ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5856/2011

Circumstanțele cauzei. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 9 martie 2007 pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul L.R.Ș. a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Administrației și Internelor (M.A.I.) și Inspectoratul General al Poliției Române (I.G.P.R.), solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea Hotărârii nr. 64 din 8 februarie 2007 a Comisiei de jurisdicție a imputațiilor din cadrul M.A.I., a Hotărârii nr. 161622 din 6 noiembrie 2006 a Comisiei de soluționare a contestațiilor din cadrul I.G.P.R. și a Deciziei de imputare nr. 160853 din 19 septembrie 2006 emisă de I.G.P.R. Totodată, reclamantul a solicitat și suspendarea titlului executoriu al sumei imputate de către I.G.P.R. până la pronunțarea unei hotărâri judecătorești definitive și recalcularea cuantumului sumei imputate prin decizia de imputare. În motivarea cererii, reclamantul a arătat că a fost încadrat în M.A.I. de la data de 26 iulie 2002, când a absolvit Academia de Poliție „A.I.C.”, și până la data de 1 august 2006, când raporturile de muncă au încetat la cerere, înainte de expirarea termenului de 10 ani prevăzut de art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 137/1991 și în angajamentul din 21 septembrie 1998. I.G.P.R. a emis decizia de imputare pentru suma de 19.512,08 lei, reprezentând cheltuieli de școlarizare corespunzătoare perioadei în care nu și-a îndeplinit obligația de a efectua stagiul minim de 10 ani. Prin Hotărârea nr. 161622 din 6 noiembrie 2006 a Comisiei de soluționare a contestațiilor din cadrul I.G.P.R. și Hotărârea nr. 64 din 8 februarie 2007 a Comisiei de jurisdicție a imputațiilor din cadrul M.A.I. i-au fost respins cererile de anulare a deciziei de imputare. Susține reclamantul că prevederile O.G. nr. 121/1998 nu sunt incidente deoarece paguba nu este în legătură cu îndeplinirea serviciului militar sau a atribuțiilor de serviciu în cadrul ministerului și că obligația de a-și desfășura activitatea timp de 10 ani în unitățile M.A.I. nu reprezintă o componentă a serviciului militar ori o atribuție de serviciu și nu este prevăzută nici de Legea nr. 360/2002 și nici de Legea nr. 218/2002. Mai arată reclamantul că nu a fost înștiințat și nu a participat la cercetarea administrativă, cu încălcarea dispozițiilor art. 23 alin. (3) din O.G. nr. 121/1998 și a fost prejudiciat prin faptul că nu a putut lua cunoștință de conținutul actelor pe baza cărora M.A.I. își întemeia pretențiile și nici să propună probe, precum și faptul că, în mod abuziv și nejustificat, au fost incluse în cheltuielile de școlarizare: (i) cele aferente anului 1 care era considerat ca an de efectuare a serviciului militar obligatoriu, (ii) cele aferente anilor III și IV și celorlalte perioade când a fost decazarmat, (iii) valoarea integrală a echipamentelor și nu numai uzura acestora. În aceste condiții, reclamantul susține că trebuia să i se impute o sumă echivalentă cu cheltuielile efectuate în concret pentru școlarizarea și întreținerea sa, ajustată cu indicele oficial de inflație și nu cu o sumă obținută prin utilizarea unor norme zilnice și anuale corespunzătoare anului 2006. La termenul din 31 octombrie 2007, instanța a încuviințat proba cu expertiză financiar-contabilă ale cărei obiective au fost consemnate în încheierea de la acea dată, iar raportul de expertiză a fost efectuat și depus la dosarul cauzei la 26 mai 2009. La 10 iunie 2009, pârâtul I.G.P.R. a formulat obiecțiuni la raportul de expertiză, iar răspunsul la obiecțiuni a fost depus la 30 septembrie 2009.

