ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4107/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4107/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința nr. 3066 din 19 aprilie 2011,

Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal,

a respins ca inadmisibilă cererea de suspendare a executării O.U.G. nr. 32/2011

(art. 2 pct. 2 alin. (4)) și ca neîntemeiată cererea de suspendarea a

executării H.G. nr. 345/2011 (Anexa 2 poz.39), formulate de reclamantul

Spitalul Orășenesc M.B., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și cu

intervenienții în interes propriu Casa Națională de Asigurări de Sănătate și

Ministerul Sănătății, ale căror cereri de intervenție au fost admise.

Pentru a pronunța

această sentință, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

I.Cu referire la

excepția inadmisibilității cererii de suspendare a O.U.G. nr. 32/2011:

Potrivit dispozițiilor

art. 14 Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea

unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 autorității publice

care a emis actul sau autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate

să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului

administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Actul administrativ

la care face referire art. 14 este definit de art. 2 lit. c) Legea nr. 554/2004

ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative în sensul

prezentei legi și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca

obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea

lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile

publice.

Or, o ordonanță de

guvern fie ea simplă sau de urgență nu reprezintă un act administrativ

individual în sensul dispozițiilor art. 2 lit. c) Legea nr. 554/2004 nefiind

susceptibilă de suspendarea executării în condițiile art. 14 din același act

normativ. Ordonanțele de urgență sunt emise de Guvern în temeiul art. 115

Constituția României potrivit principiului delegării legislative, fiind supuse

aprobării de către Parlamentul României, fiind acte cu caracter legislativ

aspect corect invocat de către pârâtul Guvernul României cât și de

interveniente.

Acțiunile care pot fi

formulate împotriva ordonanțelor Guvernului sunt reglementate de dispozițiile art.

9 Legea nr. 554/2004 potrivit cărora persoana vătămată într-un drept al său ori

într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții' din ordonanțe pot

introduce acțiune la instanța de contencios administrativ însoțită de excepția

de neconstituționalitate, totuși aceste dispoziții legale nu pot fi

interpretate ca dând dreptul unei persoane să formuleze acțiune în anulare/suspendare

a ordonanțelor de Guvern, în condițiile în care obiectul acestor acțiuni este

prevăzut la alin. (5) din același text normativ, potrivit cu care acțiunea

prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri

pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor

administrative emise în baza acestora precum și, după caz, obligarea unei

autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la revocarea unei

anumite operațiuni administrative. Rezultă din aceste dispoziții legale că

persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin

ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate solicita instanței de contencios

administrativ sesizarea Curții Constituționale cu soluționarea excepției de

neconstituționalitate invocate împotriva ordonanței și doar în condițiile în

care a sesizat instanța cu o cerere având unul dintre obiectivele enunțate la

art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. În nici un caz, nu se poate solicita

anularea unei ordonanțe de Guvern sau suspendarea efectelor unui astfel de act

normativ în instanța de contencios administrativ o astfel de cerere fiind

inadmisibilă.

De altfel, prin copia

acțiunii depusă de către reclamant la instanța de contencios administrativ prin

care a solicitat revocarea H.G. nr. 345/2011 nu s-a solicitat și revocarea,

respectiv suspendarea O.U.G. nr. 32/2011.

II. Cu referire la

fondul cauzei:

În cuprinsul art. 245

Legea nr. 95/2006 s-au prevăzut (1) furnizorii de servicii medicale, de

dispozitive medicale și de medicamente care pot fi în relații contractuale cu

casele de asigurări: a) unitățile sanitare publice sau private organizate

conform prevederilor legale în vigoare, autorizate, evaluate și selectate în

condițiile legii; b) farmaciile, distribuitorii și producătorii de medicamente

sanitare, c) alte persoane fizice și juridice care furnizează servicii

medicale, medicamente și dispozitive medicale. (2) Selectarea unităților

sanitare cu paturi care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate

se realizează de către o comisie de selecție numită prin ordin al ministrului

sănătății pe baza unor criterii obiective aprobate prin același ordin. (3)

