ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 860/2012

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Circumstanțele cauzei. Conținutul cererii de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați-Secția Contencios Administrativ și Fiscal, reclamantul a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Municipiul Galați și Primăria Mun. Galați, anularea parțială a H.G. nr. 343/2007, în ceea ce privește Anexa 1, pct. 3 din hotărâre, suspendarea executării H.G .nr. 343/2007, în ceea ce privește Anexa 1, pct. 3 din hotărâre, până la soluționarea irevocabilă a hotărârii precum și obligarea pârâților Municipiul Galați și Primăria municipiului Galați, la plata sumei de 23.275,5 lei lunar, cu titlu de daune materiale, reprezentând diferență de chirie, calculată din luna aprilie 2010, la zi, pentru imobilul situat în municipiul Galați.

De asemenea, a solicitat obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că, prin sentința civilă nr. 728 din 31 martie 2010, rămasă definitivă și irevocabilă, pronunțată în dosarul nr. 2758/121/2009 de către Tribunalul Galați, în temeiul Legii nr. 10/2001, a dobândit dreptul de proprietate asupra imobilului din mun.Galați, alcătuit din construcție, cu o suprafață desfășurată de 3.079 m.p., și teren aferent, în suprafață de 3.262 m.p., în care funcționează Primăria mun.Galați, cât și organele deliberative și executive ale Municipiului Galați. După rămânerea irevocabilă a hotărârii, imobilul a fost înscris în rolul fiscal și în cartea funciară a mun.Galați, și a fost pus în posesia acestuia, prin protocolul de predare preluare nr. 33869 din 26 august 2010, încheiat cu pârâții Municipiul Galați și Primăria mun.Galați.

Mai arată că în conformitate cu art. 16 din Legea nr. 10/2001, „în situația imobilelor având destinațiile arătate în anexa nr. 2 lit. a), care face parte integrantă din prezenta lege, necesare și afectate exclusiv și nemijlocit activităților de interes public, de învățământ, sănătate ori social-culturale, foștilor proprietari sau, după caz, moștenitorilor acestora li se restituie imobilul în proprietate cu obligația de a-i menține afectațiunea pe o perioadă de până la 3 ani, pentru cele arătate la pct. 3 din anexa nr. 2 lit. a). Cuantumul chiriei datorate proprietarilor a fost diminuat unilateral la 2,5 lei m.p. de construcție și teren, prin H.G. nr. 343/2007, hotărâre ce constituie un act administrativ unilateral cu caracter normativ, în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, prin acest act administrativ unilateral, i-a fost cauzată reclamantului o pagubă ce constă în diferența semnificativă dintre cuantumul chiriei stabilită inițial prin H.G. nr. 1886/2006, față de cea din H.G. nr. 343/2007, de la 9 lei/m.p. pe suprafață construită desfășurată și de la 3,5 lei/m.p. de suprafață de teren, la 2,5 lei/m.p. de suprafață de construcție și teren. În acest mod, s-a produs o vătămare evidentă a dreptului său de proprietate, garantat de art. 44 din Constituție, în special, a atributului, prev.de art. 483 C. civ., și anume acela de a-i culege fructele civile. Astfel, reclamantul a arătat că a fost lipsit de o parte importantă a chiriei stabilită inițial. Referitor la cererea de suspendare a executării hotărârii, consideră că situația expusă reprezintă un caz justificat, iar paguba este evidentă.

Mai mult, necesitatea asigurării unei protecții jurisdicționale provizorii persoanelor ale căror drepturi pot fi lezate prin emiterea unor acte administrative, este recunoscută și prin Recomandarea R(89) 8, adoptată de Consiliul de Miniștri al Consiliului Europei, citată în Decizia nr. 1380/2008 a Î.C.C.J., publicată în „Jurisprudența secției de contencios administrativ și fiscal, pe anul 2008, semestrul I”. În drept, reclamantul a invocat dispozițiile art. 1 și 15 din Legea nr. 554/2004 cât și art. 4 din H.G. nr. 1886/2006. Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, la data de 20 ianuarie 2011, a formulat cerere de intervenție în interesul Guvernului României. Intervenienta, în esență, a învederat că, potrivit Legii nr. 247/2005 de modificare a Legii nr. 10/2001 s-a stipulat că pentru imobilele afectate unor servicii de interes public proprietarii acestora au obligația de menținerea a afectațiunii pe o perioadă de până la 3 ani.