Soluția primei instanțe Prin sentința civilă nr. 3580 din 28 octombrie 2009, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamantul L.R.Ș., reținând, în esență, următoarele: În cauză sunt incidente dispozițiile O.G. nr. 121/1998, deoarece neîndeplinirea unei obligații asumate de a fi în serviciul M.A.I. o anumită perioadă de timp se încadrează în prevederile art. 2 din ordonanță, iar obligația de a-și desfășura activitatea timp de 10 ani în unitățile M.A.I. este prevăzută de art. 70 din Legea nr. 360/2002, nerespectarea acestei obligații fiind de natură a atrage răspunderea patrimonială. Dispozițiile art. 23 alin. (3) din O.G. nr. 121/1998 sunt aplicabile numai în ipoteza în care este vorba de fapte care să impună cercetarea împrejurărilor în care au avut loc, însă încetarea raporturilor de serviciu din inițiativa reclamantului nu este însoțită de împrejurări a căror lămurire este necesară și care să facă necesară audierea, consemnarea de declarații ori prezentarea de probe. Prima instanță a apreciat că evaluarea prejudiciului este o altă etapă în stabilirea răspunderii, iar, sub acest aspect, O.G. nr. 121/1998 nu prevede obligativitatea pentru I.G.P.R. sau M.A.I. de a aduce la cunoștință conținutul actelor pe care se întemeiază pretențiile, iar luarea la cunoștință de acte, precum și propunerea de probe este asigurată în faza de contestare a deciziei de imputare, inclusiv în fața instanței. A reținut instanța de fond că în mod corect au fost incluse cheltuielile de întreținere aferente anului I, în raport cu dispozițiile art. 9 alin. (1) din H.G. nr. 137/1991, deoarece perioada respectivă este doar „asimilată” stagiului militar, iar în această perioada reclamantul avea calitatea de student. De asemenea, instanța a apreciat că nu au relevanță nici perioadele în care reclamantul a fost decazarmat, deoarece pe întreaga perioadă a efectuării studiilor fiecare student are rezervată cazarea, acesta putându-se oricând întoarce în cazarmă, iar decazarmarea nu reprezintă regula, ci doar o facilitate acordată la solicitarea studentului. Instanța de fond a înlăturat susținerea reclamantului referitoare la cheltuielile cu uzura echipamentelor primite, reținând că echipamentele primite și restituite de acesta la absolvirea academiei sunt casate conform Ordinului ministrului administrației și internelor nr. S/359/2002. Curtea de apel a apreciat totodată că nu sunt întemeiate nici susținerile reclamantului în sensul că trebuia să i se impute o sumă echivalentă cu cheltuielile efectuate în concret pentru școlarizarea și întreținerea sa, ajustată cu indicele de inflație, și nici cele reținute prin raportul de expertiză cu privire la cuantumul cheltuielilor considerate ca datorate, având în vedere dispozițiile art. 50 din O.G. nr. 121/1998 care prevăd expres că evaluarea pagubelor se face potrivit dispozițiilor legale, la data constatării, care, în speță, este perioada august-septembrie 2006, iar toate cheltuielile de întreținere, hrănire, echipare, școlarizare se raportează la această dată și nu la data la care reclamantul a beneficiat de ele. Totodată, a reținut instanța că paguba cuprinde cheltuielile la nivelul prevăzut de Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 1122/2006 și că expertul nu a motivat în niciun fel de ce nu a ținut cont de prevederile ordinului respectiv, în vigoare la data emiterii deciziei de imputare, și nici de dispozițiile art. 50 din O.G. nr. 121/1998. De asemenea, instanța a mai apreciat că interpretarea art. 9 din H.G. nr. 137/1991 trebuie făcută în concordanță cu dispozițiile O.G. nr. 121/1998 și că răspunderea reclamantului nu are natura unui raport de drept civil, iar jurisprudența invocată a Tribunalului Suprem din perioada 1978-1979 este anterioară actelor normative incidente cauzei.

