problemelor legate de existența dreptului de proprietate

asupra terenului, motiv pentru care dosarul nu a fost înaintat evaluatorului pentru

a stabili cuantumul despăgubirilor.

Prin urmare, nu există

un refuz nejustificat din partea pârâtei în a soluționa cu celeritate dosarul în

sensul emiterii titlului de despăgubiri.

La aceeași dată, pârâta

a formulat cerere de chemare în garanție a Primăriei Municipiului Pitești, cu motivarea

că în situația în care acțiunea îndreptată împotriva sa va fi admisă, răspunderea

să-i revină chematei în garanție prin faptul că nu a clarificat situația juridică

a imobilului reprezentând teren, față de dispozițiile legale aplicabile în prezenta

cauză.

Chemata în garanție -

Primăria Municipiului Pitești prin concluziile depuse, a solicitat respingerea cererii

îndreptate față de aceasta, cu motivarea că emitentul actului a cărui excepție de

nelegalitate s-a solicitat este Primarul Municipiului Pitești, împrejurare în raport

de care aceasta nu are calitate procesuală pasivă în cauză. Între cele două instituții

nu se pune în discuție existența unui raport obligațional, ci atribuții ce le revin

potrivit dispozițiilor legale în materie.

De asemenea, s-a arătat

că în raport de prevederile art. 16, capitolul V, Titlul VII din Legea nr. 247/2005,

obligația de a emite decizia cuprinzând titlul de despăgubiri revine Comisiei Centrale,

astfel că cererea de chemare în garanție este și inadmisibilă

Apel

Prin sentința

nr. 225 din 01 aprilie 2011, Curtea de Apel Pitești, secția comercială

și contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de sesizare a

Tribunalului Argeș cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispoziției din

27 noiembrie 2006 emisă de Primarul Municipiului Pitești, ca inadmisibilă.

A admis acțiunea formulată

de reclamantul C.G., în contradictoriu cu intimatul-pârât C.G.

A obligat Comisia Centrală

pentru Stabilirea Despăgubirilor București să emită decizia reprezentând titlu de

despăgubire pe numele reclamantului, conform dispoziției emise de Primarul Municipiului

Pitești.

A respins cererea de chemare

în garanție, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală

pasivă.

Pentru a pronunța

această soluție, prima instanță a apreciat neîndeplinite condițiile de

trimitere a excepției de nelegalitate către Tribunal, față de dispozițiile art.

4 alin. (1) și art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reținând că fondul cauzei

îl reprezintă obligarea Comisiei Centrale de Stabilire a Despăgubirilor să emită

decizia de stabilire a despăgubirilor, în raport cu prevederile art. 16 alin.

(7) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, procedură ce are în vedere etapa ulterioară

celei de stabilire a îndreptățirii persoanei la reparație, în condițiile legii speciale,

în care autoritățile competente sunt chemate să verifice tocmai dacă persoana respectivă

poate primi despăgubiri.

S-a reținut că legea nu

conferă Comisiei atribuții în privința verificării legalității stabilirii calității

de persoană îndreptățită, acest aspect putând fi cenzurat numai în procedurile speciale,

reglementate de Legea nr. 10/2001. Repunerea în discuție a calității de persoană

îndreptățită, nu se poate face în procedura de față, potrivit Titlului VII din Legea

nr. 247/2005, competențele comisiei fiind limitate de prevederile exprese ale acestuia.

A mai argumentat instanța

fondului că, în ipoteza în care s-ar releva că persoana în discuție nu poate beneficia

de prevederile Legii nr. 10/2001, terțele persoane interesate pot ataca dispoziția

prin care se recunoaște calitatea de persoană îndreptățită în procedura dreptului

comun, civilă, efectele dispoziției primarului nefiind cele specifice unui act administrativ,

ci având valoarea unui act de proprietate.

Pe fondul cauzei, prima

instanță a constatat că în speța de față, C.S. a formulat notificare,

solicitând acordarea de despăgubiri pentru imobilul preluat abuziv de către stat,

prin decretul de expropriere nr. 58/1987, pentru imobilul situat în Pitești,

strada Ț.V., compus în teren în suprafață de 125 m.p. și construcții în suprafață

de 97,29 m.p.

Prin dispoziția din

27 noiembrie 2006, Primarul Municipiului Pitești a soluționat notificarea, propunând

acordarea de despăgubiri în condițiile legii speciale privind regimul de stabilire

și plată a despăgubirilor aferente imobilelor preluate abuziv, pentru imobilele

susmenționate, arătând totodată că nu au fost identificate bunuri sau servicii pentru

a fi acordate în compensare, suma primită la expropriere în anul 1987, de către

C.S., fiind de 45.890 RON.