Pârâtul Guvernul României, prin întâmpinarea formulată a invocat excepția lipsei de interes față de capătul de cerere privitor la suspendarea executării prevederilor Anexei 1, pct. 3 din respectiva hotărâre, susținând, în esență, în privința primului capăt de cerere (referitor la anularea parțială a H.G.) că reclamantul nu a făcut dovada interesului legitim, personal, născut și actual, condiție de exercițiu a oricărei acțiuni în justiție. Susține că, numai în conformitate cu dispozițiile H.G. nr. 1886/2006 se va face calculul chiriei. Totodată, a mai invocat și excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului în privința capătului de cerere privind acordarea diferenței de chirie pentru imobilul în litigiu.

2. Soluția primei instanțe Curtea de Apel Ploiești, prin sentința nr. 71 din 10 martie 2011 a respins excepțiile invocate de pârâta Guvernul României. Prin aceeași sentință, a admis acțiunea formulată de reclamantul M.P. în contradictoriu cu pârâtele Guvernul României, Primăria Municipiului Galați și Municipiul Galați și în consecință, a anulat în parte H.G. nr. 343/2007, respectiv Anexa 1 pct. 3 din hotărâre și a suspendat executarea H.G. nr. 343/2007, Anexa 1 pct. 3, până la soluționarea irevocabilă a cauzei. De asemenea, a obligat pârâtele Municipiul Galați și Primăria Municipiului Galați la plata către reclamant a sumei de 23.275,5 lei lunar, cu titlu de daune materiale, reprezentând diferență de chirie calculată din luna aprilie 2010 la zi, pentru imobilul situat în Galați, str. precum și la plata sumei de 10,5 lei cheltuieli de judecată către reclamant.

Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut, așa cum reiese din considerentele sentinței, următoarele: Prin încheierea din 3 martie 2011, instanța a respins în principiu cererea de intervenție formulată în cauză de către Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților având în vedere obiectul cauzei. În ceea ce privește excepțiile formulate în cauză de pârâta Guvernul României,instanța le-a apreciat nefondate, respingându-le ca atare, întrucât sentința invocată de pârâtă nu vizează aceleași dispoziții indicate de reclamant în petitul acțiunii, iar capătul de cerere privind acordarea diferenței de chirie se adresează expres altor pârâte.

Pe fondul cauzei, curtea a reținut că introducerea prin Hotărârea de Guvern contestată a unui nou criteriu pentru calcularea chiriei, respectiv suprafața construită desfășurată sau suprafața de teren aferent, criteriu în raport de care cuantumul chiriei este invers proporțional cu suprafața imobilului închiriat, excede legislației în vigoare, fiind în contradicție cu modul obișnuit de calcul al chiriei, astfel că prin adoptarea H.G. nr. 343/2007, de diminuare substanțială a cuantumului chiriei, s-a adus o vătămare a dreptului de proprietate asupra imobilului garantat de Constituție dar și de Protocolul nr. 1 la C.E.D.O. A mai constatat că împrejurarea afectațiunii publice a imobilului nu este relevantă asupra oportunității diminuării chiriei atâta timp cât pe piața liberă chiria se stabilește în funcție de suprafața închiriată, fiind direct proporțională cu aceasta.

În ceea ce privește suspendarea executării acelorași dispoziții legale, instanța a constatat că sunt întrunite în speță ambele cerințe impuse limitativ de Legea nr. 554/2004 în privința suspendării actului administrativ. 3. Căile de atac exercitate în cauză Împotriva acestei sentințe au declarat recurs Autoritatea pentru Restituirea Proprietăților și pârâții Guvernul României, Municipiul Galați și Primăria Municipiului Galați. 3.1.Recursul promovat de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților (A.N.R.P.) Invocând ca temei legal al căii de atac exercitate prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta A.N.R.P. a susținut că hotărârea primei instanțe este nelegală și dată cu greșita aplicare a legii, dezvoltând, în esență, următoarele critici: - H.G.