Recursul promovat de reclamantul L.R.Ș. Împotriva acestei sentințe în termen legal a declarat recurs reclamantul L.R.Ș. Cu prioritate, în cuprinsul motivelor de recurs dezvoltate, recurentul-reclamant a invocat, în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., cu referire la art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a prevederilor art. 5, 6, 7 și 9 din Ordinul M.A.I. nr. 1122/2006, privind aprobarea normelor metodologice privind stabilirea cheltuielilor de întreținere pe timpul școlarizării, a cheltuielilor pe perioada cursurilor/programelor de specializare, perfecționare, stagii de practică, în țară și străinătate, argumentând in extenso considerentele pentru care apreciază că respectivele texte sunt nelegale. Cu referire la soluția primei instanțe, recurentul-reclamant a susținut următoarele critici de netemeinicie și greșită aplicare a legii: - instanța de fond a interpretat în mod greșit prevederile art. 83 alin. (3) din O.G. nr. 121/1998, referitoare la cercetarea administrativă, care s-a efectuat cu încălcarea dreptului său la apărare deși nici O.G. nr. 121/1998 și nici I.M.I. nr. 830/1999 și nici chiar textul respectiv nu prevăd vreo excepție de la obligația citării astfel instituită; - instanța de fond a apreciat în mod greșit că luarea la cunoștință de acte și propunerea de probe este asigurată în faza de contestare a deciziei de imputare, inclusiv în fața instanței, deoarece lăsarea la aprecierea comisiei este prevăzută de lege (art. 152 alin. (4) din I.M.I. nr. 830/1999) doar în cazul contestației, nu și în cel al cercetării administrative, astfel că actele emise cu încălcarea art. 23 alin. (3) din O.G. nr. 121/1998 sunt nule; - comisia de cercetare administrativă nu a fost constituită potrivit prevederilor legale, astfel că procesul-verbal din 19 septembrie 2006 este nul; - decizia de imputare prin care s-a angajat răspunderea materială a recurentului a fost emisă în baza unor prevederi legale care nu sunt aplicabile situației de fapt reținute, în sensul că nu sunt întrunite cele 3 condiții specifice ce sunt prevăzute în art. 2 din O.G. nr. 121/1998, respectiv paguba nu a fost provocată în legătură cu îndeplinirea atribuțiilor de serviciu ci ca urmare a nerespectării unui angajament; - contractul-angajament semnat cu Ministerul Administrației și Internelor este un contract de școlarizare sinalagmatic cu obligații reciproce între părți astfel că obligarea de restituire a cheltuielilor de școlarizare nu derivă dintr-un contract de muncă sau dintr-un raport de serviciu, ci dintr-un raport de drept civil, înainte de nașterea raporturilor de serviciu; - nu s-a ținut cont de concluziile raportului de expertiză financiar-contabilă efectuată în cauză, prin care expertul a concluzionat că recurentul trebuie să restituie M.A.I. numai suma de 3935,22 RON, în condițiile în care nu s-au cerut lămuriri expertului și nici efectuarea unei noi expertize; - greșit au fost incluse în cuantumul total al cheltuielilor de cazare și perioadele corespunzătoare anilor III și IV de studiu, în care recurentul nu a beneficiat de cazare, neavând un astfel de loc rezervat, aspect ce putea fi demonstrat prin proba cu martori care însă a fost în mod nelegal respinsă de prima instanță.

