ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 2008/2012

Asupra cauzei de față constată următoarele: Prin cererea înregistrată la data de 30 aprilie 2009 pe rolul Judecătoriei sectorului 5 București, reclamantul S.O.G. a chemat în judecată pârâtul Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să îl oblige pe acesta la plata despăgubirilor aferente valorii de piață a imobilului situat în București, imobil naționalizat în baza Decretului nr. 92/1950, fără titlu valabil și, ulterior, vândut ilegal. Reclamantul a solicitat ca plata să fie efectuată în maxim 3 luni de la rămânerea definitivă și irevocabilă a hotărârii judecătorești, iar în caz de întârziere la plată să se stabilească dobânzi legale pentru fiecare zi de întârziere.

La termenul din 09 iunie 2009, reclamantul a depus o cerere completatoare la acțiune, solicitând ca pârâtul să fie obligat și la plata de daune materiale pentru lipsire de folosință a imobilului în litigiu începând cu luna iunie a anului 1996 și până în prezent. Cererea precizatoare a fost întemeiată pe dispozițiile art. 998 C. civ., iar cuantumul despăgubirilor solicitate a fost evaluat de reclamant la suma de 6500 euro pe lună. Prin sentința civilă nr. 6890 din 27 octombrie 2009, pronunțată de Judecătoria sectorului 5 București, s-a admis excepția necompetenței materiale a judecătoriei și s-a declinat competența în favoarea Tribunalului București. După declinare, dosarul a fost înregistrat la Tribunalul București, secția a IV-a civilă, sub nr. 50215/3/2009.

Prin notele scrise depuse de reclamant, acesta a precizat că solicită obligarea pârâtului la contravaloarea lipsei de folosință doar pe ultimii trei anterior datei introducerii acțiunii. Prin încheierea de la termenul din 04 februarie 2010, pronunțată de Tribunalul București, secția a IV-a civilă, a fost respinsă excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de către pârât, reținându-se că, deși Statul Român nu are calitatea de unitate deținătoare, calitatea procesuală pasivă a acestuia trebuie reținută prin raportare la jurisprudența C.E.D.O, deoarece inacțiunea statului a făcut ca notificarea formulată în baza Legii nr. 10/2001 să nu fie soluționată până în prezent.

Prin sentința civilă nr. 1511 din 25 octombrie 2010, pronunțată de Tribunalul București, secția a IV-a civilă, a fost admisă în parte cererea precizată, a fost obligat pârâtul la plata sumei de 2.021.443,2 RON reprezentând contravaloarea imobilului teren și construcție situat în București, a fost respins capătul de cerere privind obligarea pârâtului la plata contravalorii lipsei de folosință pe ultimii trei ani, ca neîntemeiat și s-a dispus comunicarea sentinței către Primăria Municipiului București și către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor. În considerentele hotărârii s-au reținut următoarele: Prin actele depuse la dosar, prima instanță a reținut că s-a făcut dovada faptului că imobilul a fost preluat abuziv de la autorul inițial al reclamantului și că acesta din urmă a dovedit că are calitate procesuală activă.

Avându-se în vedere dispozițiile Legii nr. 10/2001, Tribunalul a constatat că reclamantul nu are decât posibilitatea obținerii de despăgubiri în echivalent, deoarece imobilul a fost vândut și nu poate fi restituit în natură.

Instanța de fond a arătat că, într-un stat de drept, trebuie să funcționeze principiul despăgubirii efective a persoanelor care au fost deposedate abuziv de către Statul Român și, ținând seama de faptul că reclamantului i s-a încălcat dreptul la proprietate prin aceea că despăgubirea care ar fi eventual stabilită de către Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor este iluzorie, raportându-se inclusiv la practica Convenția Europeană a Drepturilor Omului, a constatat existența unui conflict între dispozițiile Legii nr. 247/2005 și prevederile Protocolului nr. 1 adițional la Convenție și, având în vedere dispozițiile art. 11 și art. 20 alin. (2) din Constituție, a înlăturat prevederile dreptului intern privind procedura acordării măsurilor reparatorii prin echivalent.

