ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4284/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4284/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanții au solicitat,

în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, anularea

actului administrativ reprezentat de adresa din 03 iulie 2009 emisă de pârât.

În motivarea acțiunii,

reclamanții au arătat că prin adresa respectivă s-a dispus ca, începând cu 10

iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să fie achitate fără

a include sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, excludere care

se va aplica și pentru viitor. Au precizat că sunt magistrați în cadrul Tribunalului

București, iar actul respectiv le afectează în mod direct drepturile salariale.

Reclamanții au arătat

că actul atacat este ilegal deoarece el nu poate avea efecte decât pentru viitor,

conform art. 15 alin. (1) din Constituția României și că adresa contravine totodată

și dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, nefiind îndeplinite condițiile

stipulate de textul legal menționat pentru a se dispune suspendarea ordinului

nr. 768/2009 care este dat în aplicarea legii, a art. 74 alin. (1) din Legea

nr. 303/2004, adresa încălcând alin. (2) al acestei dispoziții legale. Totodată,

s-a arătat că salariul, ca drept fundamental al celui ce muncește, nu poate fi modificat

decât prin lege.

S-a mai arătat în motivarea

acțiunii că actul este nelegal și ca urmare a faptului că el contravine prevederilor

art. 75 și 76 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

Pârâtul a formulat întâmpinare,

solicitând respingerea ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată și, în subsidiar,

ca nefondată. În motivarea excepției inadmisibilității s-a arătat că aceasta este

întemeiată ca urmare a faptului că adresa contestată nu reprezintă un act administrativ,

ci doar o operațiune de încunoștințare.

Prin sentința civilă

nr. 3577 din 28 octombrie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanți și a anulat actul

administrativ din 03 iulie 2009, emis de pârât.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut în esență următoarele:

Soluționând cu prioritate,

conform art. 137 C. proc. civ., excepția inadmisibilității acțiunii, Curtea a constatat

că este nefondată, deoarece adresa contestată reprezintă un act administrativ, indiferent

de forma sa, ca urmare a faptului că a fost emisă de către o autoritate publică

și produce consecințe juridice, intrând în circuitul juridic.

Curtea a constatat, de

asemenea, faptul că la dosar s-a depus plângerea prealabilă formulată către conducerea

ministerului emitent al actului, dovedindu-se realizarea procedurii prealabile în

temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Sub aspectul fondului,

Curtea a reținut faptul că, în general, un act administrativ se bucură de prezumția

de legalitate, care la rândul său se bazează pe prezumția autenticității și veridicității,

fiind el însuși titlu executoriu.

Instanța de fond a mai

reținut în considerentele hotărârii atacate faptul că adresa contestată reprezintă

un act administrativ în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004,

producând efecte juridice în ceea ce privește drepturile salariale cuvenite reclamanților,

în sensul diminuării acestora.

Astfel, s-a reținut că

adresa din 03 iulie 2009 a fost emisă în temeiul O.U.G. nr. 71/2009 privind plata

unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar, prin care s-a stabilit eșalonarea acestor

drepturi în perioada 2010-2012, precum și faptul că acest act normativ se referă

la plata eșalonată a drepturilor salariale restante, această restanță fiind cuantificată,

putându-se astfel stabili un termen pentru achitarea acesteia.

Or, plata eșalonată nu

poate să privească salariile care ar fi plătite în prezent și în viitor fără sporul

de 50%, întrucât aceste sume ar deveni la rândul lor restante și nu ar mai putea

fi cuantificate și achitate.

S-a apreciat de către

instanță că, potrivit art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, drepturile salariale

ale magistraților nu pot fi suspendate sau diminuate decât în condițiile și în cazurile

prevăzute de această lege.

Or, prin adresa din

03 iulie 2009 drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul de 50% pentru risc

și suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizația brută lunară, au fost

diminuate retroactiv și prin aceasta s-a adus un prejudiciu reclamanților, care

aveau o speranță legitimă în ceea ce privește valoarea patrimonială pe care urmau

să o primească pentru prestarea activității de magistrat în luna iunie 2009.

Pentru aceste considerente,

constatând că actul administrativ este nelegal, în temeiul art. 18 din Legea

nr. 554/2004, Curtea a admis acțiunea principală și a dispus anularea actului administrativ

din 03 iulie 2009 emis de pârât.

Împotriva acestei hotărâri,

pârâtul Ministerul Justiției a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie.

În motivarea recursului,

încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat

următoarele critici de nelegalitate a sentinței:

- Adresa contestată nu

constituie un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită

de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalți ordonatori din sistem,

materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune

de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca

urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborat cu Legea nr. 18/2009

și Legea nr. 500/2002.