nr. 343/2007 a fost adoptată de Guvern cu respectarea tuturor etapelor procedurale prevăzute de Legea nr. 24/2000, fiind emisă în vederea executării Legii nr. 10/20001; - odată cu punerea în practică a H.G. nr. 1886/2006, s-a constatat că acest act normativ nu a avut în vedere impactul financiar al chiriilor în cazul imobilelor având destinația de licee, școli, spitale, sedii de instituții, muzee, etc. cu suprafețe construite, desfășurate și teren; - instanța de fond în mod greșit a reținut că introducerea noului criteriu pentru calcularea chiriei excede legislației în vigoare; - la dimensionarea chiriilor propuse prin H.G. nr. 343/2007 s-au avut în vedere mai multe criterii, cum ar fi influențele economice asupra utilizatorului actual și asigurarea unui venit echilibrat pentru beneficiarii retrocedării pe perioada menținerii afectațiunii de utilitate publică; - nu se poate vorbi de o încălcare a dreptului de proprietate mai cu seamă că și C.E.D.O.

acceptă posibilitatea unei reduceri prin efectul legii, a chiriei percepute de un proprietar, când o astfel de reducere este justificată de considerente de interes public care au un impact economic și social semnificativ; - nici cererea de suspendare a executării nu a fost legal încuviințată, dată fiind neîndeplinirea cerințelor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, republicată. 3.2. Recursul promovat de Guvernul României În temeiul art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., recurentul a criticat hotărârea primei instanțe pentru nelegalitate și netemeinicie, înfățișând, în esență, următoarele motive de recurs: - H.G. nr. 343/2007 a fost adoptată cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 și în vederea executării Legii nr. 10/2001 și urmare a constatării că H.G.

nr. 1886/2006 nu a avut în vedere impactul financiar al chiriilor în cazul imobilelor cu destinația de licee, școli, spitale, sedii de instituții publice, muzee cu suprafețe construite desfășurate și teren aferent foarte mari; - aprecierile instanței sunt greșite, mai cu seamă că nu s-a solicitat o opinie a unor specialiști în domeniul imobiliar cu privire la evoluția chiriilor; - la dimensionarea cuantumului chiriilor propuse prin H.G. nr. 343/2007 s-au avut în vedere influențele economice asupra utilizatorului actual și faptul că este vorba de o perioadă de timp clar limitată, de 3 ani, după expirarea căreia persoana îndreptățită devine proprietar deplin; - Legea nr. 10/2001 la care H.G.

nr. 343/207 se poate raporta nu stabilește un cuantum minim sau maxim al chiriilor sau orice alte criterii, acest cuantum fiind atributul exclusiv al Guvernului, conferit prin art. 16 din Legea nr. 10/2001; - nici suspendarea de executare dispusă nu este legală, întrucât nu s-a dovedit îndeplinirea cumulativă a cerințelor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, republicată. 3.3. r ecursul comun promovat de Municipiul Galați și Primăria Municipiului Galați În contextul reluării succinte a situației de fapt, cei doi recurenți au menționat că la data pronunțării sentinței recurate, întreaga Anexa 1 a H.G. nr. 343/2007 fusese anulată printr-o hotărâre judecătorească anterioară, deci implicit și pct. 3, ceea ce ar fi trebuit să conducă la respingerea acțiunii reclamantului ca nefondată, anularea actului normativ fiind deja publicată și ca atare opozabilă erga omnes.

4. Soluția și considerentele instanței de control judiciar. 4.1. Asupra recursului declarat de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților Examinând cu prioritate recursul promovat de autoritatea A.N.R.P., Înalta Curte, în temeiul art. 312, art. 316 C. proc. civ., cu referire la art. 294 și următoarele C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca inadmisibilă calea de atac promovată, reținând lipsa calității procesuale a acestei autorități. Prin încheierea de ședință din data de 3 martie 2011 instanța de fond, în temeiul art. 52 alin. (1) C. proc. civ. a respins în principiu cererea de intervenție formulată de A.N.R.P. în interesul Guvernului României. Așa fiind, această autoritate a pierdut în fața primei instanțe calitatea de intervenient accesoriu în cauză și de altfel nici hotărârea nu a mai fost pronunțată în contradictoriu cu aceasta.

Cum A.N.R.P. nu a înțeles să atace cu recurs și încheierea prin care instanța s-a pronunțat asupra încuviințării în principiu a intervenției, astfel cum prevăd dispozițiile art. 52 alin. (2) C. proc. civ., ci numai sentința de fond care nu a mai avut în vedere, în mod corect din punct de vedere procesual și această autoritate, Înalta Curte, pentru argumentele înfățișate va respinge recursul ca fiind declarat de o persoană fără calitate procesuală și ca atare, ca inadmisibil. 4.2. Asupra recursurilor declarate de intimații-pârâți Guvernul României, Municipiul Galați și Primăria Municipiului Galați, prin Primar. Față de împrejurarea că recursurile promovate de acești recurenți vizează fondul cauzei, înfățișând, în principiu, aspecte și critici similare, Înalta Curte le va examina împreună, răspunzând prin argumente comune.

