ÎCCJ, Decizia nr. 22/2013

Problema de drept care a generat practica neunitară Recursurile în interesul legii vizează interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (4) și art. 5 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 341/2004, cu modificările și completările ulterioare, raportate la prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 285/2010, cu referire la modalitatea de stabilire, în anul 2011, a indemnizațiilor lunare reparatorii și a indemnizațiilor lunare acordate potrivit Legii nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare. Dispozițiile legale relevante și a căror interpretare a generat practica neunitară sunt următoarele: - Legea recunoștinței față de eroii-martiri și luptătorii care au contribuit la victoria Revoluției române din decembrie 1989, precum și față de persoanele care și-au jertfit viața sau au avut de suferit în urma revoltei muncitorești anticomuniste de la Brașov din noiembrie 1987 nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare: - Art. 4 alin. (4) : "De o indemnizație lunară reparatorie, calculată prin aplicarea coeficientului de 1,10 la salariul mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat și aprobat prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat, aferent anului pentru care se face plata, beneficiază și persoanele care au obținut titlurile prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b) pct. 3, numai dacă au un venit mai mic decât salariul mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat și aprobat prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat. De aceleași drepturi și în aceleași condiții beneficiază copiii eroilor-martiri, indiferent de vârstă, dacă nu sunt încadrați în nicio formă de învățământ ori nu realizează venituri din motive neimputabile lor."; - Art. 5 alin. (1) lit. m): "Persoanele prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b), precum și la art. 4 alin. (1) beneficiază, pe lângă indemnizația calculată conform prevederilor art. 4, și de următoarele drepturi: (...) m) acordarea unei indemnizații lunare, adăugată la pensia pentru limită de vârstă, echivalentă cu un coeficient de 0,6, calculat conform prevederilor art. 4 alin. (2)."; - Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările și completările ulterioare: - Art. 14 lit. d) : "De la data intrării în vigoare a prezentei legi se reduc cu 15% următoarele drepturi: (...) d) indemnizațiile prevăzute de Legea recunoștinței față de eroii-martiri și luptătorii care au contribuit la victoria Revoluției române din decembrie 1989, precum și față de persoanele care și-au jertfit viața sau au avut de suferit în urma revoltei muncitorești anticomuniste de la Brașov din noiembrie 1987 nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare."; - Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice: - Art. 10 alin. (1) : "Începând cu luna ianuarie 2011, drepturile prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. a) , b) și d) și alin. (4) , art. 13 și 14 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările și completările ulterioare, se majorează cu 15% față de cuantumul aflat în plată în luna octombrie 2010."

Examenul jurisprudențial Prin recursurile în interesul legii se arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale citate, dezlegarea problemei de drept supusă analizei fiind menită a clarifica modul de determinare a indemnizației lunare reparatorii și a indemnizației lunare pentru categoriile de persoane reglementate prin dispozițiile art. 4 alin. (4) și art. 5 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 341/2004, cu modificările și completările ulterioare, în contextul intervenirii unor legi succesive, care au adus modificări actului normativ menționat.