Comisia prevăzută la alin. (2) prezintă raportul analizei efectuate și lista

unităților sanitare cu paturi care nu pot încheia contracte cu casele de

asigurări de sănătate. Raportul analizei efectuate și lista unităților sanitare

cu paturi se aprobă prin hotărâre a Guvernului. (4) Casele de asigurări de

sănătate pot încheia contracte pentru furnizarea de servicii numai cu unitățile

care îndeplinesc criteriile de evaluare stabilite de, Casa Națională de

Asigurări de Sănătate și Ministerul Sănătății și care nu sunt cuprinse în

hotărâre a Guvernului pentru aprobarea Raportul ui comisiei de selecției și a listei

unităților sanitare cu paturi care nu pot încheia contracte cu casele de

asigurări de sănătate.

Prin Ordinul

Ministrului Sănătății nr. 241/2011 au fost stabilite criteriile obiective pe

baza cărora comisa de selecție propune lista unităților sanitare cu paturi care

nu pot încheia contracte cu Casa Națională de Asigurări de Sănătate, respectiv:

a) asigurarea serviciilor spitalicești corespunzător structurii organizatorice

aprobate în condițiile legii inclusiv complexitatea acestora,b) asigurarea

continuității asistenței cu personal de specialitate pentru toate liniile de

gardă aprobate; c) modelarea în baza criteriilor de clasificare a spitalelor în

funcție de competență; d) distanța față de spitale cu nivel superior de

competență; e) încadrare cu personal de specialitate conform prevederilor

legale în vigoare; f) accesibilitatea populației din zona deservită ta servicii

medicale de urgență, prespitalicească și transport sanitar; g) accesibilitatea

populației din zona deservită la servicii medicale de specialitate la nivelul

județului, caracterul de unicitate al unității sanitare la nivel

județean/zonal; i) starea fizică și juridică a imobilelor în care își

desfășoară activitatea unitatea sanitară; j)alte criterii identificate de

comisie.

În conformitate cu

prevederile art. 4 O.U.G. nr. 32 din 23 martie 2011 pentru modificarea și

completarea unor acte normative din domeniul sănătății s-a prevăzut că „în

termen de 7 zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de

urgență, Guvernul va adopta pentru anul 2011 hotărârea prevăzută la art. 245

alin. (3) Legea nr. 95/2006.

H.G. nr. 345/2011 a

fost adoptată în temeiul art. 108 Constituție și art. 245 alin. (3) Legea nr.

95/2006 privind reforma în domeniul sănătății.

Din Nota de

fundamentare care a însoțit proiectul actului administrativ rezultă că

emitentul actului administrativ și-a însușit proiectul inițiat de Ministerul

Sănătății. Proiectul actului administrativ contestat a fost aprobat de către

Miniștri Finanțelor Publice, Administrației și Internelor, Justiției și

Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate și a avut aviz favorabil

de Consiliul Legislativ din 31 martie 2011.

Prin H.G. nr. 345 din

31 martie 2011 s-a aprobat pentru anul 2011 raportul comisiei de selecției a unităților

sanitare cu paturi care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate,

raportul comisiei de selecție a avut în vedere analiza situației sistemului românesc

de asistență spitalicească, finanțare spitalelor, managementul spitalelor, reducerea

capacității excedentare de internare, descentralizarea managerială, clasificarea

spitalelor, elaborarea planului național privind spitalele și a planurilor regionale

și locale privind spitalele, egalizarea tarifului pe caz ponderat TCP și revizuirea

finanțării pe paturi de bolnavi cronici, revizuirea finanțării spitalelor prin sistemul

DRG, stabilirea criteriilor unitare de finanțare din fonduri publice a serviciilor

oferite de sectorul privat în unități spitalicești și ambulatorii, metodologia de

selecție, propunere privind lista unităților sanitare cu paturi care nu pot încheia

contracte cu casele de asigurări de sănătate, unde la poz. 39 figurează în județul

Ilfov Spitalul Orășenesc M.B. - Buftea.

