ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 6349/2012

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 6349/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra cauzei de

față, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 04 iunie

2009 pe rolul Tribunalului București, secția contencios administrativ și fiscal,

reclamantul Prefectul Municipiului București a chemat în judecată pe pârâtul

Primarul Municipiului București, solicitând instanței anularea dispoziției din

27 februarie 2008 emisă de pârât.

Reclamantul a arătat că,

în urma exercitării controlului de legalitate, a constatat că actul administrativ

a fost emis cu încălcarea dispozițiilor legale, în sensul că, deși nu a probat calitatea

de persoană îndreptățită (moștenitor), numita R.D.E. a beneficiat de măsuri reparatorii

prin echivalent pentru terenul situat în București, subsecvent notificării formulate

de aceasta în temeiul Legii nr. 10/2001; din înscrisurile administrate a reieșit

că imobilul a fost expropriat de la o altă persoană cu care beneficiara măsurii

nu prezintă nicio legătură.

Prin sentința civilă

nr. 43 din 06 ianuarie 2010 pronunțată de Tribunalul București, secția a IX-a de

contencios administrativ și fiscal, a fost admisă excepția inadmisibilității, fiind

respinsă în consecință acțiunea, iar prin decizia civilă nr. 1236 din 10 mai 2010

pronunțată de Curtea de Apel București, secția a viii-a contencios

administrativ și fiscal, a fost admis recursul declarat de reclamant, casată sentința

recurată și trimisă cauza spre competentă soluționare secției civile a Tribunalului

București, reținându-se că Legea nr. 10/2001 stabilește o competentă specială pentru

soluționarea contestațiilor privind deciziile emise în temeiul acestei legi, formulate

de persoanele îndreptățite în favoarea secției civile a tribunalului în a cărui

circumscripție se află sediul unității deținătoare.

Prin sentința civilă

nr. 1777 din 22 noiembrie 2010 pronunțată de Tribunalul București, secția a III-a

civilă, a fost admisă excepția lipsei coparticipării procesuale pasive, invocată

de pârât și, în consecință, respinsă acțiunea.

S-a reținut că în temeiul

dispoziției din 27 februarie 2008 emisă de Primarul General al Municipiului București

în baza Legii nr. 10/2001, s-a propus acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent

persoanei îndreptățite, R.D.E., pentru terenul în suprafață de 382,5 m.p. situat

în București.

Decizia contestată reprezintă

un act administrativ individual, sens în care sunt pe deplin incidente prevederile

art. 1 din Legea nr. 554/2004 care stabilesc la alin. (2) că se poate adresa instanței

de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept sau interes legitim

printr-un act administrativ individual, adresat altui subiect de drept.

Ca atare, Tribunalul a

apreciat că discutarea legalității deciziei trebuie să se realizeze și în prezența

beneficiarului actului atacat, în patrimoniul căruia acesta a generat un drept de

proprietate, în scopul respectării principiilor contradictorialității și al dreptului

la apărare.

Pe de altă parte, prima

instanță a stabilit că nu poate fi încălcat principiul disponibilității, sens în

care nu pot fi introduse în cauză alte persoane decât cele cu care partea reclamantă

dorește să poarte procesul.

Rolul activ al instanței

nu impune obligația introducerii în proces a altor persoane decât cele menționate

în acțiune de reclamant [art. 129 alin. (6) C. proc. civ.].

Lipsa unui cadru procesual

pasiv complet a condus la admiterea excepției și la respingerea acțiunii.

Prin decizia civilă

nr. 293 A din 17 martie 2011 a Curții de Apel București, secția a III-a civilă și

pentru cauze cu minori și de familie, a fost respins apelul declarat de reclamant.

S-a reținut că, potrivit

dispozițiilor art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind instituția

prefectului, în calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplinește atribuția

de a verifica legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului

local sau ale primarului. Prin decizia civilă nr. 1236 din 10 mai 2010 pronunțată

de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

s-a stabilit că actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora

se prevede prin lege organică o altă procedură judiciară, nu pot fi atacate pe calea

contenciosului administrativ.