Tribunalul a respins capătul de cerere privind contravaloarea lipsei de folosință a imobilului, ca neîntemeiat, întrucât Legea nr. 10/2001 nu conține nici o dispoziție din care să rezulte un astfel de drept al reclamantului. Împotriva sentinței Tribunalului, au declarat apel atât reclamantul, cât și pârâtul. Prin decizia nr. 414/A din 14 aprilie 2011 a Curții de Apel București, secția a IV-a civilă, a fost respins, ca nefondat, apelul reclamantului și s-a admis apelul pârâtului, a fost schimbată în tot sentința apelată, în sensul că s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului și a fost respinsă acțiunea ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de apel a reținut următoarele: Curtea constată că statul are calitate procesuală pasivă în litigiile întemeiate pe dispozițiile Legii nr. 10/2001, atunci când nu este cunoscută unitatea deținătoare a bunului, ceea nu este cazul în speță. În contextul modificărilor aduse Legii nr. 10/2001 prin Legea nr. 247/2005, statul stă în proces prin Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor atunci când se contestă deciziile emise de acest organ administrativ (art. 9 din Titlul VII). Unificarea practicii, în sensul că instanței civile nu-i mai revine competența de stabilire a cuantumului despăgubirilor, după intrarea în vigoare a Legii nr. 247/2005, s-a realizat prin decizia în interesul Legii nr. 52/2007, singurele acte emise în procedura prealabilă, cenzurabile în continuare pe acest aspect, fiind cele anterioare intrării în vigoare a acestui act normativ.

A susține că în prezent ar exista calea acțiunii directe împotriva statului, în cadrul căreia să se pretindă obligarea acestuia din urmă la despăgubiri bănești, înseamnă, pe de o parte, a ignora o jurisprudență stabilă și previzibilă, iar pe de altă parte, a ignora o procedură legal reglementată prin intermediul căreia se determină tocmai întinderea acestor despăgubiri. Altfel spus, în acest mod, s-ar suprima o procedură judiciară stabilită de legiuitor în competența instanței de contencios administrativ în favoarea uneia jurisprudențiale, care tocmai pentru că are un astfel de caracter, nu se poate bucura de predictibilitate și uniformitate.

Faptul că Fondul Proprietatea este funcțional, nu justifică suprimarea unei proceduri judiciare legale, în cadrul căreia se pot valorifica pretențiile legate de despăgubiri, pentru a pune în locul ei o alta, creată pe cale jurisprudențială, întrucât astfel nu se asigură o eficacitate a măsurilor dispuse prin hotărârile judecătorești, câtă vreme sunt în afara oricărei previziuni și prospecțiuni bugetare. Singura consecință a admiterii unor acțiuni directe împotriva statului (în situația în care mijloacele legale existente nu au fost valorificate), ar fi aceea că titlul de despăgubiri emise de Comisia Centrală ar fi înlocuite cu hotărâri judecătorești, a căror eficiență va fi cu atât mai puțin asigurată, cu cât, obligațiile la care se referă, sunt în afara mecanismului legal al măsurilor reparatorii.

O acțiune directă îndreptată împotriva statului în care să se pretindă obligarea acestuia la alte măsuri reparatorii decât cele prevăzute de lege, solicitate cu suprimarea procedurilor stabilite în acest sens, nu-și poate avea temei suficient în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție. Cât timp dreptul invocat face obiectul unei proceduri judiciare interne (sau al procedurii prealabile administrative, cum este cazul în speță), el nu constituie obiectul unui bun existent, iar reclamantul nu este titularul unei creanțe suficient stabilită pentru a apărea ca exigibilă, astfel că reclamantul nu se poate prevala de existența unui bun în sensul art. 1. La analiza condițiilor generale de exercițiu a unei acțiuni civile introduse direct împotriva statului, trebuie observate precizările și distincțiile referitoare la raportul dintre legea specială și cea generală, astfel cum acestea sunt redate în decizia în interesul Legii nr. 33/2008.

