ÎCCJ, Decizia nr. 21/2013

Problemele de drept ce au generat practica neunitară Prin recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție s-a arătat că nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, raportate la art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, referitor la acordarea premiului pentru anul 2010 personalului din sectorul bugetar.

Examenul jurisprudențial Practica judiciară neunitară ce a generat sesizarea înaltei Curți de Casație și Justiție cu prezentul recurs în interesul legii s-a conturat în modul de interpretare a dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 285/2010 privind acordarea pentru anul 2011 a premiului pentru anul 2010, reglementat de art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009, în condițiile abrogării acestui din urmă articol. Astfel, în luna decembrie 2010 a fost în vigoare art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009, care instituia un premiu anual (considerat cel de-al treisprezecelea salariu) proporțional cu timpul lucrat în anul respectiv și calculat în raport cu media salariilor de bază sau a indemnizațiilor de încadrare. Legea prevedea anumite criterii de acordare, înlăturând de la beneficiul acestui premiu pe salariații care, în cursul anului, au desfășurat activități profesionale nesatisfăcătoare ori au săvârșit abateri pentru care au fost sancționate disciplinar, pe cei suspendați sau înlăturați din funcție pentru fapte imputabile lor. Legea mai dispunea că plata premiului anual se va face începând cu luna ianuarie a anului următor perioadei pentru care se acordă premiul. La data de 28 decembrie 2010 s-a publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, Legea-cadru nr. 284/2010 care a abrogat expres Legea-cadru nr. 330/2009 (în vigoare de la 31 decembrie 2010). La aceeași dată, 28 decembrie 2010, a fost publicată și Legea nr. 285/2010, care majorează cu 15% cuantumul brut al salariilor de bază/indemnizațiilor de încadrare, al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut, față de luna octombrie 2010, ținându-se seama de gradul sau treapta profesională, vechimea în muncă, vechimea în funcție sau, după caz, în specialitate, dobândite în condițiile legii până la 31 decembrie 2010. Potrivit art. 8 din Legea nr. 285/2010, sumele corespunzătoare premiului anual pentru anul 2010 nu se mai acordă începând cu luna ianuarie 2011, acestea fiind avute în vedere la stabilirea majorărilor salariale ce se acordă în anul 2011 personalului din sectorul bugetar. În condițiile în care, în luna ianuarie 2011, premiul anual pentru anul 2010 nu a mai fost acordat sub forma unei sume de bani calculate potrivit algoritmului prevăzut de Legea-cadru nr. 330/2009, pe rolul instanțelor de judecată au fost înregistrate litigii având ca obiect cererea de acordare a acestui premiu.

Soluțiile pronunțate de instanțele judecătorești 3.1. Într-o primă opinie (majoritară) s-a reținut că art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009 a fost abrogat, astfel că nu mai există suport legislativ în acordarea premiului. În aceste condiții, reclamanții nu se pot prevala de existența unui bun, ca drept câștigat, respectiv de o creanță certă, lichidă și exigibilă, de care ar fi fost lipsiți, pentru a invoca încălcarea dreptului de proprietate garantat de art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția europeană a drepturilor omului. A acorda acest drept, pronunțându-se asupra legalității unei măsuri dispuse printr-un act normativ, ar presupune ca instanțele să depășească atributele puterii judecătorești, doar legiuitorul putând să stabilească drepturile salariale suplimentare, condițiile de acordare și cuantumul acestora. Dreptul subzistă, dar legiuitorul a eșalonat plata acestei sume începând cu luna ianuarie 2011 și a inclus-o în creșterile salariale din sectorul bugetar pentru anul 2011. Chiar dacă nu este un drept fundamental, cum este cel salarial, ci un beneficiu, ce este inclus în marja de apreciere a statului, beneficiarii nu au fost lipsiți de bun, premiul fiind acordat sub altă formă. Astfel, s-a stabilit o altă modalitate de plată, premiul fiind inclus în majorările salariate stabilite pentru anul 2011, conform art. 1 din Legea nr. 285/2010. Posibila neexecutare a obligației de includere a premiului în majorări nu este un argument de menținere a dreptului Ia plata premiului în forma anterioară. 