Analiza de legalitate

nu poate fi realizată distinct, cu ignorarea eventualei vătămări a dreptului subiectiv,

cum a susținut apelantul, cu atât mai mult cu cât chiar acesta a arătat în conținutul

motivelor apelului promovat că „aspectele de nelegalitate constatate (…)” se referă

la acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent pentru un imobil pentru care

beneficiarul actului nu probează calitatea de moștenitor al persoanei de la care

a operat predarea (autorul).

Procesul civil este guvernat

de principiile contradictorialității și al dreptului la apărare, iar asigurarea

efectivă și concretă a garanțiilor procesuale de referință reprezintă o exigență

de neînlăturat în scopul obținerii caracterului echitabil al procedurii desfășurate

în instanță.

Din moment ce dispoziția

de acordare a măsurilor reparatorii (act administrativ individual) a intrat în circuitul

civil ea nu poate fi supusă cenzurii, indiferent dacă aceasta se realizează din

perspectiva controlului de legalitate exercitat de prefect, în afara posibilității

beneficiarului de a formula apărări, cu atât mai mult cu cât analiza îndeplinirii

cerințelor legale prezintă o legătură strânsă cu însuși dreptul de proprietate care

a generat reparația pe calea legii speciale.

Împotriva acestei decizii

a declarat recurs reclamantul. Arată că actul contestat este de natură administrativă,

că dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004 conferă persoanelor juridice

de drept public posibilitatea de a introduce acțiuni în nume propriu atunci

când este încălcat un drept subiectiv, iar raportat la aspectele de nelegalitate

constatate și a culpei exclusive a pârâtului, în mod corect a chemat în contradictoriu

Primarul Municipiului București.

În mod greșit s-a

apreciat că dispoziția atacată este un act juridic civil intrat în circuitul

civil, ca de altfel și aprecierea cu privire la competența de soluționare

a secției civile a tribunalului.

Susține că, potrivit

dispozițiilor art. 16.9

2

din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, în

cazul în care, în urma exercitării controlului de legalitate de către prefect, se

apreciază că dispoziția emisă este nelegală, aceasta va fi contestată pe calea

contenciosului administrativ.

Este adevărat că natura

juridică a dispoziției emisă de primar este cea a unui act juridic civil, însă

competența instanței de contencios administrativ rezultă din dispoziții

constituționale. Din interpretarea dispozițiilor pct. 25.6, coroborate

cu cele ale pct. 21.6 din H.G. nr. 250/2007, rezultă că dispoziția emisă de

primar poate fi contestată de către prefect la instanța de contencios administrativ,

iar de către persoanele ale căror drepturi au fost lezate, la secția civilă

a tribunalului.

Faptul că anterior, Curtea

de Apel București s-a pronunțat irevocabil cu privire la soluționarea

cauzei de către secția civilă, nu este de natură a abilita ideea că astfel

de cauze sunt de natură civilă.

Analizând recursul din

prisma criticilor formulate, ce pot fi încadrate în motivul de nelegalitate prevăzut

de dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele:

Prin cererea de chemare

în judecată, reclamantul Prefectul Municipiului București a solicitat anularea dispoziției

din 27 februarie 2008 a Primarului Municipiului București, prin care s-a soluționat

notificarea depusă de petenta R.D.E., în temeiul Legii nr. 10/2001.

Legea nr. 10/2001 reglementează

procedura recunoașterii dreptului de proprietate asupra imobilelor preluate abuziv

de stat în perioada 06 martie 1945-22 decembrie 1989, precum și cele preluate de

stat în baza Legii nr. 139/1940.

Litigiile izvorând din

restituirea în natură a imobilelor se soluționează potrivit acestei legi speciale,

reclamantul având posibilitatea de a se adresa instanțelor civile, contestând dispoziția

emisă în baza acestui act normativ, conform legislației civile, și nu instanței

de contencios administrativ.

Dispozițiile emise de

primar în baza Legii nr. 10/2001 sunt acte emise de o autoritate publică în executarea

legii, însă nu creează un raport juridic de drept public, ci unul de drept privat,

deoarece prin aceste acte se recunoaște un drept subiectiv civil, respectiv dreptul

de proprietate.

