ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5437/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5437/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Cluj, secția comercială, contencios, administrativ și fiscal, reclamanții

C.G., H.V., N.T., D.T.,

D.S., G.V., M.S., M.L., M.I., I.M., P.A., P.D., P.E., R.M., V.M., C.O.C., I.V.,

L.M., I.S., P.E., B.E., G.O.R., B.A.B., I.C.A., O.S.M., B.L., B.F., F.M., C.D.,

G.C., H.M.C., M.M.L., V.R., G.L., R.R.C., C.S.E., P.D., M.M.G., V.R.C.

au solicitat suspendarea

executării actului administrativ emis de M.J.L.C. sub nr.

76602 din 3 iulie 2009.

În motivarea acțiunii,

reclamanții au arătat că, prin actul administrativ contestat în speță, pârâtul a

dispus, cu începere de la data de 10.07.2009, achitarea drepturilor salariale aferente

lunii iunie 2009 fără includerea sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se

păstreze și pentru viitor.

În concepția reclamanților,

actul administrativ solicitat a fi suspendat întrunește cerința cazului bine justificat,

întrucât refuzul plății sporului aflat în discuție, pe o perioadă nedeterminată,

încalcă prevederile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, ale art. 1 alin.

(4) și ale art. 15 alin. (2) din Constituție.

În plus, reclamanții consideră

că este îndeplinită și condiția prevenirii unei pagube iminente, care constă în

diferența de salariu, de care sunt lipsiți în mod abuziv, ceea ce contravine

art. 44 din Legea fundamentală a țării și art. 1 din Protocolul 1 din C.E.D.O.

Curtea de Apel Cluj,

secția comercială, de contencios, administrativ și fiscal, prin sentința nr.

363 din 9 iulie 2009, a admis acțiunea reclamanților și a suspendat executarea adresei

din 3 iulie 2009 emisă de pârâtul M.J.L.C., până la soluționarea fondului acțiunii

în anularea acestui act.

Pentru a pronunța această

hotărâre, instanța de fond a reținut că adresa în discuție reprezintă, cel puțin

la nivel de aparență, un act administrativ, în condițiile în care a fost emisă în

regim de putere publică, cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale

reclamanților.

Instanța de fond a mai

apreciat că actul emis de M.J.L.C., indiferent de denumirea și justificările conținute,

în fapt și în drept, produce efecte juridice grave și imediate, în temeiul lui sistându-se

plata sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, spor care a fost

inclus în salarii în lunile precedente și a cărui plată în continuare produce o

diminuare consistentă a salariului.

Prin dispozițiile sale

de imediată aplicare și cu caracter obligatoriu pentru ordonatorii secundari și

terțiari de credite, adresa, a cărei suspendare s-a solicitat modifică raporturile

juridice privind plata drepturilor salariale ale magistraților și personalului auxiliar

din instanțele judecătorești, afectează stabilitatea și siguranța ce trebuie să

caracterizeze raporturile de muncă.

Cu privire la existența

cazului bine justificat, instanța de fond a reținut că refuzul plății sporului de

50% pentru risc și suprasolicitare, în continuare, în condițiile în care acesta

a fost deja inclus în salariu (asupra acestui aspect dispunându-se prin hotărâri

judecătorești irevocabile ce prevăd nu numai plata sumelor restante cu acest titlu,

ci și plata pe viitor și efectuarea modificărilor cuvenite în cărțile de muncă)

conturează grave încălcări ale legii speciale de salarizare a magistraților și personalului

asimilat.

Prin eliminarea din cuantumul

salariului a unei sume considerabile, beneficiarii acestuia suportă în mod clar

o pagubă bine determinată și care, în situația angajării unor obligații contractuale(credite)

a căror valoare s-a raportat la venitul integral, se poate amplifica mult în timp.

Împotriva acestei sentințe

pârâtul M.J.L.C. a declarat recurs criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului,

încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat

următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

- instanța de fond în

mod greșit a respins excepția inadmisibilității acțiunii;

- adresa contestată nu

constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită

de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem,

materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune

de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca

urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009

și Legea nr. 500/2002.

-în cauză nu este întrunită

condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de nelegalitate

a acestui act și nici condiția pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost

lezați în drepturile salariale ce li se cuvin.