3.2. Într-o a doua opinie (minoritară), instanțele au admis aceste acțiuni, cu motivarea că reclamanții dețin un bun în sensul art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția europeană a drepturilor omului, întrucât au o creanță certă, lichidă și exigibilă și, constatându-se că premiul nu s-a plătit, nefiind inclus în majorările salariate, reclamanții au fost privați de un bun. Totodată, însăși Curtea Constituțională a apreciat că reclamanții dețin un bun (deciziile nr. 1.615/2011 și 115/2012), iar beneficiul acestui premiu nu a fost anulat, ci doar s-a modificat modalitatea de acordare. În acest sens, s-a susținut că instanța constituțională analizează "in abstracto" raportul juridic, verificarea în concret a raportului juridic dedus judecății și a faptului plății revenind instanței de judecată și, procedând la acordarea premiului, instanțele de judecată nu depășesc atributele puterii judecătorești, ci verifică dacă voința legiuitorului s-a transpus în practică prin majorări efective ale salariului cu suma corespunzătoare premiului. Într-o altă argumentare s-a considerat că dreptul există, dar nu a fost acordat eșalonat, așa cum dispune art. 8 din Legea nr. 285/2010. Mențiunea referitoare la sumele corespunzătoare premiului, ce urmau a se regăsi în majorările salariale acordate în anul 2011 personalului bugetar, nu reprezintă decât o declarație formală a unei compensări, aceste majorări fiind acordate pe criterii diferite (de vechime, de nivel studii), distincte de cele reglementate în vederea acordării premiului (performanța individuală, disciplina la locul de muncă), astfel că dreptul nu mai există, nu s-a compensat astfel cu majorările prevăzute de lege, care depind de alte criterii. Art. 8 din Legea nr. 285/2010 are un caracter retroactiv, fapt ce contravine art. 15 din Constituție, întrucât creanța devenise exigibilă anterior intrării în vigoare a noii legi, reclamanții fiind privați de bun. Dreptul s-a născut cel mai târziu la 31 decembrie 2010, astfel că stingerea prin plată la un moment ulterior nu este de natură să aducă atingere existenței dreptului. Există o confuzie cu privire la existența dreptului la premiu și plata efectivă.

Opinia procurorului general În esență, analizând evoluția cronologică a dispozițiilor legale relevante, procurorul general a reținut că prin art. 8 din Legea nr. 285/2010 s-a modificat modalitatea de plată a premiului anual aferent anului 2010, aceasta fiind transformată, dintr-o executare uno ictu într-o executare succesivă, iar sumele corespunzătoare dreptului s-au regăsit în majorările salariale acordate personalului din sectorul bugetar potrivit art. 1 din Legea nr. 285/2010. S-a menționat că, potrivit deciziilor Curții Constituționale, dispoziția analizată este conformă cu Constituția din punctul de vedere al respectării principiului neretroactivității legii și al dreptului de proprietate privată, drepturile pretinse fiind considerate drepturi suplimentare, de care statul dispune. Totodată, acestea fac obiectul unei creanțe certe, lichide și exigibile, ceea ce înseamnă un bun în sensul Convenției, ce nu a fost înlăturat, fiind modificată exclusiv doar modalitatea de acordare a acestor sume, fără a fi afectate cuantumul și întinderea creanței, din motive de respectare a echilibrului rezonabil între interesele angajaților și interesul public. Un argument în sensul acestei interpretări a fost acela că nivelul retribuției la 1 ianuarie 2012 a rămas același cu cel din luna decembrie 2011. În condițiile în care instanța de contencios constituțional s-a pronunțat pe aceleași aspecte, s-a apreciat că premiul pretins de reclamanți nu poate fi acordat pe cale jurisprudențială. În ceea ce privește jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, s-a reținut că noua modalitate de plată reglementată de Legea nr. 285/2010 nu afectează dreptul reclamanților în substanța sa și nu încalcă Primul Protocol adițional la Convenție.

Raportul asupra recursului în interesul legii Raportul întocmit de judecătorii-raportori desemnați din cadrul Secției I civile și a II-a civile a Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra recursului în interesul legii, conform art. 516 alin. (6) din Codul de procedură civilă, a concluzionat că premiul anual aferent anului 2010, reglementat inițial prin art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009, a fost inclus, potrivit art. 8 din Legea nr. 285/2010, de către legiuitor în noua reglementare salarială, sub forma unor majorări salariale stabilite în art. 1 din Legea nr. 285/2010, astfel încât acesta nu mai poate fi acordat în forma supusă vechii reglementări.