Soluțiile pronunțate de instanțele judecătorești 3.1. Unele instanțe au considerat că indemnizațiile lunare reparatorii și indemnizațiile lunare prevăzute de art. 4 alin. (4) și art. 5 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 341/2004, cu modificările și completările ulterioare, se stabilesc, în anul 2011, potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 285/2010, prin majorarea cu 15% a cuantumului indemnizațiilor aflate în plată luna octombrie 2010, fără utilizarea indicatorului de referință reprezentat de câștigul salarial mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2011, prevăzut de art. 15 din Legea nr. 287/2010. În motivarea acestor soluții s-a arătat că, potrivit dispozițiilor art. 14 lit. d) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, începând cu data intrării în vigoare a acestui act normativ, s-a redus cu 15% cuantumul indemnizațiilor prevăzute de Legea nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare, iar, începând cu luna ianuarie 2011, potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, drepturile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 118/2010 s-au majorat cu 15% față de cuantumul aflat în plată în luna octombrie 2010; dispozițiile cuprinse în Legea nr. 285/2010 , fiind imperative, speciale și derogatorii față de cele cuprinse în art. 4 alin. (4) și art. 5 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 341/2004, cu modificările și completările ulterioare, se aplică cu prevalență în ceea ce privește modalitatea de stabilire, în anul 2011, a indemnizațiilor prevăzute de acest din urmă act normativ. S-a apreciat, de asemenea, că realizarea unei distincții între sintagmele "salariul mediu brut" și "câștigul salarial mediu brut", utilizate în cuprinsul art. 4 și art. 5 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 341/2004, cu modificările și completările ulterioare, și, respectiv, art. 15 din Legea nr. 287/2010 nu prezintă relevanță pentru stabilirea indemnizațiilor aferente anului 2011. 3.2. Alte instanțe au apreciat că, în anul 2011, indemnizațiile reparatorii și cele lunare, prevăzute de Legea nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare, se determină prin aplicarea coeficienților prevăzuți de art. 4 alin. (4) și art. 5 alin. (1) lit. m) din acest act normativ, la valoarea salariului mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2010, în cuantum de 1.836 lei, prevăzut de art. 16 alin. (2) din Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2010 nr. 12/2010. În sprijinul acestei soluții s-a arătat că dispozițiile art. 4 alin. (4) și art. 5 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 341/2004, cu modificările și completările ulterioare, prin care se indică algoritmul de calcul al indemnizațiilor, cuprind norme de trimitere la dispoziții din legile anuale privind bugetul asigurărilor sociale de stat, completându-se cu prevederile acestor din urmă acte normative, în care este stabilit cuantumul salariului mediu brut ce a stat la baza fundamentării bugetului asigurărilor sociale de stat. Întrucât norma de trimitere este extrem de clară în a face referire la noțiunea de "salariu mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat și aprobat prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat", iar nu la noțiuni echivalente, precum aceea de "câștig salarial mediu brut", utilizată de art. 15 din Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2011 nr. 287/2010, rezultă că legiuitorul a intenționat folosirea, în paralel, a două noțiuni economice având un înțeles diferit, la a căror cuantificare s-au folosit indicatori economici diferiți. 3.3. Într-o altă orientare jurisprudențială s-a considerat că, în anul 2011, indemnizațiile prevăzute de Legea nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare, se determină prin raportarea coeficienților prevăzuți de art. 4 alin. (4) și art. 5 alin. (1) lit. m) din acest act normativ la câștigul salarial mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2011, în cuantum de 2.022 lei, prevăzut de art. 15 din Legea nr. 287/2010. În motivarea acestei soluții s-a reținut că dispozițiile art. 4 din Legea nr. 341/2004 conțin norme de trimitere la prevederile legii bugetului asigurărilor sociale de stat, corespunzătoare anilor pentru care se face plata, iar prin modificarea conținutului normei de referință se modifică și norma de trimitere, fără a fi necesară o prevedere expresă în acest sens; împrejurarea că în cuprinsul Legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2011 nr. 287/2010 nu se mai regăsește noțiunea de "salariu mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat", ci aceea de "câștig salarial mediu brut" nu este de natură a conduce la concluzia că legiuitorul ar fi avut în vedere o altă instituție juridică, întrucât interpretarea legii trebuie făcută în sensul aplicării sale.

