ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 860/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 860/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

cererii de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul

Curții de Apel Galați-Secția Contencios Administrativ și Fiscal, reclamantul a

solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Municipiul Galați și

Primăria Mun. Galați, anularea parțială a H.G. nr. 343/2007, în ceea ce

privește Anexa 1, pct. 3 din hotărâre, suspendarea executării H.G .nr. 343/2007,

în ceea ce privește Anexa 1, pct. 3 din hotărâre, până la soluționarea irevocabilă

a hotărârii precum și obligarea pârâților Municipiul Galați și Primăria

municipiului Galați, la plata sumei de 23.275,5 lei lunar, cu titlu de daune

materiale, reprezentând diferență de chirie, calculată din luna aprilie 2010,

la zi, pentru imobilul situat în municipiul Galați.

De asemenea,

a solicitat obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a arătat că, prin sentința civilă nr. 728 din 31 martie 2010,

rămasă definitivă și irevocabilă, pronunțată în dosarul nr. 2758/121/2009 de

către Tribunalul Galați, în temeiul Legii nr. 10/2001, a dobândit dreptul de

proprietate asupra imobilului din mun.Galați, alcătuit din construcție, cu o

suprafață desfășurată de 3.079 m.p., și teren aferent, în suprafață de 3.262

m.p., în care funcționează Primăria mun.Galați, cât și organele deliberative și

executive ale Municipiului Galați.

După

rămânerea irevocabilă a hotărârii, imobilul a fost înscris în rolul fiscal și

în cartea funciară a mun.Galați, și a fost pus în posesia acestuia, prin

protocolul de predare preluare nr. 33869 din 26 august 2010, încheiat cu

pârâții Municipiul Galați și Primăria mun.Galați.

Mai arată că

în conformitate cu art. 16 din Legea nr. 10/2001, „în situația imobilelor având

destinațiile arătate în anexa nr. 2 lit. a), care face parte integrantă din

prezenta lege, necesare și afectate exclusiv și nemijlocit activităților de

interes public, de învățământ, sănătate ori social-culturale, foștilor

proprietari sau, după caz, moștenitorilor acestora li se restituie imobilul în

proprietate cu obligația de a-i menține afectațiunea pe o perioadă de până la 3

ani, pentru cele arătate la pct. 3 din anexa nr. 2 lit. a).

Cuantumul

chiriei datorate proprietarilor a fost diminuat unilateral la 2,5 lei m.p. de

construcție și teren, prin H.G. nr. 343/2007, hotărâre ce constituie un act

administrativ unilateral cu caracter normativ, în înțelesul art. 2 alin. (1) lit.

c) din Legea nr. 554/2004.

Astfel,

prin acest act administrativ unilateral, i-a fost cauzată reclamantului o

pagubă ce constă în diferența semnificativă dintre cuantumul chiriei stabilită

inițial prin H.G. nr. 1886/2006, față de cea din H.G. nr. 343/2007, de la 9

lei/m.p. pe suprafață construită desfășurată și de la 3,5 lei/m.p. de suprafață

de teren, la 2,5 lei/m.p. de suprafață de construcție și teren.

În

acest mod, s-a produs o vătămare evidentă a dreptului său de proprietate,

garantat de art. 44 din Constituție, în special, a atributului, prev.de

art. 483 C. civ., și anume acela de a-i culege fructele civile.

Astfel,

reclamantul a arătat că a fost lipsit de o parte importantă a chiriei stabilită

inițial.

Referitor la

cererea de suspendare a executării hotărârii, consideră că situația expusă

reprezintă un caz justificat, iar paguba este evidentă.

Mai mult,

necesitatea asigurării unei protecții jurisdicționale provizorii persoanelor

ale căror drepturi pot fi lezate prin emiterea unor acte administrative, este

recunoscută și prin Recomandarea R(89) 8, adoptată de Consiliul de Miniștri al

Consiliului Europei, citată în Decizia nr. 1380/2008 a Î.C.C.J., publicată în

„Jurisprudența secției de contencios administrativ și fiscal, pe anul 2008,

semestrul I”.