Înalta Curte de Casație și Justiție Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii raportori și dispozițiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, reține următoarele: Înalta Curte de Casație și Justiție a fost legal sesizată, iar recursul în interesul legii este admisibil, fiind îndeplinite cumulativ cerințele impuse de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, cu referire la autorul sesizării și existența unei jurisprudențe neunitare relativ la problema de drept ce se cere a fi interpretată. Problema de drept care a generat divergența de jurisprudență este dată de interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, raportat la art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice cu privire la acordarea premiului pentru anul 2010 personalului din sectorul bugetar. Pentru a stabili modalitatea corectă de interpretare a textului de lege se impun a fi analizate natura juridică a premiului anual, precum și efectul modificărilor legislative asupra modalității de acordare a acestui drept în raport cu dezlegările date prin deciziile Curții Constituționale. Astfel, cu privire la art. 8 din Legea nr. 285/2010, Curtea Constituțională s-a pronunțat prin mai multe decizii, cum sunt deciziile nr. 115/2012 și 257/2012, stabilind că acesta dispune cu privire la sumele corespunzătoare premiului anual pentru anul 2010 în sensul că, pe de o parte, reglementează încetarea acordării lor începând cu luna ianuarie 2011, iar, pe de altă parte, prevede că aceste sume vor fi cuprinse în creșterile salariale ce se acordă în anul 2011 personalului din sectorul bugetar, prin includerea acestora în salariul/solda/indemnizația de bază a angajatului, potrivit reglementărilor din aceeași lege. Referitor la natura premiilor în bani acordate angajaților s-a constatat că sporurile, premiile și alte stimulente acordate demnitarilor și altor salariați prin acte normative reprezintă drepturi salariale suplimentare, iar nu drepturi fundamentale, consacrate și garantate de Constituție, legiuitorul fiind în drept, totodată, să instituie anumite sporuri la indemnizațiile și salariile de bază, premii periodice și alte stimulente, pe care le poate diferenția în funcție de categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula. Prin deciziile pronunțate, Curtea a mai statuat că dispozițiile de lege criticate se aplică în egală măsură întregului personal din sectorul bugetar și că nu se poate vorbi despre drepturi fundamentale atunci când se reclamă încetarea acordării unui astfel de stimulent sau drept salarial suplimentar cum este premiul anual, așa încât nu este incident art. 41 din Constituție, care garantează salariaților dreptul la salariu. Totodată, având în vedere faptul că Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice a prevăzut un atare drept legal pentru anul 2010, iar legiuitorul nu l-a eliminat în cursul anului 2010, premiul anual pe anul 2010 reprezintă o creanță certă, lichidă și exigibilă, pe care angajatul o are asupra angajatorului public și constituie un "bun" în sensul art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Însă dispozițiile de lege criticate prevăd, în același timp, doar modalitatea prin care statul urmează să își execute întru totul această obligație financiară și anume, eșalonat și succesiv, respectiv prin creșterea, în mod corespunzător, a cuantumului salariului/soldei/indemnizației de bază, fără a fi afectate în niciun fel cuantumul sau întinderea acestei creanțe. Așadar, Curtea a concluzionat că nu se poate reține încălcarea prevederilor constituționale și convenționale la dreptul de proprietate privată. Nu a fost reținută nici încălcarea principiului neretroactivității legii civile, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituție. Dispozițiile art. 8 din Legea nr. 285/2010, prin conținutul lor normativ, nu vizează efectele juridice stinse ale unui raport juridic născut sub imperiul legii vechi, pentru a fi posibilă constatarea încălcării principiului neretroactivități legii. Curtea a mai constatat că majorarea salarială din anul 2011, rezultată ca urmare a includerii premiului anual din 2010 în salariul/solda/indemnizația de bază, este acordată și în continuare, dovadă că de la 1 ianuarie 2012 a rămas în plată același nivel al retribuției, în condițiile în care legiuitorul a ales să nu acorde niciun premiu anual pe anul 2011. De asemenea, Curtea Constituțională a reținut lipsa de relevanță a actelor Uniunii Europene invocate în susținerea excepției de neconstituționalitate. 