Procedura de soluționare a recursului Prin Încheierea de ședință de la data de 8 iunie 2010, Înalta Curte, luând act de excepția de nelegalitate invocată, a apreciat, în raport de prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, republicată și pentru motivele pe larg expuse în acea încheiere, că soluționarea irevocabilă pe fond a prezentului litigiu depinde și de verificarea legalității dispozițiilor menționate. Drept urmare a dispus sesizarea Curții de Apel București cu examinarea acestei excepții și totodată a suspendat judecata recursului până la soluționarea irevocabilă. Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 4598 din 17 noiembrie 2010 a respins ca neîntemeiată excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 5, 6, 7 și 9 din Ordinul M.A.I. nr. 1122/2006, invocată de reclamantul-recurent, iar această hotărâre a rămas irevocabilă prin Decizia nr. 1332 din 22 martie 2011, prin care a fost respins recursul formulat de recurentul-reclamant. În esență, cu privire la excepția de nelegalitate invocată, ambele instanțe au reținut că nu se poate discuta în cadrul excepției de nelegalitate despre conformitatea ordinului cu această ordonanță, urmând ca în dosarul de fond să se stabilească incidența/neincidența în cauză a acestor prevederi legale, prin raportarea la actul normativ cu putere de lege în baza căruia a fost emis actul administrativ menționat. Totodată s-a arătat, astfel cum a susținut și reclamantul că excepția de nelegalitate a prevederilor amintite din Ordinul nr. 1122/2006 vizează în realitate evaluarea pagubei produse și modul de stabilire a sumei stipulate în decizia de impunere (metoda de calcul), ceea ce constituie însuși fondul litigiului și nu poate fi examinat în cadrul prevăzut de art. 4 din Legea contenciosului administrativ. Nici cel de-al doilea motiv de nelegalitate la care s-a referit reclamantul nu a fost reținut. Posibilitatea stabilirii unor niveluri diferite pentru sumele imputate altor persoane aflate în aceeași situație cu reclamantul, nu are nicio legătură cu legalitatea dispozițiilor contestate de către acesta, raportat la faptul că momentul evaluării sumei datorate este diferit pentru fiecare dintre aceste persoane, cum s-a arătat mai sus.

Considerentele și soluția instanței de recurs Analizând sentința instanței de fond prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, față de apărările intimaților-pârâți Inspectoratul General al Poliției Române și Ministerul Administrației și Internelor și sub toate aspectele, conform art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că nu subzistă în cauză nici un motiv de nelegalitate de natură a atrage fie casarea, fie modificarea hotărârii primei instanțe, în considerarea celor în continuare arătate. Recurentul-reclamant a fost angajat ca ofițer în cadrul M.A.I. la data de 26 iulie 2002 iar raporturile sale cu această instituție au încetat la cerere, la 1 august 2006, înainte de expirarea termenului de 10 ani prevăzut de art. 9 alin. (2) din Hotărârea nr. 137/1991 privind înființarea Academiei de Poliție a Ministerului de Interne, menționat ca atare și în cuprinsul Angajamentului semnat la data de 21 septembrie 1998 (fila 6 dosar fond). Potrivit dispozițiilor art. 9 alin. (1)-(3) din Hotărârea nr. 137/1991: „Candidații admiși în Academia de Poliție sunt considerați încorporați. Studenții vor încheia angajamente scrise prin care se obligă ca, după terminarea cursurilor, să îndeplinească serviciul militar activ pe o durată de minimum 10 ani. În cazul nerespectării angajamentului, precum și în cazul în care este îndepărtat din școală ori trecut în rezervă pentru comiterea unor infracțiuni ori săvârșirea unor abateri disciplinare grave, care îl fac incompatibil cu calitatea de militar, studentul sau absolventul este obligat să restituie cheltuielile de școlarizare și întreținere, ținându-se seama de timpul servit”. Totodată, în cuprinsul Angajamentului din 21 septembrie 1998 se stipulează expres, inter alia, că în cazul nerespectării obligației asumate pe o perioadă de minimum 10 ani în unitățile și garnizoanele în care va fi încadrat sau mutat, în raport cu