Decizia nr. 21 din 18 noiembrie 2013

Problemele de drept ce au generat practica neunitară Prin recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie și Justiţie s-a arătat că nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea și aplicarea dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, raportate la art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, referitor la acordarea premiului pentru anul 2010 personalului din sectorul bugetar.

Examenul jurisprudenţial Practica judiciară neunitară ce a generat sesizarea înaltei Curţi de Casaţie și Justiţie cu prezentul recurs în interesul legii s-a conturat în modul de interpretare a dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 285/2010 privind acordarea pentru anul 2011 a premiului pentru anul 2010, reglementat de art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009, în condiţiile abrogării acestui din urmă articol. Astfel, în luna decembrie 2010 a fost în vigoare art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009, care instituia un premiu anual (considerat cel de-al treisprezecelea salariu) proporţional cu timpul lucrat în anul respectiv și calculat în raport cu media salariilor de bază sau a indemnizaţiilor de încadrare. Legea prevedea anumite criterii de acordare, înlăturând de la beneficiul acestui premiu pe salariaţii care, în cursul anului, au desfășurat activităţi profesionale nesatisfăcătoare ori au săvârșit abateri pentru care au fost sancţionate disciplinar, pe cei suspendaţi sau înlăturaţi din funcţie pentru fapte imputabile lor. Legea mai dispunea că plata premiului anual se va face începând cu luna ianuarie a anului următor perioadei pentru care se acordă premiul. La data de 28 decembrie 2010 s-a publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, Legea-cadru nr. 284/2010 care a abrogat expres Legea-cadru nr. 330/2009 (în vigoare de la 31 decembrie 2010). La aceeași dată, 28 decembrie 2010, a fost publicată și Legea nr. 285/2010, care majorează cu 15% cuantumul brut al salariilor de bază/indemnizaţiilor de încadrare, al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut, faţă de luna octombrie 2010, ţinându-se seama de gradul sau treapta profesională, vechimea în muncă, vechimea în funcţie sau, după caz, în specialitate, dobândite în condiţiile legii până la 31 decembrie 2010. Potrivit art. 8 din Legea nr. 285/2010, sumele corespunzătoare premiului anual pentru anul 2010 nu se mai acordă începând cu luna ianuarie 2011, acestea fiind avute în vedere la stabilirea majorărilor salariale ce se acordă în anul 2011 personalului din sectorul bugetar. În condiţiile în care, în luna ianuarie 2011, premiul anual pentru anul 2010 nu a mai fost acordat sub forma unei sume de bani calculate potrivit algoritmului prevăzut de Legea-cadru nr. 330/2009, pe rolul instanţelor de judecată au fost înregistrate litigii având ca obiect cererea de acordare a acestui premiu.

Soluţiile pronunţate de instanţele judecătorești 3.1. Într-o primă opinie (majoritară) s-a reţinut că art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009 a fost abrogat, astfel că nu mai există suport legislativ în acordarea premiului. În aceste condiţii, reclamanţii nu se pot prevala de existenţa unui bun, ca drept câștigat, respectiv de o creanţă certă, lichidă și exigibilă, de care ar fi fost lipsiţi, pentru a invoca încălcarea dreptului de proprietate garantat de art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia europeană a drepturilor omului. A acorda acest drept, pronunţându-se asupra legalităţii unei măsuri dispuse printr-un act normativ, ar presupune ca instanţele să depășească atributele puterii judecătorești, doar legiuitorul putând să stabilească drepturile salariale suplimentare, condiţiile de acordare și cuantumul acestora. Dreptul subzistă, dar legiuitorul a eșalonat plata acestei sume începând cu luna ianuarie 2011 și a inclus-o în creșterile salariale din sectorul bugetar pentru anul 2011. Chiar dacă nu este un drept fundamental, cum este cel salarial, ci un beneficiu, ce este inclus în marja de apreciere a statului, beneficiarii nu au fost lipsiţi de bun, premiul fiind acordat sub altă formă. Astfel, s-a stabilit o altă modalitate de plată, premiul fiind inclus în majorările salariate stabilite pentru anul 2011, conform art. 1 din Legea nr. 285/2010. Posibila neexecutare a obligaţiei de includere a premiului în majorări nu este un argument de menţinere a dreptului Ia plata premiului în forma anterioară. 