Opinia procurorului general Procurorul general a considerat prima orientare jurisprudențială ca fiind în acord cu litera și spiritul legii, apreciind că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (4) și art. 5 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 341/2004, cu modificările și completările ulterioare, raportate la prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 285/2010, indemnizațiile lunare reparatorii și indemnizațiile lunare prevăzute de Legea nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare, se calculează, în anul 2011, prin majorarea cu 15% a cuantumului indemnizației aflat în plată în luna octombrie 2010. În susținerea opiniei sale, procurorul general arată că, prin art. 14 lit. d) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, s-a dispus reducerea cu 15% a indemnizațiilor prevăzute de Legea nr. 341/2004 , pentru perioada cuprinsă în intervalul 3 iulie 2010-31 decembrie 2010. De asemenea, prin art. 16 din Legea nr. 118/2010 s-a prevăzut că, "începând cu data de 1 ianuarie 2011, urmează a se aplica politici sociale și de personal care să asigure încadrarea în nivelul cheltuielilor bugetare rezultate ca urmare a aplicării măsurilor de reducere a acestora adoptate în cursul anului 2010, în condițiile Legii-cadru nr. 330/2009 , precum și cu respectarea prevederilor legilor bugetului de stat și bugetului asigurărilor sociale de stat pentru anul 2011". În considerarea acestor din urmă dispoziții legale, prin art. 10 alin. (1) din Legea nr. 285/2010 s-a dispus ca, începând cu luna ianuarie 2011, să fie majorate cu 15% drepturile prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. a) , b) și d) și alin. (4) , art. 13 și 14 din Legea nr. 118/2010, față de cuantumul aflat în plată în luna octombrie 2010, din categoria acestor drepturi făcând parte și indemnizațiile lunare reparatorii și indemnizațiile lunare prevăzute de art. 4 alin. (4) și art. 5 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 341/2004. Pe această cale nu s-a urmărit revenirea la algoritmul de calcul prevăzut de art. 4 alin. (4) și art. 5 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 341/2004, cu modificările și completările ulterioare, și determinarea cuantumului indemnizațiilor prin raportarea coeficienților prevăzuți de aceste norme la indicatorul economic ce a stat la baza fundamentării bugetului asigurărilor sociale de stat din anul 2011, indiferent de modul în care acesta a fost consacrat legislativ ori configurat economic, ci recuperarea unei părți din reducerile operate în cursul anului 2010. Reducerea cu 15% operată în temeiul Legii nr. 118/2010 a fost recuperată în baza unor măsuri legislative ulterioare Legii nr. 285/2010 , astfel încât abia în luna iunie 2012 indemnizațiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 118/2010 au atins nivelul avut în luna iunie 2010, fără a-l putea depăși în mod legal.

Opinia Avocatului Poporului Avocatul Poporului a considerat că soluția legală este aceea ca nivelul indemnizațiilor prevăzute de art. 4 alin. (4) și art. 5 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 341/2004, cu modificările și completările ulterioare, să se calculeze cu aplicarea dispozițiilor art. 15 din Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2011 nr. 287/2010 și a art. 10 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice. În argumentarea acestei opinii s-a arătat, în esență, că modalitatea de calcul al indemnizațiilor menționate rezultă din art. 4 alin. (2) din Legea nr. 341/2004, cu modificările și completările ulterioare, respectiv, prin aplicarea coeficienților de multiplicare asupra salariului mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat și aprobat prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat, aferent anului pentru care se face plata. Faptul că pentru anul 2011 au fost adoptate, din cauza situației economice dificile, anumite acte normative, respectiv Legea nr. 118/2010 - prin care indemnizațiile acordate în temeiul Legii nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare, au fost reduse cu 15% - și Legea nr. 285/2010 - prin care s-a stabilit ca, pentru anul 2011, drepturile reduse prin Legea nr. 118/2010 să se majoreze cu 15% față de cuantumul aflat în plată în luna octombrie 2010 - nu poate influența modalitatea de calcul al indemnizației, deoarece aceste acte normative nu pot fi considerate ca având caracter special, apte să suspende efectele Legii nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare, care continuă să își producă efectele dincolo de orice modificare adusă în plan legislativ.

Rapoartele asupra recursurilor în interesul legii Rapoartele cuprind soluțiile date de instanțele judecătorești problemei de drept și argumentele pe care se fundamentează acestea și evocă doctrina cu privire la instituțiile juridice aplicabile în analizarea cauzei. Rapoartele propun un proiect de soluție de admitere a recursurilor în interesul legii, în sensul că "în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (4) și art. 5 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 341/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 285/2010, indemnizațiile lunare reparatorii și indemnizațiile lunare prevăzute de Legea nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare, se calculează, în anul 2011, prin aplicarea coeficientului de 15% asupra cuantumului indemnizației aflat în plată în luna octombrie 2010".