6.1. Natura juridică a premiului anual Potrivit art. 160 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, salariul cuprinde salariul de bază, indemnizațiile, sporurile, precum și alte adaosuri. Astfel, în doctrină, s-a considerat că salariul este un element esențial al obiectului contractului individual de muncă, alături de prestarea muncii de către salariat, fiind definit ca remunerație în bani a muncii prestate, cuvenită cu titlu permanent salariatului pentru munca sa, neavând un caracter ocazional, precar sau cu titlu de recompensă. Premiile nu au, de regulă, un regim prestabilit, constant și obligatoriu, ci reprezintă bonusuri (gratificații) și sunt facultative, benevole și variabile. Însă, potrivit doctrinei, criteriile de acordare trebuie să fie precise și verificabile, în cazul în care primele nu se acordă tuturor salariaților care desfășoară muncă egală sau de valoare egală, pentru a evita problema discriminării. Prin Decizia nr. 414 din 14 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 780 din 26 august 2005, Curtea Constituțională a stipulat că drepturile salariale suplimentare, cum sunt primele, sporurile sau adaosurile, prevăzute în acte normative, nu constituie drepturi fundamentale consacrate în Constituție, care nu ar mai putea fi modificate sau chiar anulate. Prin urmare, modificarea sau suprimarea, pentru viitor, a unui premiu nu afectează dreptul fundamental al salariatului de a primi contraprestație pentru munca depusă. În cauza de față, beneficiar al premiului anual este personalul plătit din fonduri publice, în cazul căruia funcționează principiul prestabilirii salariilor prin lege, al cărui nivel stipulat se află în legătura directă în încasările și cheltuielile din bugetul public național, dezechilibrarea acestuia putând avea consecințe în ceea ce privește diminuarea cheltuielilor din acest buget. 6.2. Efectul modificărilor legislative asupra modalității de acordare a acestui drept în raport cu dezlegările date prin deciziile Curții Constituționale Asupra interpretării dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 285/2010, Curtea Constituțională s-a pronunțat atunci când a exercitat controlul de constituționalitate al acestui articol, prin prisma dispozițiilor referitoare la neretroactivitatea legii, garantarea dreptului Ia salariu, a dreptului de proprietate privată, incidența dispozițiilor Convenției Europene a Drepturilor Omului și ale dreptului Uniunii Europene. Așa cum, în mod constant, a stipulat Curtea Constituțională, caracterul obligatoriu al deciziilor sale se extinde și asupra considerentelor, astfel încât acestea devin obligatorii pentru cei ce procedează la interpretarea și aplicarea respectivului articol de lege. În acest context se impune interpretarea dată de Curte referitor la faptul că dreptul la acordarea premiului anual nu a fost înlăturat prin abrogarea art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009, ci reprezintă, în continuare, o creanță certă, lichidă și exigibilă a angajatului asupra angajatorului său, modificată fiind, în concret, numai modalitatea de acordare, și anume eșalonat și succesiv, în cursul anului 2011, respectiv prin creșterea, în mod corespunzător, a cuantumului salariului/soldei/indemnizației de bază. Or, raportat la această concluzie, se reține că dreptul la premiul anual a fost menținut și după abrogarea art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009, începând cu luna ianuarie 2011. În acest sens, aceeași instanță a stipulat, în deciziile menționate, că majorarea salarială din anul 2011, rezultată ca urmare a includerii premiului anual din 2010 în salariul/solda/indemnizația de bază, este acordată și în continuare. Curtea Constituțională, prin această interpretare cu caracter obligatoriu, a statuat asupra modalității în care subzistă dreptul de creanță al angajatului în cadrul raportului juridic cu angajatorul, astfel încât el nu mai poate fi acordat în forma anterioară prevăzută de art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009. Din acest punct de vedere nu se poate analiza includerea premiului în majorările salariale prevăzute de art. 1 din Legea nr. 285/2010, ca argument de menținere a dreptului la plata premiului în forma anterioară, întrucât ar contraveni celor stipulate cu forță obligatorie de Curtea Constituțională. Dreptul de a pretinde acordarea premiului sub forma unui salariu de bază scadent în prima lună a anului următor celui lucrat s-a stins odată cu abrogarea Legii-cadru nr. 330/2009, fiind înlocuit cu o nouă modalitate de plată, prevăzută de lege, prin executare succesivă. Prin modificarea formei de executare a obligației de plată a premiului anual, legiuitorul a acționat în limitele marjei de intervenție, recunoscută în domeniul politicii salariale, neexistând o încălcare a dreptului de proprietate privată al personalului plătit din fonduri publice asupra acestei creanțe de natură salarială. În concluzie, premiul anual aferent anului 2010, reglementat inițial prin art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009, a fost inclus, potrivit art. 8 din Legea nr. 285/2010, de către legiuitor în noua reglementare salarială, sub forma unor majorări salariale stabilite în art. 1 din Legea nr. 285/2010, fără a mai putea fi acordat în forma supusă vechii reglementări. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,