În

drept, reclamantul a invocat dispozițiile art. 1 și 15 din Legea nr. 554/2004

cât și art. 4 din H.G. nr. 1886/2006.

Autoritatea

Națională pentru Restituirea Proprietăților, la data de 20 ianuarie 2011, a formulat

cerere de intervenție în interesul Guvernului României.

Intervenienta,

în esență, a învederat că, potrivit Legii nr. 247/2005 de modificare a Legii nr.

10/2001 s-a stipulat că pentru imobilele afectate unor servicii de interes

public proprietarii acestora au obligația de menținerea a afectațiunii pe o

perioadă de până la 3 ani.

Pârâtul

Guvernul României, prin întâmpinarea formulată a invocat excepția lipsei de

interes față de capătul de cerere privitor la suspendarea executării

prevederilor Anexei 1, pct. 3 din respectiva hotărâre, susținând, în esență, în

privința primului capăt de cerere (referitor la anularea parțială a H.G.) că

reclamantul nu a făcut dovada interesului legitim, personal, născut și actual,

condiție de exercițiu a oricărei acțiuni în justiție.

Susține că,

numai în conformitate cu dispozițiile H.G. nr. 1886/2006 se va face calculul

chiriei.

Totodată, a

mai invocat și excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului în

privința capătului de cerere privind acordarea diferenței de chirie pentru

imobilul în litigiu.

primei instanțe

Curtea de

Apel Ploiești, prin sentința nr. 71 din 10 martie 2011 a respins excepțiile

invocate de pârâta Guvernul României.

Prin

aceeași sentință, a admis acțiunea formulată de reclamantul M.P. în

contradictoriu cu pârâtele Guvernul României, Primăria Municipiului Galați și

Municipiul Galați și în consecință, a anulat în parte H.G. nr. 343/2007,

respectiv Anexa 1 pct. 3 din hotărâre și a suspendat executarea H.G. nr.

343/2007, Anexa 1 pct. 3, până la soluționarea irevocabilă a cauzei.

De

asemenea, a obligat pârâtele Municipiul Galați și Primăria Municipiului Galați

la plata către reclamant a sumei de 23.275,5 lei lunar, cu titlu de daune

materiale, reprezentând diferență de chirie calculată din luna aprilie 2010 la

zi, pentru imobilul situat în Galați, str. precum și la plata sumei de 10,5 lei

cheltuieli de judecată către reclamant.

Pentru

a hotărî astfel, instanța a reținut, așa cum reiese din considerentele

sentinței, următoarele:

Prin

încheierea din 3 martie 2011, instanța a respins în principiu cererea de

intervenție formulată în cauză de către Autoritatea Națională pentru

Restituirea Proprietăților având în vedere obiectul cauzei.

În

ceea ce privește excepțiile formulate în cauză de pârâta Guvernul

României,instanța le-a apreciat nefondate, respingându-le ca atare, întrucât

sentința invocată de pârâtă nu vizează aceleași dispoziții indicate de

reclamant în petitul acțiunii, iar capătul de cerere privind acordarea

diferenței de chirie se adresează expres altor pârâte.

Pe

fondul cauzei, curtea a reținut că introducerea prin Hotărârea de Guvern

contestată a unui nou criteriu pentru calcularea chiriei, respectiv suprafața

construită desfășurată sau suprafața de teren aferent, criteriu în raport de

care cuantumul chiriei este invers proporțional cu suprafața imobilului

închiriat, excede legislației în vigoare, fiind în contradicție cu modul

obișnuit de calcul al chiriei, astfel că prin adoptarea H.G. nr. 343/2007, de

diminuare substanțială a cuantumului chiriei, s-a adus o vătămare a dreptului

de proprietate asupra imobilului garantat de Constituție dar și de Protocolul nr.