Înalta Curte Înalta Curte a fost învestită, pe calea recursului în interesul legii, cu pronunțarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 4 alin. (4) și art. 5 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 341/2004, cu modificările și completările ulterioare, raportate la prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 285/2010, cu referire la modalitatea de stabilire, în anul 2011, a indemnizațiilor lunare reparatorii și a indemnizațiilor lunare acordate potrivit Legii nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare. Problema de drept rezolvată diferit de către instanțe, referitoare la determinarea indemnizației lunare reparatorii și a indemnizației lunare pentru categoriile de persoane reglementate prin dispozițiile art. 4 alin. (4) și art. 5 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 341/2004, cu modificările și completările ulterioare, a fost dată de intervenirea unor legi succesive, care au adus modificări actului normativ menționat. Astfel, potrivit art. 4 din Legea nr. 341/2004, cu modificările și completările ulterioare, indemnizația reparatorie lunară reglementată de acest act normativ se calculează prin aplicarea unor coeficienți asupra salariului mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat aferent anului în care se face plata. Prin art. 14 lit. d) din Legea nr. 118/2010 s-a stabilit că aceste drepturi se reduc cu 15% de la data intrării în vigoare a acestei legi iar, ulterior, prin art. 10 alin. (1) din Legea nr. 285/2010, s-a statuat că, începând cu luna ianuarie 2011, drepturile prevăzute la art. 2 alin. (1) , lit. a) , b) , și d) și alin. (4) , art. 13 și 14 din Legea nr. 118/2010 se majorează cu 15% față de cuantumul aflat în plată în luna octombrie 2010. Rezultă deci că legea nouă, derogând de la cea anterioară în materie, Legea nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare, instituie un alt criteriu în funcție de care să se cuantifice indemnizațiile lunare reparatorii. În raport cu această reglementare expresă, a susține că, în continuare, determinarea cuantumului indemnizațiilor prevăzute de Legea nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare, trebuie realizat după algoritmul prevăzut de acest act normativ, respectiv prin aplicarea unor coeficienți asupra salariului mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat, aferent anului în care se face plata, înseamnă a ignora caracterul normelor temporare și speciale. Deși Legea nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare, reprezintă, ea însăși, o reglementare specială în materia drepturilor cuvenite eroilor-martiri, luptătorilor în Revoluția din 1989 și a celor din revolta muncitorească anticomunistă de la Brașov, aceasta nu înseamnă că în același domeniu nu pot fi adoptate norme de excepție, cu caracter temporar, determinate, în speță, de condițiile economice generate de criza economică, care să deroge de la o altă normă specială. Astfel, normele de excepție sunt cele care completează normele generale sau speciale, fără ca excepția prevăzută să fie considerată a aduce atingere ordinii de drept. În ipoteza analizată, Legea nr. 118/2010 a intervenit cu caracter de excepție, derogatoriu de la norma anterioară, pentru a regla pe o perioadă de timp - intervalul în care a fost activă fiind iunie 2010-decembrie 2010 - reducerea indemnizațiilor prevăzute de Legea nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare, și, tot astfel, a fost adoptată și și-a produs efectele Legea nr. 285/2010 care, majorând din luna ianuarie 2011, drepturile respective cu 15%, s-a referit, de data aceasta, la cuantumul indemnizațiilor aflate în plată în luna octombrie 2010, iar nu la criteriile consacrate prin Legea nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare. Faptul că în această materie s-a intervenit cu reglementări speciale, temporare, care își găsesc aplicare atât timp cât se mențin condițiile particulare care le-au impus rezultă, o dată în plus, și din evoluția ulterioară a legislației în acest domeniu. Astfel, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum și pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar, art. II art. 8 , așa cum a fost aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 283/2011 , s-a stabilit că în anul 2012 cuantumul drepturilor prevăzute la art. 14 din Legea nr. 118/2010 se menține la același nivel cu cel acordat în decembrie 2011, iar potrivit art. II art. 18 din aceeași ordonanță de urgență, indemnizația