Ca atare, această adresă

nu poate face obiectul controlului de legalitate la instanța de contencios administrativ.

- Prin această adresă

se aduce la cunoștința ordonatorilor secundari și terțiari de credite situația bugetului

și noua formă de plată a sporului de 50%, care s-a făcut în baza titlurilor executorii

și care se modifică conform O.U.G. nr. 71/2009 (modificarea constând în faptul că

sporul nu se achită lunar, ci eșalonat, conform acestei ordonanțe de urgență).

- Adresa contestată nu

are natura juridică a unui act administrativ, fiind doar o încunoștințare cu privire

la aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 71/2009 sau cu privire la efectele acestui

nou act normativ, iar în consecință, adresa în discuție nu poate face obiectul unei

plângeri prealabile sau al unei acțiuni în contencios administrativ, în condițiile

Legii nr. 554/2004.

- Nu este vorba de o diminuare

a drepturilor salariale cuvenite intimaților-reclamanți, care sunt și au fost calculate

în conformitate cu O.U.G. nr. 27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri judecătorești,

care va fi realizată nu ca până în acest moment, lunar, ci potrivit eșalonării prevăzute

de O.U.G. nr. 71/2009.

- În speță, sunt incidente

prevederile O.U.G. nr. 71/2009, întrucât sporul de 50% nu face parte din salariul

magistraților.

Astfel, O.U.G. nr. 27/2006

nu cuprinde nicio dispoziție referitoare la sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică,

iar Legea nr. 50/1996 a fost abrogată prin O.G. nr. 83/2000.

- În plus, prin decizia

nr. 21 din 10 martie 2008, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut următoarele:

„în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 47 din Legea nr. 50/1996

privind salarizarea și alte drepturi ale personalului din organele autorității judecătorești,

republicată, constată că judecătorii, procurorii și magistrații-asistenți, precum

și personalul auxiliar de specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru risc

și suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizația brută lunară, respectiv

salariul de bază brut lunar, și după intrarea în vigoare a O.G. nr. 83/2000, aprobată

prin Legea nr. 334/2001”.

După pronunțarea acestei

decizii, instanțele judecătorești au admis acțiunile și au apreciat că art. 47 din

Legea nr. 50/1996 este în vigoare.

Prin Decizia nr. 838/2009,

Curtea Constituțională a constatat existența unui conflict de natură constituțională

între autoritatea judecătorească, pe de o parte, și Parlamentul României și Guvernul

României, pe de altă parte.

Ca atare, după pronunțarea

acestei decizii, instanțele nu mai pot aplica decizia nr. 21 din 10 martie 2008

a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

- În cauză nu a fost încălcat

principiul neretroactivității legii, întrucât O.U.G. nr. 71/2009 a intrat în vigoare

la data de 18 iunie 2009, iar obligația de plată a drepturilor salariale aferente

lunii iunie a devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009.

Analizând sentința atacată,

în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele

care vor fi expuse în continuare:

Instanța de control judiciar

constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut

corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză,

și a realizat o încadrare juridică adecvată.

anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă anularea adresei din

03 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești.

Prevederile art. 14 din

Legea nr. 554/2004 nu-și găsesc aplicabilitatea în cauză, întrucât obiectul cererii

de chemare în judecată îl reprezintă anularea adresei din 03 iuilie 2009 emisă de

recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești și nicidecum suspendarea

executării acesteia.

Prin urmare, raportat

la obiectul cererii de chemare în judecată, Înalta Curte reține următoarele:

Prin adresa din 03

iulie 2009, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale

aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc

și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că

această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor,

plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării

prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii

având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

În preambulul acestui

act administrativ au fost invocate:

- prevederile O.U.G.

nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 și reglementarea unor

măsuri financiar-contabile;

- dispozițiile Primului-Ministru,

transmise prin adresa din 06 mai 2009 privind încadrarea în cheltuielile de personal

aprobate pentru anul 2009;

- adresa din 26 iunie

2009 a Ministerului Finanțelor Publice prin care Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești a fost informat că fondurile prevăzute la Titlul I „Cheltuieli de personal”

nu pot fi majorate, întrucât nu pot fi identificate surse suplimentare, iar condiționalitățile

impuse de organismele financiare internaționale în domeniul cheltuielilor bugetare,

în special, al cheltuielilor de personal asumate pe Guvernul României trebuie respectate

de toți ordonatorii de credite;

- faptul că fondurile

prevăzute de Legea bugetului de stat pe anul 2009 nr. 18/2009 pentru plata sumelor

reprezentând sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică au fost epuizate;

- prevederile O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii.

că, în speța de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării

caracterului de act administrativ a adresei din 03 iulie 2009.