Analizând sentința atacată prin prisma criticilor formulate, raportat la actele și lucrările dosarului și, sub toate aspectele, conform art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte reține că nu subzistă în cauză motive de nelegalitate de natură a atrage fie modificarea, fie casarea hotărârii primei instanțe, astfel că va respinge ca neîntemeiate recursurile promovate de cei trei recurenți sus menționați, în considerarea celor în continuare arătate. H.G. nr. 343/2007 din 11 aprilie 2007 a fost emisă pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1886/2006 pentru stabilirea cuantumului chiriilor aferente imobilelor care fac obiectul prevederilor ar. 16 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, ale art. 1 alin. (1) din O.U.G.

nr. 194/2000 și art. 1 alin. (5) din O.U.G. nr. 83/1999. Imobilele la care se face referire sunt imobilele care sunt afectate unor activități de interes public, cum ar fi: școli, spitale, sedii de instituții publice, ambasade, muzee, care anterior apariției Legii nr. 247/2005 nu puteau fi restituite în natură. Modificările aduse actelor normative care vizau restituirea imobilelor preluate de stat în perioada comunistă (Legea nr. 10/2001, O.U.G. nr. 194/2000, O.U.G. nr. 83/1999) către persoane fizice, culte religioase sau comunități ale minorităților naționale au dat posibilitatea restituirii în natură și a acestor imobile, dar s-a instituit obligația menținerii afectațiunii, pentru imobilele restituite persoanelor fizice, pe o perioadă de 3-5 ani, în funcție de destinația actuală a bunului.

În schimbul menținerii afectațiunii, în Legea nr. 10/2001 s-a prevăzut ca proprietarul să primească o chirie ce va fi stabilită prin hotărâre de guvern, iar în acest sens a fost emisă H.G. nr. 1886/2006. După aproape 4 luni cuantumul chiriilor ce urmau să fie plătite proprietarilor cărora le-au fost retrocedate imobilele a fost redus prin intrarea în vigoare a H.G. nr. 343/2007. În motivele de recurs se arată faptul că actul administrativ a fost emis cu respectarea atât a Legii nr. 24/2000, republicată, cât și a Legii nr. 247/2005, care a modificat art. 16 din Legea nr. 10/2001.

Independent de faptul că instanța de fond nici nu a invocat că actul administrativ a fost anulat pentru că ar fi fost emis cu nesocotirea prevederilor legale privind emiterea lui, condiții de formă și de fond, Înalta Curte va respinge criticile recurenților prin care se susține practic că instanța de contencios administrativ nu ar putea analiza decât legalitatea unui act administrativ dar nu și oportunitatea acestuia. Judecătorul poate analiza și elementele de oportunitate, când apreciază că acestea întregesc elementele legalității, mergând pe ideea că scopul legii (interesul public) este întotdeauna un element de legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce țin de oportunitate.

De altfel, instanța de fond a analizat oportunitatea actului administrativ tocmai din perspectiva raportării sale la scopul lui. Actul administrativ normativ contestat a fost anulat în parte pentru că prin emiterea sa nu s-a realizat un echilibru între interesul public și dreptul reclamantului la o despăgubire rezonabilă pentru lipsa de folosință a bunului. Este adevărat că potrivit paragrafului 2 al art. 1 din protocolul nr. 1, dreptul la respectarea bunurilor unei persoane, consacrat de primul paragraf al aceluiași text, nu interzice statelor să adopte reglementări privitoare la modul lor de folosință de către proprietar în conformitate cu interesul general. Chiar C.E.D.O.

a statuat că atunci când statul adoptă o politică în materie locativă, legiuitorul național dispune de a mare marjă de apreciere în a se pronunța atât cu privire la definirea interesului public, precum și în alegerea modalităților concrete de realizare a acestuia, dar această apreciere a interesului public să nu fie lipsită de o bază rezonabilă. Dar tot jurisprudența instanței europene a stabilit că trebuie să existe un just echilibru între dreptul de proprietate al persoanelor și exigențele interesului general, iar proprietarii să nu fie nevoiți să suporte o sarcină disproporționată și excesivă (Hotărârea din 29 aprilie 1999 în Cauza Chassagnon și alții împotriva Franței).