3.2. Într-o a doua opinie (minoritară), instanţele au admis aceste acţiuni, cu motivarea că reclamanţii deţin un bun în sensul art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia europeană a drepturilor omului, întrucât au o creanţă certă, lichidă și exigibilă și, constatându-se că premiul nu s-a plătit, nefiind inclus în majorările salariate, reclamanţii au fost privaţi de un bun. Totodată, însăși Curtea Constituţională a apreciat că reclamanţii deţin un bun (deciziile nr. 1.615/2011 și 115/2012), iar beneficiul acestui premiu nu a fost anulat, ci doar s-a modificat modalitatea de acordare. În acest sens, s-a susţinut că instanţa constituţională analizează „in abstracto” raportul juridic, verificarea în concret a raportului juridic dedus judecăţii și a faptului plăţii revenind instanţei de judecată și, procedând la acordarea premiului, instanţele de judecată nu depășesc atributele puterii judecătorești, ci verifică dacă voinţa legiuitorului s-a transpus în practică prin majorări efective ale salariului cu suma corespunzătoare premiului. Într-o altă argumentare s-a considerat că dreptul există, dar nu a fost acordat eșalonat, așa cum dispune art. 8 din Legea nr. 285/2010. Menţiunea referitoare la sumele corespunzătoare premiului, ce urmau a se regăsi în majorările salariale acordate în anul 2011 personalului bugetar, nu reprezintă decât o declaraţie formală a unei compensări, aceste majorări fiind acordate pe criterii diferite (de vechime, de nivel studii), distincte de cele reglementate în vederea acordării premiului (performanţa individuală, disciplina la locul de muncă), astfel că dreptul nu mai există, nu s-a compensat astfel cu majorările prevăzute de lege, care depind de alte criterii. Art. 8 din Legea nr. 285/2010 are un caracter retroactiv, fapt ce contravine art. 15 din Constituţie, întrucât creanţa devenise exigibilă anterior intrării în vigoare a noii legi, reclamanţii fiind privaţi de bun. Dreptul s-a născut cel mai târziu la 31 decembrie 2010, astfel că stingerea prin plată la un moment ulterior nu este de natură să aducă atingere existenţei dreptului. Există o confuzie cu privire la existenţa dreptului la premiu și plata efectivă.

Opinia procurorului general În esenţă, analizând evoluţia cronologică a dispoziţiilor legale relevante, procurorul general a reţinut că prin art. 8 din Legea nr. 285/2010 s-a modificat modalitatea de plată a premiului anual aferent anului 2010, aceasta fiind transformată, dintr-o executare uno ictu într-o executare succesivă, iar sumele corespunzătoare dreptului s-au regăsit în majorările salariale acordate personalului din sectorul bugetar potrivit art. 1 din Legea nr. 285/2010. S-a menţionat că, potrivit deciziilor Curţii Constituţionale, dispoziţia analizată este conformă cu Constituţia din punctul de vedere al respectării principiului neretroactivităţii legii și al dreptului de proprietate privată, drepturile pretinse fiind considerate drepturi suplimentare, de care statul dispune. Totodată, acestea fac obiectul unei creanţe certe, lichide și exigibile, ceea ce înseamnă un bun în sensul Convenţiei, ce nu a fost înlăturat, fiind modificată exclusiv doar modalitatea de acordare a acestor sume, fără a fi afectate cuantumul și întinderea creanţei, din motive de respectare a echilibrului rezonabil între interesele angajaţilor și interesul public. Un argument în sensul acestei interpretări a fost acela că nivelul retribuţiei la 1 ianuarie 2012 a rămas același cu cel din luna decembrie 2011. În condiţiile în care instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat pe aceleași aspecte, s-a apreciat că premiul pretins de reclamanţi nu poate fi acordat pe cale jurisprudenţială. În ceea ce privește jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, s-a reţinut că noua modalitate de plată reglementată de Legea nr. 285/2010 nu afectează dreptul reclamanţilor în substanţa sa și nu încalcă Primul Protocol adiţional la Convenţie.

Raportul asupra recursului în interesul legii Raportul întocmit de judecătorii-raportori desemnaţi din cadrul Secţiei I civile și a II-a civile a Înaltei Curţi de Casaţie și Justiţie asupra recursului în interesul legii, conform art. 516 alin. (6) din Codul de procedură civilă, a concluzionat că premiul anual aferent anului 2010, reglementat iniţial prin art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009, a fost inclus, potrivit art. 8 din Legea nr. 285/2010, de către legiuitor în noua reglementare salarială, sub forma unor majorări salariale stabilite în art. 1 din Legea nr. 285/2010, astfel încât acesta nu mai poate fi acordat în forma supusă vechii reglementări.