Potrivit dispozițiilor

art. 14 Legea nr. 554/2004 modificată și republicată, pentru a se dispune suspendarea

executării unui act administrativ, pe lângă cerința inițierii procedurii de anulare

a acestuia este necesară întrunirea cumulativă a altor două condiții, respectiv

existența unui caz bine justificat și iminența producerii unei pagube care astfel

poate fi prevenită.

Cele două condiții, prin

caracterul lor imperativ denotă natura de excepție a măsurii suspendării executării

actului administrativ și presupun dovedirea efectivă â unor împrejurări conexe regimului

administrativ aplicabil actului atacat care să fie de natură a argumenta existența

unui caz bine justificat și a iminenței pagubei.

În mod constant s-a apreciat

în raport de definiția cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. t) Legea nr. 554/2004 modificată

și republicată că vădita nelegalitate a unui act administrativ, respectiv împrejurări

intrinseci sau extrinseci acestuia care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă

în privința legalității actului pot fi considerate caz bine justificat pentru admiterea

cererii de suspendare.

În cauză reclamantul asimilează

acestei noțiuni - condiții aspecte legate de înrăutățirea gravă a situației spitalului

prin faptul că nu-și mai obține principala sursă de finanțare ca efect al interzicerii

cu Casa Județeană de Asigurări de Sănătate a județului Ilfov, precum și situații

de fapt date de faptul că nu se mai pot achita salariile personalului medicale după

terminarea fondurilor de rezervă legal constituite iar comunitatea locală și în

general toți pacienții spitalului se află în situația disperată de a parcurge zeci

de kilometri până la cel mai apropiat spital, copii bolnavi de HIV - SIDA nu mai

beneficiază de tratament, comisia nu s-a prezentat la spital pentru a constata situația

reală a acestuia și riscul de a se continua finanțarea în cadrul unor proiecte europene.

Se constată că H.G.

nr. 345/2011 a cărei suspendare a executării se solicită a fost emisă în aplicarea

dispozițiilor legale ale O.U.G. nr. 32/2011, respectiv „ope legis" cu consecința

neparcurgerii procedurii transparenței decizionale în termenele și condițiile Legii

nr. 52/2003.

Prin textul O.U.G.

nr. 32/2011 s-a prevăzut un text de lege determinat prevăzându-se în art. 4 un termen

de 7 zile în care Guvernul va adopta pentru anul 2011 Hotărârea prevăzută la

art. 245 alin. (3) Legea nr. 95/2006 și deci nu poate fi reținută puterea discreționară

a Guvernului, care a procedat la emiterea H.G. nr. 345/2011 conform dispozițiilor

O.U.G. nr. 32/2011 care este un act normativ în vigoare și care produce efecte juridice

atâta timp cât este în vigoare.

Nici unul dintre argumentele

invocate de către reclamant în sensul că ar exista o îndoială puternică și evidentă

a prezumției de legalitate a actelor a căror suspendare se cere nu poate fi primit

întrucât împrejurările legate de starea de drept și de fapt cu referire la aceste

acte normative nu sunt de natură să creeze o îndoială în privința legalității hotărârii

de guvern care a fost emisă în procedura prevăzută de art. 245 Legea nr. 96/2006

așa cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 32/2011.

Se constată că în ceea

ce privește cererea de suspendare că motivele invocate de către reclamant, motive

care vizează legalitatea actului contestat că instanța într-o cerere de suspendare

nu poate să le analizeze în concret, actul administrativ atacat bucurându-se de

prezumția de legalitate.

Existența unui caz bine

justificat nu poate fi reținută în prezenta cauză deoarece din împrejurările cauzei

nu rezultă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate care

constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative.

Cu privire la paguba iminentă,

reclamantul nu a dovedit prejudiciul material și viitor pe care l-ar suferi prin

actul administrativ iar faptul că situația financiară a spitalului s-a înrăutăți

precum și celelalte susțineri nu pot fi reținute ca justificând o pagubă iminentă

întrucât serviciile medicale pot fi decontate de către CAS, numai către furnizorii

în care sunt încheiate contracte în acest sens și în condițiile efective prestării

serviciilor iar potrivit art. 4 H.G. nr. 212/2011 pentru aprobarea programului de

interes național „Dezvoltarea rețelei naționale de cămine pentru persoanele vârstnice”

personalul medico sanitar care nu a fost preluat de cămine pentru persoane vârstnice

urmează să fie redistribuit la alte unități sanitare.