1 la C.E.D.O.

A mai

constatat că împrejurarea afectațiunii publice a imobilului nu este relevantă

asupra oportunității diminuării chiriei atâta timp cât pe piața liberă chiria

se stabilește în funcție de suprafața închiriată, fiind direct proporțională cu

aceasta.

În

ceea ce privește suspendarea executării acelorași dispoziții legale, instanța a

constatat că sunt întrunite în speță ambele cerințe impuse limitativ de Legea nr.

554/2004 în privința suspendării actului administrativ.

3.

Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva

acestei sentințe au declarat recurs Autoritatea pentru Restituirea

Proprietăților și pârâții Guvernul României, Municipiul Galați și Primăria

Municipiului Galați.

3.1.Recursul

promovat de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților (A.N.R.P.)

Invocând

ca temei legal al căii de atac exercitate prevederile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., recurenta A.N.R.P. a susținut că hotărârea primei instanțe este nelegală

și dată cu greșita aplicare a legii, dezvoltând, în esență, următoarele

critici:

- H.G.

nr. 343/2007 a fost adoptată de Guvern cu respectarea tuturor etapelor procedurale

prevăzute de Legea nr. 24/2000, fiind emisă în vederea executării Legii nr. 10/20001;

- odată

cu punerea în practică a H.G. nr. 1886/2006, s-a constatat că acest act normativ

nu a avut în vedere impactul financiar al chiriilor în cazul imobilelor având

destinația de licee, școli, spitale, sedii de instituții, muzee, etc. cu suprafețe

construite, desfășurate și teren;

- instanța

de fond în mod greșit a reținut că introducerea noului criteriu pentru

calcularea chiriei excede legislației în vigoare;

- la

dimensionarea chiriilor propuse prin H.G. nr. 343/2007 s-au avut în vedere mai

multe criterii, cum ar fi influențele economice asupra utilizatorului actual și

asigurarea unui venit echilibrat pentru beneficiarii retrocedării pe perioada menținerii

afectațiunii de utilitate publică;

- nu

se poate vorbi de o încălcare a dreptului de proprietate mai cu seamă că și C.E.D.O.

acceptă posibilitatea unei reduceri prin efectul legii, a chiriei percepute de

un proprietar, când o astfel de reducere este justificată de considerente de

interes public care au un impact economic și social semnificativ;

- nici

cererea de suspendare a executării nu a fost legal încuviințată, dată fiind

neîndeplinirea cerințelor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, republicată.

3.2.

Recursul promovat de Guvernul României

În

temeiul art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ., recurentul a criticat

hotărârea primei instanțe pentru nelegalitate și netemeinicie, înfățișând, în

esență, următoarele motive de recurs:

- H.G.

nr. 343/2007 a fost adoptată cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 și în

vederea executării Legii nr. 10/2001 și urmare a constatării că H.G. nr. 1886/2006

nu a avut în vedere impactul financiar al chiriilor în cazul imobilelor cu destinația

de licee, școli, spitale, sedii de instituții publice, muzee cu suprafețe

construite desfășurate și teren aferent foarte mari;

-

aprecierile instanței sunt greșite, mai cu seamă că nu s-a solicitat o opinie a

unor specialiști în domeniul imobiliar cu privire la evoluția chiriilor;

- la

dimensionarea cuantumului chiriilor propuse prin H.G. nr. 343/2007 s-au avut în

vedere influențele economice asupra utilizatorului actual și faptul că este vorba

de o perioadă de timp clar limitată, de 3 ani, după expirarea căreia persoana

îndreptățită devine proprietar deplin;

- Legea

nr. 10/2001 la care H.G. nr. 343/207 se poate raporta nu stabilește un cuantum minim

sau maxim al chiriilor sau orice alte criterii, acest cuantum fiind atributul

exclusiv al Guvernului, conferit prin art. 16 din Legea nr. 10/2001;

- nici

suspendarea de executare dispusă nu este legală, întrucât nu s-a dovedit îndeplinirea

cumulativă a cerințelor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, republicată.