Înalta Curte de Casaţie și Justiţie Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii raportori și dispoziţiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, reţine următoarele: Înalta Curte de Casaţie și Justiţie a fost legal sesizată, iar recursul în interesul legii este admisibil, fiind îndeplinite cumulativ cerinţele impuse de dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, cu referire la autorul sesizării și existenţa unei jurisprudenţe neunitare relativ la problema de drept ce se cere a fi interpretată. Problema de drept care a generat divergenţa de jurisprudenţă este dată de interpretarea și aplicarea dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, raportat la art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice cu privire la acordarea premiului pentru anul 2010 personalului din sectorul bugetar. Pentru a stabili modalitatea corectă de interpretare a textului de lege se impun a fi analizate natura juridică a premiului anual, precum și efectul modificărilor legislative asupra modalităţii de acordare a acestui drept în raport cu dezlegările date prin deciziile Curţii Constituţionale. Astfel, cu privire la art. 8 din Legea nr. 285/2010, Curtea Constituţională s-a pronunţat prin mai multe decizii, cum sunt deciziile nr. 115/2012 și 257/2012, stabilind că acesta dispune cu privire la sumele corespunzătoare premiului anual pentru anul 2010 în sensul că, pe de o parte, reglementează încetarea acordării lor începând cu luna ianuarie 2011, iar, pe de altă parte, prevede că aceste sume vor fi cuprinse în creșterile salariale ce se acordă în anul 2011 personalului din sectorul bugetar, prin includerea acestora în salariul/solda/indemnizaţia de bază a angajatului, potrivit reglementărilor din aceeași lege. Referitor la natura premiilor în bani acordate angajaţilor s-a constatat că sporurile, premiile și alte stimulente acordate demnitarilor și altor salariaţi prin acte normative reprezintă drepturi salariale suplimentare, iar nu drepturi fundamentale, consacrate și garantate de Constituţie, legiuitorul fiind în drept, totodată, să instituie anumite sporuri la indemnizaţiile și salariile de bază, premii periodice și alte stimulente, pe care le poate diferenţia în funcţie de categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula. Prin deciziile pronunţate, Curtea a mai statuat că dispoziţiile de lege criticate se aplică în egală măsură întregului personal din sectorul bugetar și că nu se poate vorbi despre drepturi fundamentale atunci când se reclamă încetarea acordării unui astfel de stimulent sau drept salarial suplimentar cum este premiul anual, așa încât nu este incident art. 41 din Constituţie, care garantează salariaţilor dreptul la salariu. Totodată, având în vedere faptul că Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice a prevăzut un atare drept legal pentru anul 2010, iar legiuitorul nu l-a eliminat în cursul anului 2010, premiul anual pe anul 2010 reprezintă o creanţă certă, lichidă și exigibilă, pe care angajatul o are asupra angajatorului public și constituie un „bun” în sensul art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului și a libertăţilor fundamentale. Însă dispoziţiile de lege criticate prevăd, în același timp, doar modalitatea prin care statul urmează să își execute întru totul această obligaţie financiară și anume, eșalonat și succesiv, respectiv prin creșterea, în mod corespunzător, a cuantumului salariului/soldei/indemnizaţiei de bază, fără a fi afectate în niciun fel cuantumul sau întinderea acestei creanţe. Așadar, Curtea a concluzionat că nu se poate reţine încălcarea prevederilor constituţionale și convenţionale la dreptul de proprietate privată. Nu a fost reţinută nici încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie. Dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 285/2010, prin conţinutul lor normativ, nu vizează efectele juridice stinse ale unui raport juridic născut sub imperiul legii vechi, pentru a fi posibilă constatarea încălcării principiului neretroactivităţi legii. Curtea a mai constatat că majorarea salarială din anul 2011, rezultată ca urmare a includerii premiului anual din 2010 în salariul/solda/indemnizaţia de bază, este acordată și în continuare, dovadă că de la 1 ianuarie 2012 a rămas în plată același nivel al retribuţiei, în condiţiile în care legiuitorul a ales să nu acorde niciun premiu anual pe anul 2011. De asemenea, Curtea Constituţională a reţinut lipsa de relevanţă a actelor Uniunii Europene invocate în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate. 6.1. Natura juridică a premiului anual Potrivit art. 160 din Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, salariul cuprinde salariul de bază, indemnizaţiile, sporurile, precum și alte adaosuri. Astfel, în doctrină, s-a considerat că salariul este un element esenţial al obiectului contractului individual de muncă, alături de prestarea muncii de către salariat, fiind definit ca remuneraţie în bani