În mod evident, adresa

în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor

de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea

cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

În plus, măsura supusă

analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării

executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009, dar și

a unei legi, respectiv Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma

că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către

ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum în mod eronat susține recurentul.

legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar

acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul

și statul).

În sistemul juridic românesc,

acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte,

al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor

lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază

de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare

a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între

actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

Pe linia acestor considerente

teoretice se înscrie și practica Curții Constituționale din țara noastră, a cărei

jurisprudență apără principiul legalității, care trebuie să guverneze activitatea

administrației publice.

De altfel, în mod constant,

instanța constituțională a reafirmat că legalitatea trebuie să stea la temelia tuturor

raporturilor juridice într-un stat de drept.

contenciosului administrativ român, prin noțiunea de exces de putere se înțelege

exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice, prin încălcarea limitelor

competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Limitele dreptului de

apreciere din partea administrației publice sunt date tocmai de limitele drepturilor

cetățenilor, prevăzute de Constituție și de lege.

Cu alte cuvinte, unde

începe dreptul cetățeanului se încheie dreptul de apreciere al administrației.

De asemenea, se poate

afirma că, în raport de principiul consacrat de art. 16 alin. (2) din Constituție,

nu este de conceput exercitarea dreptului de apreciere în afara legii.

nefondată critica recurentului privind aplicabilitatea dispozițiilor O.U.G. nr.

71/2009, în raport de argumentele care vor fi expuse în continuare:

În primul rând, ordonanța

în discuție, după cum se arată chiar în titulatura sa, se referă la plata unor sume

prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale

personalului din sectorul bugetar.

Preambulul acestui act

normativ face trimitere la titlurile executorii emise anterior intrării în vigoare

a ordonanței.

Așadar, este vorba despre

titlurile executorii emise anterior datei de 18 iunie 2009, când ordonanța a fost

publicată în M. Of. nr. 416/2009.

De asemenea, art. 3 din

O.U.G. nr. 71/2009 prevede faptul că plățile restante la sumele aferente titlurilor

executorii aflate sub incidența prevederilor O.U.G. nr. 75/2008 privind stabilirea

unor măsuri pentru soluționarea unor aspecte financiare în sistemul justiției, aprobată

cu modificări prin Legea nr. 76/2009 și a dispozițiilor Ordinului Ministrului Justiției,

al Ministrului Economiei și Finanțelor, al Președintelui Consiliului Superior al

Magistraturii nr. 1.859/C/2.484/26.659/131/3.774/C/2008 privind modalitatea de eșalonare

a plății sumelor prevăzute în titlurile executorii emise până la intrarea în vigoare

a O.U.G. nr. 75/2008 se execută cu respectarea prevederilor art. 1 și 2.

pune problema incidenței art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009, care menționează

faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea

unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul

bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după

o procedură de executare în perioada 2010-2012.

Un argument în acest sens

îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor salariale aferente lunii

iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanțe.

de vedere al autorității publice recurente, în sensul că sporul salarial aflat în

discuție a fost acordat pe cale jurisprudențială, nu se poate concepe admiterea

ideii de retroactivitate a unei norme cu putere de lege.

Art. 15 alin. (2) din

Constituție consacră principiul neretroactivității legii, prevăzând că legea dispune

numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

Pe acest aspect, trebuie

subliniat faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor

situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor

de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu

general de drept, ceea ce i-a permis impunerea lui și în privința actelor administrative.

De asemenea, trebuie subliniat

faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În speța de față, instanța

de contencios administrativ constată că este în prezența unei aplicări retroactive

a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

Această situație conduce la încălcarea principiului anterior individualizat la momentul

emiterii actului administrativ contestat.

reține critica recurentului în sensul că autoritatea publică emitentă a actului

administrativ contestat a avut în vedere lipsa de fonduri pentru înlăturarea de

la plată a acestui spor salarial întrucât, după cum în mod corect a arătat și judecătorul

fondului, executarea unei hotărâri judecătorești irevocabile constituie o obligație

legală a statului, sens în care s-a pronunțat în mod constant și jurisprudența Curții

Europene a Drepturilor Omului.

de argumentele anterior prezentate, rezultă că recurentul a acționat cu exces de

putere la momentul emiterii actului administrativ contestat, fapt ce determină nelegalitatea

acestuia.

Pe cale de consecință,

Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat

cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge ca nefondat recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Ministerul Justiției împotriva sentinței civile nr. 3577 din 28 octombrie 2009

a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 13 octombrie 2010.