Dispoziția nu a fost atacată

la Tribunalul Argeș, potrivit prevederilor Legii nr. 10/2001, astfel că, dosarul

a fost înaintat Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, fiind înregistrat

sub nr. 31206/CC, pentru a se face aplicarea dispozițiilor Titlului VII din Legea

nr. 247/2005.

Prin actul de cesiune

autentificat sub nr. PP din 12 noiembrie 2010, C.S. a transmis reclamantului C.G.

dreptul litigios privind acordarea despăgubirilor sau dreptul de retrocedare în

condițiile legii speciale, acesta urmând să continue procedurile de retrocedare

sau acordare de despăgubiri în curs, pentru imobilul menționat.

Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor nu a soluționat dosarul până în prezent, deși cesionarul

a înaintat la 23 noiembrie 2010, notificarea prin care a solicitat comunicarea stadiului

soluționării dosarului și respectiv, desemnarea unui evaluator pentru stabilirea

cuantumului despăgubirilor.

Prima instanță a

constatat că

, deși dispoziția a fost emisă în anul 2006, și cel puțin

în anul 2008, se afla, împreună cu dosarul, la autoritatea pârâtă,

fără ca până în prezent

să fie finalizat prin emiterea deciziei de acordarea a despăgubirilor, ceea ce justifică

susținerea reclamantului în ceea ce privește culpa instituției sub aspectul prezentat.

Deși

legea nu prevede un termen pentru soluționarea dosarelor înaintate Secretariatului

Comisei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, intervalul de timp în care, în

cazul de față, Comisia nu a îndeplinit nici un act în procedura Legii nr. 247/2005,

este apreciat ca depășind un termen rezonabil, necesar autorității pârâte pentru

demararea procedurii în dosarele cu care este învestită, ținând seama de numărul

mare de cereri, de complexitatea procedurilor, dar și de poziția persoanei îndreptățite

la despăgubiri, în condițiile legii speciale, în vederea soluționării dosarului.

Cu privire

la cererea de chemare în garanție, s-a constatat că este îndreptată împotriva altei

autorități publice și că este neprecizată, aceasta putând avea ca obiect numai

sumele la care ar fi fost obligată pârâta cu titlu de daune cominatorii sau cheltuieli

de judecată, și vâzând cererea formulată, soluția ce se va pronunța asupra

cererii principale și prevederile art. 60 alin. (1) C. proc. civ., precum și

neîndeplinirea ipotezei căderii în pretenții în ce o privește pe pârâtă, obligația

ce se va dispune în sarcina acesteia neputând fi pusă în sarcina chematei în garanție,

prima instanță a respins cererea, nemaiimpunându-se analizarea acesteia în

fond.

Statul Român, reprezentat

prin C.C.S.D., a atacat cu recurs sentința menționată, întemeindu-și criticile pe

prevederile art. 304 pct. 9 și 304

1

C. proc. civ.

În motivarea căii de atac,

recurentul - pârât a arătat, cu privire la excepția de nelegalitate a dispoziției

din 27 noiembrie 2006, emise de Primarul Municipiului Pitești, că instanța de fond

trebuia să suspende cauza și să sesizeze Tribunalul Argeș, în temeiul art. 4 din

Legea nr. 554/2004, ale cărui prevederi sunt pe deplin aplicabile, pentru că, de

vreme ce dispozițiile emise de autoritățile administrației publice locale în executarea

Legii nr. 10/2001 sunt supuse controlului de legalitate exercitate de prefect, înseamnă

că sunt acte administrative și pot forma obiect al excepției de nelegalitate.

În ceea ce privește obligația

stabilită în sarcina sa prin hotărârea instanței, Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor a arătat că în situația în care reclamantul nu face dovada dreptului

de proprietate asupra terenului, nu poate fi obligată la emiterea unei decizii în

care să fie consemnată și valoarea aferentă terenului.

A precizat că, în dovedirea

dreptului de proprietate asupra terenului, a fost depusă o chitanță încheiată

la data de 21 mai 1961, nu și un act autentic translativ de proprietate, conform

reglementărilor cuprinse într-o serie de acte normative, precum Decretul nr. 221/1950,

din acest motiv, prin adresa din 09 martie 2011, dosarul aferent dispoziției

din 27 noiembrie 2006 a fost remis Primăriei Municipiului Pitești, în vederea

reanalizării notificării și completării dosarului cu înscrisurile solicitate.