3.3.

r

ecursul comun promovat de Municipiul

Galați și Primăria Municipiului Galați

În contextul reluării succinte a

situației de fapt, cei doi recurenți au menționat că la data pronunțării sentinței

recurate, întreaga Anexa 1 a H.G. nr. 343/2007 fusese anulată printr-o hotărâre

judecătorească anterioară, deci implicit și pct. 3, ceea ce ar fi trebuit să conducă

la respingerea acțiunii reclamantului ca nefondată, anularea actului normativ fiind

deja publicată și ca atare opozabilă erga omnes.

instanței de control judiciar.

4.1. Asupra recursului declarat de

Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților

Examinând cu prioritate recursul

promovat de autoritatea A.N.R.P., Înalta Curte, în temeiul art. 312, art. 316 C.

proc. civ., cu referire la art.  294 și următoarele C. proc. civ., Înalta Curte

va respinge ca inadmisibilă calea de atac promovată, reținând lipsa calității procesuale

a acestei autorități.

Prin încheierea de ședință din data

de 3 martie 2011 instanța de fond, în temeiul art. 52 alin. (1) C. proc. civ. a

respins în principiu cererea de intervenție formulată de A.N.R.P. în interesul

Guvernului României. Așa fiind, această autoritate a pierdut în fața primei

instanțe calitatea de intervenient accesoriu în cauză și de altfel nici hotărârea

nu a mai fost pronunțată în contradictoriu cu aceasta.

Cum A.N.R.P. nu a înțeles să atace cu

recurs și încheierea prin care instanța s-a pronunțat asupra încuviințării în

principiu a intervenției, astfel cum prevăd dispozițiile art. 52 alin. (2) C.

proc. civ., ci numai sentința de fond care nu a mai avut în vedere, în mod

corect din punct de vedere procesual și această autoritate, Înalta Curte,

pentru argumentele înfățișate va respinge recursul ca fiind declarat de o

persoană fără calitate procesuală și ca atare, ca inadmisibil.

4.2. Asupra recursurilor declarate

de intimații-pârâți Guvernul României, Municipiul Galați și Primăria Municipiului

Galați, prin Primar.

Față de împrejurarea că recursurile promovate

de acești recurenți vizează fondul cauzei, înfățișând, în principiu, aspecte și

critici similare, Înalta Curte le va examina împreună, răspunzând prin argumente

comune.

Analizând sentința atacată prin

prisma criticilor formulate, raportat la actele și lucrările dosarului și, sub

toate aspectele, conform art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține

că nu subzistă în cauză motive de nelegalitate de natură a atrage fie

modificarea, fie casarea hotărârii primei instanțe, astfel că va respinge ca

neîntemeiate recursurile promovate de cei trei recurenți sus menționați, în

considerarea celor în continuare arătate.

H.G. nr. 343/2007 din 11 aprilie

2007 a fost emisă pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1886/2006 pentru

stabilirea cuantumului chiriilor aferente imobilelor care fac obiectul

prevederilor ar. 16 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, ale art. 1 alin. (1) din

O.U.G. nr. 194/2000 și art. 1 alin. (5) din O.U.G. nr. 83/1999.

Imobilele la care se face referire

sunt imobilele care sunt afectate unor activități de interes public, cum ar fi:

școli, spitale, sedii de instituții publice, ambasade, muzee, care anterior

apariției Legii nr. 247/2005 nu puteau fi restituite în natură.

Modificările aduse actelor normative

care vizau restituirea imobilelor preluate de stat în perioada comunistă (Legea

nr. 10/2001, O.U.G. nr. 194/2000, O.U.G. nr. 83/1999) către persoane fizice,

culte religioase sau comunități ale minorităților naționale au dat

posibilitatea restituirii în natură și a acestor imobile, dar s-a instituit

obligația menținerii afectațiunii, pentru imobilele restituite persoanelor

fizice, pe o perioadă de 3-5 ani, în funcție de destinația actuală a bunului.