a muncii prestate, cuvenită cu titlu permanent salariatului pentru munca sa, neavând un caracter ocazional, precar sau cu titlu de recompensă. Premiile nu au, de regulă, un regim prestabilit, constant și obligatoriu, ci reprezintă bonusuri (gratificaţii) și sunt facultative, benevole și variabile. Însă, potrivit doctrinei, criteriile de acordare trebuie să fie precise și verificabile, în cazul în care primele nu se acordă tuturor salariaţilor care desfășoară muncă egală sau de valoare egală, pentru a evita problema discriminării. Prin Decizia nr. 414 din 14 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 780 din 26 august 2005, Curtea Constituţională a stipulat că drepturile salariale suplimentare, cum sunt primele, sporurile sau adaosurile, prevăzute în acte normative, nu constituie drepturi fundamentale consacrate în Constituţie, care nu ar mai putea fi modificate sau chiar anulate. Prin urmare, modificarea sau suprimarea, pentru viitor, a unui premiu nu afectează dreptul fundamental al salariatului de a primi contraprestaţie pentru munca depusă. În cauza de faţă, beneficiar al premiului anual este personalul plătit din fonduri publice, în cazul căruia funcţionează principiul prestabilirii salariilor prin lege, al cărui nivel stipulat se află în legătura directă în încasările și cheltuielile din bugetul public naţional, dezechilibrarea acestuia putând avea consecinţe în ceea ce privește diminuarea cheltuielilor din acest buget. 6.2. Efectul modificărilor legislative asupra modalităţii de acordare a acestui drept în raport cu dezlegările date prin deciziile Curţii Constituţionale Asupra interpretării dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 285/2010, Curtea Constituţională s-a pronunţat atunci când a exercitat controlul de constituţionalitate al acestui articol, prin prisma dispoziţiilor referitoare la neretroactivitatea legii, garantarea dreptului Ia salariu, a dreptului de proprietate privată, incidenţa dispoziţiilor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului și ale dreptului Uniunii Europene. Așa cum, în mod constant, a stipulat Curtea Constituţională, caracterul obligatoriu al deciziilor sale se extinde și asupra considerentelor, astfel încât acestea devin obligatorii pentru cei ce procedează la interpretarea și aplicarea respectivului articol de lege. În acest context se impune interpretarea dată de Curte referitor la faptul că dreptul la acordarea premiului anual nu a fost înlăturat prin abrogarea art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009, ci reprezintă, în continuare, o creanţă certă, lichidă și exigibilă a angajatului asupra angajatorului său, modificată fiind, în concret, numai modalitatea de acordare, și anume eșalonat și succesiv, în cursul anului 2011, respectiv prin creșterea, în mod corespunzător, a cuantumului salariului/soldei/indemnizaţiei de bază. Or, raportat la această concluzie, se reţine că dreptul la premiul anual a fost menţinut și după abrogarea art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009, începând cu luna ianuarie 2011. În acest sens, aceeași instanţă a stipulat, în deciziile menţionate, că majorarea salarială din anul 2011, rezultată ca urmare a includerii premiului anual din 2010 în salariul/solda/indemnizaţia de bază, este acordată și în continuare. Curtea Constituţională, prin această interpretare cu caracter obligatoriu, a statuat asupra modalităţii în care subzistă dreptul de creanţă al angajatului în cadrul raportului juridic cu angajatorul, astfel încât el nu mai poate fi acordat în forma anterioară prevăzută de art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009. Din acest punct de vedere nu se poate analiza includerea premiului în majorările salariale prevăzute de art. 1 din Legea nr. 285/2010, ca argument de menţinere a dreptului la plata premiului în forma anterioară, întrucât ar contraveni celor stipulate cu forţă obligatorie de Curtea Constituţională. Dreptul de a pretinde acordarea premiului sub forma unui salariu de bază scadent în prima lună a anului următor celui lucrat s-a stins odată cu abrogarea Legii-cadru nr. 330/2009, fiind înlocuit cu o nouă modalitate de plată, prevăzută de lege, prin executare succesivă. Prin modificarea formei de executare a obligaţiei de plată a premiului anual, legiuitorul a acţionat în limitele marjei de intervenţie, recunoscută în domeniul politicii salariale, neexistând o încălcare a dreptului de proprietate privată al personalului plătit din fonduri publice asupra acestei creanţe de natură salarială. În concluzie, premiul anual aferent anului 2010, reglementat iniţial prin art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009, a fost inclus, potrivit art. 8 din Legea nr. 285/2010, de către legiuitor în noua reglementare salarială, sub forma unor majorări salariale stabilite în art. 1 din Legea nr. 285/2010, fără a mai putea fi acordat în forma supusă vechii reglementări. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,