În ceea ce privește cererea

de chemare în garanție, recurentul - pârât a arătat că instanța în mod greșit

a reținut că Primăria Municipiului Pitești nu are calitate procesuală pasivă

în cauză, deoarece potrivit art. 32 alin. (1) din Legea nr. 10/2001, notificarea

se soluționează prin dispoziție motivată de primarul unității administrativ

teritoriale, în a cărei rază teritorială se află imobilul.

În plus, în calitate de

entitate notificată, avea obligația legală să trimită dosarul aferent notificării,

completat cu înscrisurile prevăzute de art. 16 alin. (2) și pct. 16.5 din H.G.

nr. 1095/2005.

În fine, recurentul -

pârât a criticat sentința pentru netemeinicie, arătând, că în speță nu sunt incidente

prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 și nu a fost încălcat

termenul rezonabil, pentru că procedura nu se declanșează prin simpla cerere a persoanei

îndreptățite, ci presupune parcurgerea etapelor prevăzute în art. 16 alin. (1) -

(2) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005.

În ceea ce privește dosarul

de despăgubire nr. 31206/CC a fost parcursă etapa transmiterii și înregistrării

dosarului, dar în cadrul etapei analizării documentației s-a constatat lipsa titlului

de proprietate asupra terenului, fiind solicitate completări, conform celor menționate

anterior.

Intimatul-reclamant C.G.

nu a formulat întâmpinare în cauză.

de recurs

Analizând hotărârea atacată

prin prisma criticilor recurentei circumscrise motivelor de recurs prevăzut de

art. 304 pct. 9 cât și sub toate aspectele, potrivit art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru

motivele expuse în continuare.

Cu privire la excepția

de nelegalitate a dispoziției emise de entitatea notificată în temeiul Legii

nr. 10/2001.

Excepția de nelegalitate

reglementată în art. 4 din Legea nr. 554/2004 poate avea ca obiect numai acte administrative

unilaterale supuse regimului contenciosului administrativ, adică actele juridice

care întrunesc dubla condiție de a se încadra în definiția actului administrativ,

cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege și de a fi susceptibile să

fie supuse controlului de legalitate în temeiul Legii nr. 54/2004 și pe calea unei

acțiuni directe.

Dispoziția prin care entitatea

deținătoare, indiferent de forma juridică a acesteia, soluționează o notificare

privind restituirea unui imobil preluat abuziv, în temeiul Legii nr. 10/2001, este

un act juridic civil supus contestării la secția civilă a Tribunalului, conform

art. 26 din actul normativ menționat, neputând face obiect al controlului instanței

de contencios administrativ prin intermediul excepției de nelegalitate.

Împrejurarea că, în temeiul

unor prevederi speciale și exprese ale legii, prefectul exercită controlul de legalitate

asupra deciziilor sau dispozițiilor emise de autoritățile publice locale care au

calitatea de entități deținătoare, în sensul Legii nr. 10/2001, nu schimbă natura

juridică a actului respectiv, nefiind de acceptat o interpretare potrivit căreia

deciziile sau dispozițiile prin care se stabilește dreptul la măsuri reparatorii

să fie calificate ca fiind civile sau administrative exclusiv în raport cu calitatea

de subiect de drept public sau privat a entității deținătoare.

Cu privire la încălcarea

principiului termenului rezonabil.

Recurentul - pârât, în

esență, a motivat neemiterea titlului de despăgubire prin identificarea lipsei dovezilor

privind dreptul de proprietate al autorului cedentului asupra terenului notificat.

Judecătorul fondului a

apreciat însă corect că, în contextul în care, potrivit art. 16 alin. (4) și (5)

din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor

are doar atribuția de a verifica legalitatea respingerii cererii de restituire în

natură, intervalul de timp în care, în cazul de față, nu a fost îndeplinit nici

un act în procedura Legii nr. 247/2005 nu poate fi calificat ca fiind rezonabil.

Într-adevăr, complexitatea

etapelor procedurale reglementate în art. 16 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005

constituie doar unul dintre criticile de apreciere a respectării termenului rezonabil,

neputând constitui o justificare rezonabilă pentru o conduită arbitrară, de totală

pasivitate, a autorității publice, în condițiile în care principiul soluționării

cauzelor într-un termen rezonabil constituie o garanție a caracterului echitabil

al procedurilor administrative și judiciare.

Or, în speță, din înscrisurile

administrate rezultă că, deși dosarul și documentația aferentă au fost înregistrate

de Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor în cursul anului

2008, primul demers în vederea completării dosarului a fost efectuat, prin adresa

din 09 martie 2011, după înregistrarea cererii de chemare în judecată la Curtea

de Apel Pitești.