În schimbul menținerii afectațiunii,

în Legea nr. 10/2001 s-a prevăzut ca proprietarul să primească o chirie ce va

fi stabilită prin hotărâre de guvern, iar în acest sens a fost emisă H.G. nr.

1886/2006.

După aproape 4 luni cuantumul

chiriilor ce urmau să fie plătite proprietarilor cărora le-au fost retrocedate

imobilele a fost redus prin intrarea în vigoare a H.G. nr. 343/2007.

În motivele de recurs se arată

faptul că actul administrativ a fost emis cu respectarea atât a Legii nr. 24/2000,

republicată, cât și a Legii nr. 247/2005, care a modificat art. 16 din Legea nr.

10/2001.

Independent de faptul că instanța de

fond nici nu a invocat că actul administrativ a fost anulat pentru că ar fi

fost emis cu nesocotirea prevederilor legale privind emiterea lui, condiții de

formă și de fond, Înalta Curte va respinge criticile recurenților prin care se

susține practic că instanța de contencios administrativ nu ar putea analiza

decât legalitatea unui act administrativ dar nu și oportunitatea acestuia.

Judecătorul poate analiza și

elementele de oportunitate, când apreciază că acestea întregesc elementele

legalității, mergând pe ideea că scopul legii (interesul public) este

întotdeauna un element de legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui

scop sunt aspecte ce țin de oportunitate.

De altfel, instanța de fond a

analizat oportunitatea actului administrativ tocmai din perspectiva raportării

sale la scopul lui.

Actul administrativ normativ

contestat a fost anulat în parte pentru că prin emiterea sa nu s-a realizat un

echilibru între interesul public și dreptul reclamantului la o despăgubire

rezonabilă pentru lipsa de folosință a bunului.

Este adevărat că potrivit

paragrafului 2 al art. 1 din protocolul nr. 1, dreptul la respectarea bunurilor

unei persoane, consacrat de primul paragraf al aceluiași text, nu interzice

statelor să adopte reglementări privitoare la modul lor de folosință de către

proprietar în conformitate cu interesul general.

Chiar C.E.D.O. a statuat că atunci

când statul adoptă o politică în materie locativă, legiuitorul național dispune

de a mare marjă de apreciere în a se pronunța atât cu privire la definirea

interesului public, precum și în alegerea modalităților concrete de realizare a

acestuia, dar această apreciere a interesului public să nu fie lipsită de o

bază rezonabilă.

Dar tot jurisprudența instanței

europene a stabilit că trebuie să existe un just echilibru între dreptul de

proprietate al persoanelor și exigențele interesului general, iar proprietarii

să nu fie nevoiți să suporte o sarcină disproporționată și excesivă (Hotărârea

din 29 aprilie 1999 în Cauza Chassagnon și alții împotriva Franței).

Cauza Hutten-Czapska împotriva

Poloniei a fost cel mai probabil, avută în vedere de recurentul Guvernul

României pentru a demonstra posibilitatea unei reduceri prin efectul legii a

chiriei percepute de un proprietar dar, reducerea operată prin actul administrativ

atacat a făcut ca reclamantul să suporte o sarcină disproporționată și

excesivă, având în vedere că s-a operat o reducere de aproape 4 ori a nivelului

chiriei și nu mai există un echilibru între interesul general și cel al

individului.

Înalta Curte va respinge criticile

aduse soluției pronunțate de instanța de fond referitoare la neîndeplinirea

condițiilor prevăzute de art. 15 din Legea nr. 554/2004 privind suspendarea

executării actului administrativ.

Suspendarea actelor administrative

reprezintă operațiunea juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora

și ea este o situație de excepție care se poate dispune numai în condițiile

legii.

Art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004

stabilesc condițiile în care se poate dispune suspendarea unui act normativ:

cazul bine justificat și paguba iminentă.