Recurentul mai susține

că nu este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite intimaților reclamanți,

care sunt și au fost calculate în conformitate cu O.U.G. nr. 27/2006, ci doar de

executarea unor hotărâri judecătorești care va fi realizată nu ca până în acest

moment, lunar, ci potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009.

Astfel, având în vedere

că plata titlurilor executorii s-a realizat și se realizează exclusiv în conformitate

cu legea, plățile urmând a se efectua eșalonat și avându-se în vedere și indexarea

sumelor cu I.P.C. nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave

în patrimoniul reclamanților.

Recurentul mai invocă

Decizia nr. 838/2009 a Curții Constituționale prin care s-a constatat existența

unui conflict juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească,

pe de o parte și Parlamentul României și Guvernul României, pe de altă parte, solicitând

instanței de recurs să constate că după pronunțarea deciziei Curții Constituționale,

instanțele nu mai pot aplica cele statuate de Înalta Curte de Casație și Justiție

prin decizia nr. 21 din 13 martie 2008 întrucât o asemenea conduită nu face decât

să ignore dispozițiile imperative ale art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 și

să perpetueze încălcarea Constituției în ciuda celor constatate expres de Curtea

Constituțională.

Examinând cauza și sentința

atacată în raport cu actele și lucrările dosarului se constatată că recursul este

nefondat pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Așa cum s-a reținut anterior,

obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei

din 3 iulie 2009 emisă de recurentul M.J.L.C.

Prin acest act, emitentul

a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie

2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate

de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului

anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri

bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile

art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare,

persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării

actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului

legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură

excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi

în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ

se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate

publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau

a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi

juridice.

În speța de față, nu poate

fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ

a adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa

în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor

de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea

cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

În plus, măsura supusă

analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării

executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și

a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma

că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către

ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie

amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată

în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică

sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a

actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra

celor vizați.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic,

el există.

Actul administrativ se

bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate

(actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu

executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu

executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat

de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul

de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile

impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai

sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea

a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ

aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe

un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie

subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental

în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de

către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc,

acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte,

al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor

lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază

de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare

a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între

actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta

Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele

argumente:

În primul rând, așa cum

a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de

3 iulie 2009, recurentul s-a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești

cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta

Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care

prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale

mai favorabile.

În acest sens, se cuvine

a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor

situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată

de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută

ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul

că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta

Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor

art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

În altă ordine de idei,

o altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74

alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor

și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de

acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește

prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport

de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate

publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă

se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței

de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind

vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor

și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre

magistrați și stat.

În ceea ce privește invocarea

Deciziei nr. 838/2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte constată că decizia

a fost pronunțată în soluționarea conflictului juridic de natură constituțională

și nu poate produce niciun efect cu privire la valabilitatea deciziilor deja pronunțate

de Înalta Curte de Casație și Justiție în exercitarea atribuției consacrate de

art. 329 C. proc. civ.

De altfel, Curtea Constituțională

a statuat și cu alte ocazii că, potrivit competențelor sale, care sunt expres și

limitativ prevăzute de art. 146 din Constituție și de Legea nr. 47/1992, aceasta

asigură, pe calea controlului de constituționalitate, supremația Constituției în

sistemul juridic normativ, nefiind competentă să cenzureze legalitatea unor hotărâri

judecătorești sau să constate că acestea sunt lipsite de efecte juridice (Decizia

nr. 988 din 1 octombrie 2008, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 784/24.11.2008).

Pe cale de consecință,

efectele deciziei Curții Constituționale nu pot viza decât actele, acțiunile, inacțiunile

sau operațiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către autoritățile publice

implicate în conflictul juridic de natură constituțională.

În cauza de față, nu sunt

incidente dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr. 838/2009, instanța de

fond fiind investită cu soluționarea unei cereri de suspendare a unui act administrativ.

Astfel fiind, Înalta Curte,

în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și

28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de M.J.L.C., împotriva sentinței civile nr. 363 din 9 iulie 2009 a Curții de Apel

Cluj, secția comercială, de contencios, administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 27 noiembrie 2009.