nevoile Ministerului de Interne, recurentul –reclamant se obligă să restituie cheltuielile de întreținere efectuate în ceea ce-l privește, pe timpul cât a fost școlarizat. Astfel cum a stabilit și instanța de fond, decizia de imputare, emisă în temeiul O.G. nr. 121/1998 și a Ordinului M.A.I. nr. 1122/206 a stabilit în sarcina recurentului-reclamant răspunderea materială pentru suma de 19.512,08 lei, reprezentând cheltuieli de școlarizare corespunzătoare perioadei de timp în care acesta nu și-a îndeplinit obligația de a efectua stagiul minim de 10 ani în unitățile M.A.I., astfel cum s-a obligat prin Angajamentul asumat. Cu referire la primul motiv de recurs invocat de recurent, vizând efectuarea cercetării administrative cu încălcarea art. 23 alin. (3) din O.G. nr. 121/1999, Înalta Curte reține, în acord cu prima instanță și contrar argumentelor înfățișate de recurent că actele contestate au fost emise cu respectarea tuturor dispozițiilor de drept substanțial și procedural incidente în materie. Astfel cum a statuat deja Înalta Curte în jurisprudența sa cristalizată în această materie, nu se poate asimila și nici pune semnul identității între instituția citării, prevăzută de art. 85-101 C. proc. civ. și noțiunea de „chemare” prevăzută de art. 23 alin. (3) din O.G. nr. 121/1998. Din această perspectivă Înalta Curte reține ca fiind pertinente și concludente argumentele intimaților-pârâți, care invocând adresa din 25 august 2006 a Academiei de Poliție A.I.C. prin care s-a stabilit că suma totală investită de Ministerul Administrației și Internelor pentru școlarizarea celui în cauză de 32.758,48 lei și urmare a caracterului imperativ al acestor sume, ce nu impuneau explicații sau declarații din partea recurentului, de natură a influența cuantumul lor, ordinul de trecere în rezervă, care prevedea obligativitatea restituirii cheltuielilor de școlarizare în funcție de care se delimitează clar perioada lucrată ca ofițer și cea nerespectată în raport de cei 10 ani prevăzut în angajamentul menționat, precum și a împrejurărilor clare în care s-a produs paguba, nu era obligatorie, chemarea și ascultarea celui în cauză. Mai mult decât atât, încetarea raporturilor de serviciu din inițiativa recurentului nu a fost însoțită de împrejurări a căror lămurire ar fi fost indispensabilă și ar fi necesitat audierea, consemnarea de declarații ori prezentarea de probe. Așa fiind, Înalta Curte apreciază că nu sunt fondate criticile recurentului pe acest aspect în condițiile în care se reține că dreptul la apărare al acestuia nu a fost încălcat, întrucât a fost citat ulterior și la Comisia de Soluționare a Contestațiilor din I.G.P.R. în acest sens încheindu-se procesul verbal din 03 noiembrie 2006 și la Comisia de Jurisdicție a Imputațiilor din cadrul Ministerului Administrației și Internelor, recurentul prezentându-se și susținându-și punctul de vedere. Totodată este de observat că valoarea pagubei a fost stabilită în conformitate cu prevederile „Normelor Tehnice privind stabilirea de întreținere pe timpul școlarizării suportate de Ministerul Administrației și Internelor și recuperarea acestora de la persoanele care nu își respectă angajamentele încheiate"', aprobate prin Ordinul M.A.I. nr. 1122 din 05 ianuarie 2006, astfel că nu se poate susține nulitatea actelor încheiate. Conform art. 5 din acest act normativ, stabilirea sumelor reprezentând cheltuielile de întreținere pe durata școlarizării se face avându-se în vedere costul actualizat al cheltuielilor efectuate de Ministerul Administrației Internelor la data trecerii în rezervă a cadrului militar (în speță, data de 01 august 2006). De altfel, în sensul celor statuate, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a pronunțat deja prin Decizia civilă nr. 1713 din 4 mai 2004, prin care a fost admis recursul M.A.I. și s-a constatat că răspunderea materială a unei alte persoane aflată într-o situație similară cu cea a recurentului, a fost corect angajată în sarcina acesteia, cu respectarea O.G. nr. 121/1998. Nefondată este și critica recurentului vizând nelegala constituire a comisiei în cadrul cercetării administrative, raportat la