În legea contenciosului

administrativ a fost definită atât paguba iminentă cât și cazul bine

justificat.

Cazul bine justificat a fost dovedit

în cauză, mai ales că instanța de fond a și anulat actul administrativ,

existând împrejurări de fapt și de drept care au condus la ideea că actul a

fost emis nelegal.

Și paguba iminentă este dovedită în

cauză pentru că prin emiterea actului administrativ s-au redus veniturile

obținute de reclamanți din chirie.

Și criticile ce vizează modul de

soluționare a cererii de acordare a despăgubirilor materiale sunt nefondate.

În condițiile în care instanța de

fond a admis acțiunea și a anulat actul administrativ, potrivit art. 18 alin.

(3) din Legea nr. 554/2004, a soluționat și cererea de acordare a

despăgubirilor materiale.

Despăgubirile acordate constau

tocmai în diferența dintre nivelul chiriei de care beneficia reclamantul

potrivit H.G. nr. 1886/2006 și cel stabilit prin H.G. nr. 343/2007 și ele s-au

datorat emiterii actului administrativ anulat, astfel că vor fi respinse și

susținerile din motivele de recurs ce vizau greșita soluționare a cererii de

acordare a despăgubirilor.

Reclamantul a solicitat instanței de

fond, pe lângă anularea parțială a actului administrativ și obligarea la plata

prejudiciului cauzat prin emiterea actului contestat.

Potrivit art. 18 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004 instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1),

poate să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, iar potrivit art. 18

alin. (3) din același act normativ, instanța, la cererea reclamantului, va

hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele morale și materiale cauzate.

Cum actul administrativ atacat a

fost anulat, instanța de fond în mod corect așadar s-a pronunțat și asupra

capătului de cerere privind acordarea daunelor materiale.

Nici susținerile recurenților vizând

lipsa de obiect sau chiar de interes a acțiunii reclamantului, derivând din

împrejurarea că alin. (2) din Anexa 1 a H.G. nr. 343/2007 a fost deja anulat,

urmare a unei acțiuni în justiție, anterioare, finalizată printr-o hotărâre

judecătorească irevocabilă publicată în M. Of. al României nr. 872 din 15

decembrie 2009 (sentința civilă nr. 2838 din 27 octombrie 2008 a Curții de Apel

București, secția contencios administrativ și fiscal) nu sunt întemeiate și de natură

a conduce la modificarea hotărârii primei instanțe, câtă vreme așa cum în mod

just a reținut și prima instanță cu ocazia soluționării acelorași excepții,

sentința evocată vizează oarecum alte dispoziții iar acordarea diferenței de

chirie privește în mod evident alte persoane. Mai mult, soluțiile deja pronunțate,

chiar și pe texte diferite din același act normativ sunt deja argumente viabile

în favoarea soluției adoptate de prima instanță.

În fine, Înalta Curte reafirmă că

menținerea soluției pronunțate de prima instanță se justifică și prin prisma principiului

consacrat la nivelul C.E.D.O., respectiv cel al jurisprudenței unitare (a se

vedea Cauza Beian contra României) raportat la deciziile anterioare pronunțate

în această materie (e.g. Decizia nr. 417 din 30 ianuarie 2009 și Decizia nr. 1923

din 1 aprilie 2009).

Față de toate cele mai sus arătate,

în temeiul art. 312 C. proc. civ. se vor respinge așadar toate recursurile declarate

în cauză pentru temeiurile de fapt și de drept menționate pentru fiecare dintre

ele.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Autoritatea

Națională pentru Restituirea Proprietăților împotriva sentinței nr. 71 din 10

martie 2011 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal,

ca inadmisibil.

Respinge recursurile declarate de

pârâții Guvernul României, Municipiul Galați prin Primar și Primăria Municipiului

Galați prin primar împotriva aceleiași sentințe, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică,

astăzi 21 februarie 2012.