prevăzută la art. 4 alin. (4) din Legea nr. 341/2004, cu modificările și completările ulterioare, nu se mai acordă. Totodată, conform art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, prevederile art. 18 al art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2012 se aplică în mod corespunzător și în anul 2013. Aceasta înseamnă, în termenii Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (art. 59-62), că prin reglementări ulterioare a avut loc o schimbare a conținutului normativ al legii inițiale, cel puțin pentru intervalul de timp pentru care a fost justificată, pe considerente economice, de restabilire a echilibrului bugetar, măsura vizând o altă modalitate de calcul al indemnizațiilor respective. Nu este vorba, așadar, de o succesiune pur formală a unor legi, care ar avea același conținut juridic în privința aceleiași materii, pentru a nu se pune problema conflictului de legi în timp și a nu se stabili dacă legea care intervine ulterior este sau nu derogatorie, cu caracter special de la cea anterioară, chiar în condițiile în care aceasta din urmă constituie ea însăși o reglementare specială într-un anumit domeniu. Dimpotrivă, așa cum s-a arătat, introducând elemente noi, diferite de cele existente în Legea nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare, actul normativ ulterior derogă de la prima reglementare, neputându-se susține că majorarea de 15%, prevăzută de aceasta din urmă, ar trebui calculată prin luarea în considerare a salariului mediu brut, în condițiile în care, în mod expres, ca element de referință, Legea nr. 285/2010 prevede nivelul indemnizației existente în plată în luna octombrie 2010. Fără a fi vorba despre o abrogare a dispozițiilor Legii nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare, nefiind incident principiul după care lex posterior contraria abrogat, în realitate, situația supusă interpretării vizează eficiența unei legi temporare, care, având caracter derogatoriu și excepțional, se aplică pentru intervalul de timp în care îi este justificată activitatea, derogând de la norma anterioară care, deși ea însăși specială, are suspendate efectele pe perioada de timp pentru care se justifică acțiunea legii temporare. Faptul că legiuitorul nu a apelat la modificarea expresă a textului Legii nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare, în privința plății indemnizațiilor nu reprezintă decât o opțiune a acestuia pentru o eventuală revenire la dispozițiile legii atunci când situația economică o va permite. Aprecierea asupra caracterului special al Legii nr. 285/2010 este în acord cu dispozițiile art. 15 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora "Caracterul special al unei reglementări se determină în funcție de obiectul acesteia, circumstanțiat la anumite categorii de situații, și de specificul soluțiilor legislative pe care le instituie". Așadar, nu poate fi considerat corect argumentul conform căruia prin adoptarea Legii nr. 285/2010 s-ar fi intenționat, în realitate, revenirea la modalitatea de calcul al indemnizațiilor prevăzută de Legea nr. 341/2010, cu modificările și completările ulterioare, cu motivarea că textul art. 10 din Legea nr. 285/2010 ar fi realizat "doar o întregire a cuantumului indemnizațiilor, în sensul restituirii diminuării cu 15%, care s-ar aplica la algoritmul de calcul prevăzut de Legea nr. 341/2004 ". În realitate, din succesiunea actelor normative adoptate în materie rezultă că această întregire, operată în temeiul Legii nr. 118/2010 , a fost recuperată în baza unor măsuri legislative ulterioare Legii nr. 285/2010 întrucât abia în luna iunie 2012 indemnizațiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 118/2010 au atins nivelul avut în luna iunie 2010, fără a-l putea depăși, conform art. 3 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 19/2012 privind aprobarea unor măsuri pentru recuperarea reducerilor salariale. Rezultă că, la nivelul anului 2011, modalitatea de calcul al indemnizațiilor reparatorii prevăzute de Legea nr. 341/2004 , cu modificările și completările ulterioare, trebuie determinată prin luarea în considerare a criteriului introdus de Legea nr. 285/2010 , care nu mai operează cu criteriul salariului mediu brut asupra căruia să se aplice coeficienții de multiplicare, ci are în vedere, în mod special și derogatoriu, cuantumul indemnizației aflate în plată la nivelul lunii octombrie 2010, asupra căruia trebuie aplicată majorarea de 15%. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,