Invocarea de către reclamant

că s-ar periclita programele speciale cu finanțare europeană nu poate fi primită

deoarece finanțarea a fost asigurată către persoanele cu astfel de afecțiuni și

nu în considerarea spitalului nefiind făcută dovada eșuării unor astfel de programe.

În ceea ce privește paguba

iminentă nu se poate aprecia că reclamantul este lipsit de fonduri deoarece prin

H.G. nr. 212/2010 Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale acordă fonduri

acestui spital în cadrul programului Dezvoltarea Rețelei Naționale de Cămine pentru

Persoanele Vârstnice.

Dispozițiile art. 14 Legea

nr. 554/2004 reprezintă transpunerea în dreptul național a prevederilor cu valoare

de principiu cuprinse în recomandarea Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei,

potrivit cărora, „măsurile de protecție provizorie pot fi îndeosebi acordate dacă

executarea actului administrativ este de natură să cauzeze prejudiciu grave, reparabile

doar cu dificultate și sub condiția existenței unui caz prima facie împotriva validității

actului respectiv".

Concluzionează prima instanță

că în cauză nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile impuse de art. 14 alin. (1)

Legea nr. 554/2004 și, deci, cererea de suspendare nu este întemeiată.

Împotriva acestei sentințe,

considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs reclamantul.

S-a motivat recursul prin

aceea că prima instanță a pronunțat o hotărâre cu greșita aplicare a legii și a

materialului probator admis și administrat.

S-a precizat că actul

normativ și selecția făcută în ceea ce privește spitalul sunt netemeinice pe considerentul

prevederilor din capitolul III - Metodologia de selecție.

Recursul este nefondat

și va fi respins.

Examinând actele dosarului,

probele administrate și motivele de recurs, Înalta Curte de Casație și Justiție

reține următoarele:

Prin H.G. nr. 345/2011

s-a aprobat pentru anul în curs raportul comisiei de selecție a unităților sanitare

cu paturi care pot încheia contracte cu case de asigurări de sănătate.

Pentru a dispune suspendarea

unui act administrativ conform art. 14 Legea nr. 554/2004, este necesară întrunirea

cumulativă a două condiții prevăzute de lege - cazul bine justificat și paguba iminentă.

Referitor la cazul bine

justificat din actele existente la dosar rezultă fără tăgadă că în speță, comisia

nu s-a prezentat la spital pentru a constata situația reală de la fața locului și

riscul continuării finanțării din fonduri europene.

H.G. nr. 345/2011 a cărei

suspendare se solicită a fost dată în aplicarea O.U.G. nr. 32/2011, act normativ

în vigoare care produce efecte juridice.

Actul administrativ în

litigiu este prezumat a fi legal și prin urmare din materialul probator nu rezultă

cu certitudine motive care să conducă instanța la o altă concluzie. Nu rezultă de

nicăieri în cauză o puternică îndoială asupra acestei prezumții, motiv pentru care

corect instanța de fond a apreciat că în speță această primă condiție nu este întrunită.

Și referitor la paguba

iminentă recurentul-reclamant nu a făcut dovada prejudiciului viitor pe care l-ar

suferi, faptul că situația financiară a spitalului s-a înrăutățit, nu poate constitui

pagubă iminentă în înțelesul Legii nr. 554/2004, art. 14.

Față de aceste considerente

instanța supremă apreciază că sentința atacată este legală și temeinică inclusiv

în ceea ce privește cererea de intervenție în interes propriu, motiv pentru care

va respinge recursul declarat de Spitalul Orășenesc M.B., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Spitalul

Orășenesc M.B. împotriva sentinței nr. 3066 din 19 aprilie 2011 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 15 septembrie

2011.