În plus, instanța de control

judiciar constată că acest demers, efectuat de Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor, care a susținut că, în lipsa unui act autentic de cumpărare a terenului

de către autoarea notificatorului, nu s-a făcut dovada dreptului de proprietate,

astfel că nu poate emite decizia reprezentând titlul de despăgubire, nu numai că

excede atribuțiilor prevăzute de art. 16 alin. (4) și (5) din Titlul VII al Legii

nr. 247/2005, dar ignoră cu totul prevederile art. 22 din Legea nr. 10/2001, potrivit

cărora:

Art. 22 „(1)

În absența unor probe contrare, existența și după caz, întinderea

dreptului de proprietate se prezumă a fi cea recunoscută în actul normativ sau de

autoritate prin care s-a dispus măsura preluării abuzive.

(2) În aplicarea

prevederilor alin. (1) și în absența unor probe contrare, persoana individualizată

în actul normativ sau de autoritate prin care s-a dispus sau, după caz, s-a pus

în executare măsura preluării abuzive este presupusă că deține imobilul sub nume

de proprietar”.

Terenul de

125 m.p. pentru care Primarul Municipiului Pitești a stabilit dreptul de restituire

prin echivalent se încadrează în ipoteza normei juridice citate, figurând ca fiind

expropriat prin Decretul nr. 57/1987, conform borderoului nr. JJ din 6 august 1987,

pe numele autorului cedentului, C.S., prezumția născută din înscrierea imobilului

în anexa decretului de expropriere fiind întărită prin actul de vânzare sub semnătură

privată din 21 mai 1961.

În privința cererii de

chemare în garanție, instanța de control judiciar constată că a fost în mod

corect respinsă, în condițiile care nu se întemeiază pe existența unei obligații

care ar putea fi pusă în sarcina chematului în garanție, în ipoteza în care pârâtul

„ar cădea în pretenții”, obiectul acțiunii principale vizând obligația de emitere

a deciziei reprezentând titlul de despăgubire, ce intră în sarcina exclusivă a Comisiei

Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, conform art. 13 și 16 din Titlul VII

al Legii nr. 247/2005.

Sunt fondate însă criticile

din recurs ce vizează termenul stabilit de prima instanță pentru emiterea deciziei

reprezentând titlul de despăgubire.

Astfel, este indiscutabil

faptul că procedurile administrative stabilite prin Legea nr. 247/2005 pentru acordarea

despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv sunt proceduri complexe,

care cuprind mai multe etape distincte în care, pe lângă recurentă, mai sunt antrenate

și alte entități (de pildă, evaluatorii), astfel încât, în mod obiectiv nu pot fi

soluționate în termenul prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004,

modificată, care constituie dreptul comun în materia contenciosului administrativ.

Având în vedere circumstanțele

concrete ale pricinii, împrejurarea că autoritatea competentă trebuie să dispună

de timpul necesar pentru evaluarea imobilului, Înalta Curte apreciază că este rezonabilă

fixarea unui termen de 6 luni de la pronunțarea ultimei hotărâri în cauză (în faza

recursului) în cadrul căruia pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor

să emită în favoarea reclamantului decizia reprezentând titlul de despăgubire aferent

Dosarului nr. 31206/CC, reclamantul fiind îndreptățit să solicite, în situația nerespectării

acestui termen, a se face aplicarea prevederilor art. 24 alin. (2) din Legea

nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare,

privitoare la amendarea conducătorului autorității publice pârâte cu 20% din salariul

minim brut pe economie pe zi de întârziere și la plata de despăgubiri pentru întârziere.

adoptate în recurs

Având în vedere considerentele

expuse, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) raportat la art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cum motivele de recurs invocate

sunt în parte întemeiate, se va admite recursul formulat de Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor și se va modifica în parte sentința nr. 225 din 01

aprilie 2011 pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția comercială și

de contencios administrativ și fiscal, în sensul obligării pârâtei C.C.S.D. la emiterea

în favoarea reclamantului a titlului de despăgubire în termen de 6 luni de la pronunțarea

prezentei decizii, urmând a fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Statul Român prin C.C.S.D. împotriva sentinței nr. 225 din 01 aprilie 2011 a

Curții de Apel Pitești, secția comercială și contencios administrativ

și fiscal.

Modifică în parte sentința

atacată, în sensul că, obligă pârâta C.C.S.D. să emită titlul de despăgubire în

termen de 6 luni de la pronunțarea prezentei decizii.

Menține celelalte dispoziții.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 8 decembrie

2011.