Pe de altă parte, este

de observat că autoritatea publică nu acționează în acest caz în baza puterilor

conferite de legea administrației publice locale, ci în temeiul unei competențe

speciale stabilite de o lege care guvernează raporturi de drept material cu caracter

eminamente civil. Prin urmare, această autoritate nu se comportă ca un subiect de

drept public, ci pur și simplu ca o persoană juridică împuternicită de lege să recunoască

existența unui drept subiectiv real în patrimoniul unei alte persoane, la cererea

acesteia din urmă.

Prefectului nu îi sunt

aplicabile, pentru simpla existență a calității sale, dispozițiile Legii nr. 554/2004

pentru anularea unei dispoziții emise în baza Legii nr. 10/2001.

Potrivit art. 5 alin.

(2) din Legea nr. 554/2004 „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ

actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin

lege organică, o altă procedură judiciară”.

Cum Legea nr. 10/2001

prevede o procedură specială, aceasta se aplică și reclamantului din cauza de față.

Așa fiind, atâta timp

cât prin cererea de chemare în judecată se solicită să se anuleze o dispoziție prin

care s-au stabilit anumite drepturi în favoarea unei persoane care nu a fost chemată

în judecată, instanța constată că în mod corect acțiunea a fost respinsă, cadrul

procesual nefiind complet.

Mai mult, în ceea ce privește

posibilitatea atacării dispoziției emise de primar în baza Legii contenciosului

administrativ nr. 554/2004, există deja o hotărâre irevocabilă, pronunțată de o

instanță de recurs, respectiv decizia civilă nr. 1236 din 10 mai 2010 a Curții

de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ale cărei dezlegări date în privința problemelor de drept nu puteau fi nesocotite

de instanța de trimitere, respectiv de instanța de control judiciar fără încălcarea

prevederilor art. 315 C. proc. civ.

În plus, conform art.

21.6 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 10/2001 date prin H.G.

nr. 250/2007 controlul de legalitate prevăzut în sarcina instituției prefectului

privește dispozițiile de restituire emise de primari, și nu deciziile prin care

se refuză restituirea în natură și se propun măsuri reparatorii în echivalent.

În ceea ce privește dispozițiile

art. 16 alin. (2

1

) din Legea nr. 247/2005, acestea se referă la obligația

prefectului de a înainta Secretariatului Comisiei Centrale, dispozițiile sau deciziile

conținând propuneri de măsuri reparatorii prin echivalent, însoțite de avizul de

legalitate, emis ulterior exercitării controlului propriu. Acest text dă posibilitatea

prefectului de a aviza, după caz, pozitiv sau negativ propunerea făcută de emitentul

actului, dar nu să sesizeze instanța de judecată cu o contestație împotriva acestuia.

Potrivit art. 26

alin. (3) din Legea nr. 10/2001, singurele persoane ce pot avea calitate procesuală

activă într-o acțiune având ca obiect anularea dispoziției sau deciziei sunt persoanele

care au formulat notificare sau succesorii în drepturi ai acestora.

În ceea ce privește pe

terții care se consideră prejudiciați prin emiterea deciziei sau dispoziției, există

o jurisprudență constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția civilă

și de proprietate intelectuală, - decizia nr. 620/2006, decizia nr. 1761/2006, decizia

nr. 6422/2007, decizia nr. 7739/2007, decizia nr. 8343/2009 etc. - în sensul că

aceștia nu au calitate procesuală activă în a formula contestație întemeiată pe

dispozițiile art. 26 din Legea nr. 10/2001, deoarece raportul juridic izvorât din

aplicarea legii ia naștere între entitatea sesizată cu notificare și persoana care

pretinde măsuri reparatorii.

Terților, cum este reclamantul

din prezenta cauză, care justifică un interes în constatarea unor decizii sau dispoziții

emise în procedura Legii nr. 10/2001 nu le este obstrucționat accesul la justiție,

deoarece au la îndemână acțiunile de drept comun.

Prin criticile formulate,

recurentul se plânge și de încălcarea principiului disponibilității, care în

sens material circumscrie dreptul părții de a determina limitele cererii de chemare

în judecată.

Potrivit prevederilor

art. 129 alin. (5) C. proc. civ., judecătorii au îndatorirea să stăruie, prin toate

mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în

cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul

pronunțării unei hotărâri temeinice și legale.