natura juridică a normei referitoare la o astfel de compunere, derivând din interpretarea și respectiv formularea dispozițiilor invocate. În acest sens Înalta Curte apreciază că prevederile cuprinse la pct. 79 din Instrucțiunile M.A.I. nr. 830/1989 nu au un caracter imperativ și în orice caz nu prevăd expres sancțiunea anulării actului în cazul nerespectării numărului de membrii propus, ceea ce înseamnă că nu se va putea reține susținerea conform căreia procesul verbal din 29 septembrie 2006 ar fi nul, pentru un astfel de motiv. Înalta Curte urmează că rețină și netemeinicia motivelor de recurs vizând temeiul legal ce a stat la baza emiterii deciziei de imputare prin care s-a angajat răspunderea materială a recurentului. Contrar celor susținute de acesta este de observat că decizia de imputare din 19 septembrie 2006 a fost legal emisă în baza art. 2 din O.G. nr. 121/1998, privind răspunderea materială a militarilor, în condițiile în care, în sensul textului invocat, pagubele ce pot fi produse Ministerului Administrației și Internelor au fost detaliate și definite prin Instrucțiunile nr. 830/1999. În acest sens la pct. 5 J din aceste Instrucțiuni sunt expres arătate, în enumerarea propusă, ca reprezentând pagubă, cota parte din cheltuielile de școlarizare suportate de minister în cazul nerespectării contractului - angajament. Cheltuielile de școlarizare ce se recuperează, reprezintă pagube în legătură cu formarea și administrarea resurselor financiare, provocate de militari din vina acestora. Susținerile și argumentele recurentului fondate pe ideea că angajamentul semnat la data de 21 septembrie 1998 este în realitate un contract sinalagmatic nu pot fi primite, fiind contrazise de chiar conținutul acestui document ce prevede anumite obligații exclusiv în sarcina recurentului-reclamat. În plus, în același sens sunt și prevederile art. 9 din H.G. nr. 137/1991 (cu mențiunea că modificările și amendările ulterioare aduse acestei hotărâri au menținut o astfel de reglementare) potrivit cu care studenții încheie angajamente prin care se obligă ca după terminarea cursurilor să îndeplinească serviciul militar activ pe o durată de minimum 10 ani, în caz contrar fiind obligați să restituie cheltuielile de școlarizare și întreținere, ținându-se seama de timpul servit. Așa fiind, Înalta Curte apreciază că angajamentul în discuție nu îndeplinește condițiile de fond și de formă ale unui contract sinalagmatic. Se impune a se menționa totodată că referirile recurentului la o decizie precedentă pronunțată de Înalta Curte la data de 24 februarie 2004 (decizia nr. 752/2004) nu prezintă relevanță în cauza de față, situația de fapt reținută în acel dosar fiind total diferită întrucât decizia de imputație contestată nu avea la bază un angajament semnat de partea reclamantă (filele 9-11 dosar recurs). În fine, nefondate sunt și criticile vizând modalitatea și argumentele pentru care nu s-a ținut cont în soluționarea cauzei de concluziile raportului de expertiză financiar contabilă efectuată. Judecătorul fondului, astfel cum rezultă și din expunerea rezumativă a considerentelor hotărârii atacate, de mai sus, în mod argumentat și prin raportare la prevederile art. 50 din O.G. nr. 121/1998 a ignorat concluziile expertului, întrucât a demonstrat că acesta nu a ținut cont în evaluările sale de dispozițiile legale în vigoare la data emiterii deciziei de imputare (Ordinul M.A.I. nr. 1122/2006). Instanța de fond a motivat totodată și reținerea în cuantumul sumei imputate cu titlu de cheltuieli de școlarizare a perioadei de studii corespunzătoare anului I ca și lipsa de relevanță a pretinsei decazarmări sau a lipsei rezervării unui loc, aspect care nu a fost de altfel demonstrat. Înalta Curte achiesează la această argumentație având în vedere prevederile legale incidente, suscitate, inter alia, art. 2 din O.G. nr. 121/1998 și art. 91 din Legea nr. 80/1985 ce corelează cheltuielile de școlarizare și întreținere suportate de Ministerul Administrației și Internelor de „timpul servit”. Față de toate cele mai sus arătate, în temeiul art. 312 C. proc. civ., se va respinge așadar ca nefondat recursul de față.