Dacă s-ar crea posibilitatea valorificării unor pretenții care fac obiect de reglementare al unei legi speciale, pe calea dreptului comun, s-ar nesocoti raportul dintre norma generală și norma specială și s-ar ajunge la o situație discriminatorie între cei care conformându-se prescripțiilor legii au urmat procedura statuată de aceasta și cei care adresându-se direct instanței, pot primi soluții diferite. Dacă este adevărat că pasivitatea unității deținătoare, care nu a soluționat notificarea depusă în anul 2001, este culpabilă, la fel de adevărat este că apelantul reclamant avea posibilitatea să se adreseze instanțelor civile și să solicite soluționarea pe fond a notificării de către instanțele judecătorești în contradictoriu cu unitatea deținătoare.

Tocmai pentru situații de genul celei în care se află reclamantul, instanța supremă, în exercitarea atribuției de asigurare a unei practici judiciare unitare, a pronunțat decizia în interesul Legii nr. XX din 19 martie 2007 publicată în M. Of., Partea I, nr. 764/11.11.2007. Apelantul reclamant nu s-a adresat instanțelor civile pentru a tranșa raportul juridic născut ca urmare a notificării trimise în baza Legii nr. 10/2001, raport juridic stabilit între persoana îndreptățită care a trimis notificarea și unitatea deținătoare care conform legii speciale trebuia să soluționeze notificarea.

Practica instanțelor este constantă în a stabili că instanțele judecătorești sunt competente să soluționeze pe calea contestației prevăzute de art. 26 alin. (3) din Lege și atunci când entitatea notificată nu a emis o decizie sau dispoziție motivată, deoarece lipsa răspunsului la notificare după o perioadă lungă de timp, coroborată cu atitudinea pasivă a persoanei juridice notificate, echivalează cu refuzul de restituire sau de stabilire a măsurilor reparatorii. Procedând în felul arătat mai sus, reclamantul și-ar fi putut realiza drepturile în contradictoriu cu unitatea deținătoare și în conformitate cu legea specială în baza căreia a fost formulată notificarea.

Nesoluționarea în termen a notificării de către unitatea deținătoare, nu conferă calitate procesuală pasivă Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice, atâta timp cât reclamantul avea la dispoziție pârghiile procesuale care să-i permită tranșarea litigiului cu unitatea deținătoare într-un termen rezonabil și în formele prevăzute de lege. Înlăturarea dispozițiilor din legislația internă și aplicarea directă a dispozițiilor C.E.D.O, este posibilă în condițiile art. 20 alin. (2) din Constituție, dacă procedurile cuprinse în normele interne nu sunt de natură să asigure realizarea principiilor prevăzute în Convenția Europeană. O astfel de aplicare directă a dispozițiilor Convenției, nu se impune a fi făcută atunci când drepturile persoanei îndreptățite puteau sau pot fi realizate în contradictoriu cu persoanele care au calitate procesuală pasivă, conform legii.

Depășirea termenului rezonabil în care trebuia soluționată notificarea, este un aspect care putea fi rezolvat favorabil de către reclamant, în condițiile deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. XX/2007, fără a fi necesară înlăturarea dispozițiilor din legea specială și introducerea unei acțiuni întemeiată pe dreptul comun în cadrul răspunderii civile delictuale. Împotriva acestei decizii a declarat recurs reclamantul S.O.G., invocând dispozițiile art. 304 pct. 7, 8 și 9 C. proc. civ. și solicitând modificarea în tot a deciziei atacate, în sensul menținerii hotărârii Tribunalului și obligarea pârâtului la plata despăgubirilor bănești la valoarea stabilită prin raportul de expertiză depus la prima instanță.