Cauza Hutten-Czapska împotriva Poloniei a fost cel mai probabil, avută în vedere de recurentul Guvernul României pentru a demonstra posibilitatea unei reduceri prin efectul legii a chiriei percepute de un proprietar dar, reducerea operată prin actul administrativ atacat a făcut ca reclamantul să suporte o sarcină disproporționată și excesivă, având în vedere că s-a operat o reducere de aproape 4 ori a nivelului chiriei și nu mai există un echilibru între interesul general și cel al individului. Înalta Curte va respinge criticile aduse soluției pronunțate de instanța de fond referitoare la neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 15 din Legea nr. 554/2004 privind suspendarea executării actului administrativ.

Suspendarea actelor administrative reprezintă operațiunea juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora și ea este o situație de excepție care se poate dispune numai în condițiile legii. Art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 stabilesc condițiile în care se poate dispune suspendarea unui act normativ: cazul bine justificat și paguba iminentă. În legea contenciosului administrativ a fost definită atât paguba iminentă cât și cazul bine justificat. Cazul bine justificat a fost dovedit în cauză, mai ales că instanța de fond a și anulat actul administrativ, existând împrejurări de fapt și de drept care au condus la ideea că actul a fost emis nelegal. Și paguba iminentă este dovedită în cauză pentru că prin emiterea actului administrativ s-au redus veniturile obținute de reclamanți din chirie.

Și criticile ce vizează modul de soluționare a cererii de acordare a despăgubirilor materiale sunt nefondate. În condițiile în care instanța de fond a admis acțiunea și a anulat actul administrativ, potrivit art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a soluționat și cererea de acordare a despăgubirilor materiale. Despăgubirile acordate constau tocmai în diferența dintre nivelul chiriei de care beneficia reclamantul potrivit H.G. nr. 1886/2006 și cel stabilit prin H.G. nr. 343/2007 și ele s-au datorat emiterii actului administrativ anulat, astfel că vor fi respinse și susținerile din motivele de recurs ce vizau greșita soluționare a cererii de acordare a despăgubirilor. Reclamantul a solicitat instanței de fond, pe lângă anularea parțială a actului administrativ și obligarea la plata prejudiciului cauzat prin emiterea actului contestat.

Potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, iar potrivit art. 18 alin. (3) din același act normativ, instanța, la cererea reclamantului, va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele morale și materiale cauzate. Cum actul administrativ atacat a fost anulat, instanța de fond în mod corect așadar s-a pronunțat și asupra capătului de cerere privind acordarea daunelor materiale. Nici susținerile recurenților vizând lipsa de obiect sau chiar de interes a acțiunii reclamantului, derivând din împrejurarea că alin. (2) din Anexa 1 a H.G. nr. 343/2007 a fost deja anulat, urmare a unei acțiuni în justiție, anterioare, finalizată printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă publicată în M. Of.

al României nr. 872 din 15 decembrie 2009 (sentința civilă nr. 2838 din 27 octombrie 2008 a Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal) nu sunt întemeiate și de natură a conduce la modificarea hotărârii primei instanțe, câtă vreme așa cum în mod just a reținut și prima instanță cu ocazia soluționării acelorași excepții, sentința evocată vizează oarecum alte dispoziții iar acordarea diferenței de chirie privește în mod evident alte persoane. Mai mult, soluțiile deja pronunțate, chiar și pe texte diferite din același act normativ sunt deja argumente viabile în favoarea soluției adoptate de prima instanță. În fine, Înalta Curte reafirmă că menținerea soluției pronunțate de prima instanță se justifică și prin prisma principiului consacrat la nivelul C.E.D.O., respectiv cel al jurisprudenței unitare (a se vedea Cauza Beian contra României) raportat la deciziile anterioare pronunțate în această materie (e.g.

Decizia nr. 417 din 30 ianuarie 2009 și Decizia nr. 1923 din 1 aprilie 2009). Față de toate cele mai sus arătate, în temeiul art. 312 C. proc. civ. se vor respinge așadar toate recursurile declarate în cauză pentru temeiurile de fapt și de drept menționate pentru fiecare dintre ele.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților împotriva sentinței nr. 71 din 10 martie 2011 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, ca inadmisibil. Respinge recursurile declarate de pârâții Guvernul României, Municipiul Galați prin Primar și Primăria Municipiului Galați prin primar împotriva aceleiași sentințe, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 21 februarie 2012.