Textul legal sus citat

concretizează principiul potrivit căruia adevărul trebuie să constituie scopul final

al activității judiciare, fiind în același timp cea mai importantă obligație impusă

de lege judecătorului.

Or, aprecierea instanței

asupra unei coparticipări procesuale pasive în raportul juridic dedus judecății

nu echivalează cu extinderea cadrului procesual prin atragerea în proces, din oficiu,

a altor persoane decât cele determinate de către reclamant prin cererea sa, ci o

atare apreciere se circumscrie dreptului, și în același timp obligației instanței

de a verifica legalitatea cadrului procesual fixat de reclamant, verificare care,

în acest context, nu poate aduce atingere principiului disponibilității.

În acest context al analizei,

se reține că, în îndeplinirea obligațiilor instituite de Legea nr. 10/2001, primarul

nu acționează ca purtător al autorității executive, care emite acte de putere administrative,

conform regimului juridic specific acestei categorii de acte.

Actele primarului, prin

care se dispune de bunuri din patrimoniul unității administrativ teritoriale în

favoarea persoanei îndreptățite sunt, la fel ca și în cazul celorlalte unități deținătoare,

în sensul art. 21 din Legea nr. 10/2001, acte civile.

Pe de altă parte, dispozițiile

art. 23 alin. (4) din Legea nr. 10/2001 prevăd că „Decizia sau, după caz, dispoziția

de aprobare a restituirii în natură a imobilului face dovada proprietății persoanei

îndreptățite asupra acestuia, are forța probantă a unui înscris autentic și constituie

titlu executoriu pentru punerea în posesie, după îndeplinirea formalităților de

publicitate imobiliară”.

Prevederea legală citată

impune interpretarea potrivit căreia decizia sau dispoziția emisă în temeiul Legii

nr. 10/2001 reprezintă un veritabil titlu de proprietate asupra imobilului retrocedat,

iar nu un simplu instrument probator.

Prin urmare, în speța

supusă analizei, prefectul nu atacă, ca fiind nelegal, un act administrativ al autorității

publice locale și care să atragă responsabilitatea acesteia pentru nerespectarea

legii la data emiterii actului, ci un act civil, care produce efecte juridice în

circuitul civil și, nu în ultimul rând, față de beneficiarul actului/dispoziției

primarului.

Totodată, dispozițiile

art. 47 C. proc. civ., prevăd că, mai multe persoane pot fi împreună reclamante

sau pârâte dacă obiectul pricinii este un drept sau o obligațiune comună ori dacă

drepturile sau obligațiile lor au aceeași cauză.

În principiu, coparticiparea

procesuală are un caracter facultativ, însă sunt situații când raportul de drept

material litigios creează o dependență procesuală între coparticipanți, fie în baza

legii, fie datorită naturii raportului juridic dedus judecății, astfel încât orice

posibilitate de fracționare este exclusă.

Prin urmare, în aceste

cazuri, declanșarea, continuarea și finalizarea procesului civil nu se poate realiza

decât în comun, existând litisconsorțiu necesar, care este guvernat de regula dependenței

procesuale relative a coparticipanților.

Or, în speță, natura acțiunii

dă naștere unui litisconsorțiu necesar pasiv, obligatoriu și unitar, deoarece instanța

trebuie să constate nevalabilitatea actului juridic atât față de emitent, cât și

față de beneficiar, iar pronunțarea unei hotărâri uniforme reprezintă o necesitate

juridică obiectivă în materia nulității actelor juridice, neputând fi conceput ca

același act să fie valabil față de emitent și nevalabil față de beneficiar.

Prin urmare, instanța

de apel a apreciat corect că, datorită naturii litigiului, coparticiparea procesuală

pasivă este obligatorie astfel încât soluția pe care a pronunțat-o este la adăpost

de critică.

Pentru aceste considerente

care înlocuiesc parțial pe cele ale Curții de apel, Înalta Curte va menține decizia

și va respinge recursul ca nefondat, conform art. 312 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de reclamantul Prefectul Municipiului București

împotriva

deciziei civile nr. 293 A din 17 martie 2011 a Curții de Apel București, secția

a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 18 octombrie 2012.