În motivarea recursului se arată că hotărârea instanței de apel a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, a jurisprudenței C.E.D.O. și a jurisprudenței interne. Astfel, deși instanța a apreciat în mod corect calitatea recurentului de persoană îndreptățită la măsuri reparatorii prin echivalent, a reținut în mod nelegal că Statul Român, reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice nu are calitate procesuală pasivă. De asemenea, recurentul arată că instanța a interpretat greșit Decizia nr. XX/2007, Decizia nr. 33/2008, pronunțate de instanța supremă și jurisprudența C.E.D.O., fiind contradictorie în asigurarea respectării acestor prevederi în cauză, încercând astfel să înlăture responsabilitatea Statului Român.

În fine, recurentul apreciază că sunt întrunite toate condițiile prevăzute de lege și de C.E.D.O. pentru angajarea răspunderii civile a statului, într-un stat de drept fiind necesar să funcționeze principiul despăgubirii efective a persoanelor deposedate abuziv. Analizând recursul prin prisma criticilor formulate, se constată că acesta este nefondat pentru următoarele considerente: Problema ce se impune a fi analizată cu prioritate, vizând cadrul procesual al desfășurării judecății, vizează calitatea procesuală pasivă a Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice. Se constată că acțiunea reclamantului a fost întemeiată pe dispozițiile C. civ., Convenției Europene a Drepturilor Omului, protocoalele adiționale și jurisprudența C.E.D.O.

Conform art. 13 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale „orice persoană ale cărei drepturi și libertăți recunoscute de prezenta Convenție au fost încălcate are dreptul să se adreseze efectiv unei instanțe". În cauza Rotaru contra României, Curtea Europeană a arătat că art. 13 din Convenția Europeană garantează existența în dreptul intern a unui recurs ce permite invocarea, în substanță, a drepturilor și libertăților consacrate de Convenție, cu alte cuvinte garantează în dreptul intern existența unui recurs care să permită persoanei remedierea în plan național a oricărei încălcări a unui drept consacrat de Convenție.

Potrivit acestei dispoziții convenționale, se constată că se impune o cale internă de atac în fața unei „autorități naționale competente", care să examineze orice cerere întemeiată pe dispozițiile Convenției, dar care să ofere și reparația adecvată, chiar dacă statele contractante se bucură de o anume marjă de apreciere în ceea ce privește modalitatea de a se conforma dispozițiilor Convenției. Prin urmare, posibilitatea analizei pe fond a cererii reclamantului și oferirea unui remediu corespunzător constituie ceea ce se numește a fi un „recurs efectiv" în jurisprudența C.E.D.O., în sensul art. 13 din Convenție.

Or, atât jurisprudența C.E.D.O., cât și doctrina, cu privire la natura acestui „recurs intern" au stabilit că garanțiile prevăzute de art. 13 din Convenție nu pot merge atât de departe încât să asigure o cale care să permită combaterea unei legi naționale, pe motiv că este contrară, sau să atace conținutul unei anumite reglementări în fața unei autorități naționale. Prin urmare, art. 13 din Convenție, astfel cum a fost interpretat de organele cu atribuții jurisdicționale ale Convenției, nu deschide calea unui recurs național în convenționalitate, care ar putea avea ca obiect încălcarea de către o lege națională a unui drept ocrotit de Convenție sau de protocoalele sale adiționale, ci garantează o cale de atac care să pună în discuție modul de aplicare a legii interne în conformitate cu exigențele Convenției.

Cu alte cuvinte, în baza acestei dispoziții convenționale, judecătorul național nu poate înlătura o lege sub pretext că nu corespunde Convenției, ci este obligată să aplice legea existentă în lumina principiilor degajate din blocul de convenționalitate, întrucât deschiderea unei căi paralele legii speciale existente, în speță Legea nr. 10/2001, fără nicio garanție a oferirii remediului celui mai adecvat, nu reprezintă o soluție compatibilă cu exigențele art. 13 din Convenție.

De aceea, față de această dispoziție convențională, se constată că în dreptul intern a fost adoptată o soluție de către stat pentru restituirea în natură a imobilelor preluate abuziv de către acesta, sau în măsura în care restituirea în natură nu este posibilă, acordarea de măsuri reparatorii, printre care și măsurile reparatorii în echivalent sub formă de despăgubiri, respectiv Legea nr. 10/2001 modificată prin Legea nr. 247/2005, lege cu caracter special ale cărei dispoziții nu contravin dispozițiilor Convenției, întrucât, așa cum rezultă din jurisprudența C.E.D.O., aceasta lasă la latitudinea statelor semnatare ale Convenției adoptarea măsurilor legislative pe care le găsesc de cuviință pentru restituirea proprietăților preluate de stat sau acordarea de despăgubiri, soluție ce trebuie implementată cu o claritate și o coerență rezonabilă pentru a se evita, pe cât posibil, insecuritatea juridică și incertitudinea pentru subiecții de drept la care se referă măsurile de aplicare a acestei soluții.

În ceea ce privește sistemul național existent de acordare a măsurilor reparatorii prin echivalent, se constată că a fost deja realizat controlul de convenționalitate de Curtea Europeană în hotărârea pilot Măria Atanasiu și alții împotriva României și s-a stabilit în sarcina Statului Român obligația de a pune la punct, într-un termen determinat, un mecanism care să garanteze protecția efectivă a drepturilor enunțate de art. 6 parag. 1 din Convenție și art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție. Prin urmare, exigențele coerenței și certitudinii statuate de C.E.D.O. în jurisprudența sa în ceea ce privește adoptarea măsurilor reparatorii în echivalent pentru bunurile preluate în mod abuziv de stat, impun autorităților statale, inclusiv celor judiciare, să respecte regulile stabilite prin legile speciale pentru restituirea în natură sau aplicarea de măsuri reparatorii.

Or, prin norma națională în materie, Legea nr. 10/2001, modificată, și Legea nr. 247/2005, s-a reglementat că, în măsura în care nu se poate dispune restituirea în natură a imobilelor ce intră sub incidența Legii nr. 10/2001, măsurile reparatorii în echivalent sub formă de despăgubiri se acordă potrivit Titlului VII din Legea nr. 247/2005, iar stabilirea cuantumului despăgubirilor se face potrivit art. 16 alin. (6) și (7) din acest act normativ, iar în ceea ce privește cuantumul despăgubirii acordate, acesta poate face obiect de analiză al instanțelor de judecată, după ce despăgubirile au fost stabilite de către Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor, iar parcurgerea acestei proceduri administrative prealabile este compatibilă cu limitările acceptate de C.E.D.O., ale dreptului de acces la o instanță, aspect reamintit și în hotărârea pilot pronunțată în cauza Măria Atanasiu și alții împotriva României.

De aceea, existența mecanismului de acordare a măsurilor reparatorii sub formă de despăgubiri pentru imobilele imposibil de restituit în natură, în temeiul Legii nr. 10/2001, ce reglementează procedurile de urmat și stabilirea instituțiilor abilitate cu soluționarea acestora, chiar perfectibil, obligație ce cade în sarcina Statului Român, așa cum s-a dispus prin decizia pilot Măria Atanasiu și alții împotriva României, nu atrage calitatea procesuală pasivă a statului pentru a fi obligat direct la despăgubiri, deoarece aceasta nu reprezintă doar o schimbare a debitorului obligației de plată, ci și schimbarea mecanismului de achitare a despăgubirilor, așa cum s-a stabilit prin legi speciale.

Prin urmare, în raportul juridic dedus judecății, în care reclamantul este titularul dreptului de a primi măsuri reparatorii în echivalent pentru imobilul ce intră sub incidența Legii nr. 10/2001 și care nu poate fi restituit în natură, pârâtul Statul Român nu este titularul obligației corelative dreptului reclamantului și deci nu are calitate procesuală pasivă. Având în vedere considerentele expuse, se va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantul S.O.G. împotriva deciziei nr. 414/A din 14 aprilie 2011 a Curții de Apel București, secția a IV-a civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantul S.O.G. împotriva deciziei nr. 414/A din 14 aprilie 2011 a Curții de Apel București, secția a IV-a civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 20 martie 2012.