ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 6349/2012

Asupra cauzei de față, constată următoarele: Prin cererea înregistrată la data de 04 iunie 2009 pe rolul Tribunalului București, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul Prefectul Municipiului București a chemat în judecată pe pârâtul Primarul Municipiului București, solicitând instanței anularea dispoziției din 27 februarie 2008 emisă de pârât. Reclamantul a arătat că, în urma exercitării controlului de legalitate, a constatat că actul administrativ a fost emis cu încălcarea dispozițiilor legale, în sensul că, deși nu a probat calitatea de persoană îndreptățită (moștenitor), numita R.D.E. a beneficiat de măsuri reparatorii prin echivalent pentru terenul situat în București, subsecvent notificării formulate de aceasta în temeiul Legii nr. 10/2001; din înscrisurile administrate a reieșit că imobilul a fost expropriat de la o altă persoană cu care beneficiara măsurii nu prezintă nicio legătură.

Prin sentința civilă nr. 43 din 06 ianuarie 2010 pronunțată de Tribunalul București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, a fost admisă excepția inadmisibilității, fiind respinsă în consecință acțiunea, iar prin decizia civilă nr. 1236 din 10 mai 2010 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a viii-a contencios administrativ și fiscal, a fost admis recursul declarat de reclamant, casată sentința recurată și trimisă cauza spre competentă soluționare secției civile a Tribunalului București, reținându-se că Legea nr. 10/2001 stabilește o competentă specială pentru soluționarea contestațiilor privind deciziile emise în temeiul acestei legi, formulate de persoanele îndreptățite în favoarea secției civile a tribunalului în a cărui circumscripție se află sediul unității deținătoare.

Prin sentința civilă nr. 1777 din 22 noiembrie 2010 pronunțată de Tribunalul București, secția a III-a civilă, a fost admisă excepția lipsei coparticipării procesuale pasive, invocată de pârât și, în consecință, respinsă acțiunea. S-a reținut că în temeiul dispoziției din 27 februarie 2008 emisă de Primarul General al Municipiului București în baza Legii nr. 10/2001, s-a propus acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent persoanei îndreptățite, R.D.E., pentru terenul în suprafață de 382,5 m.p. situat în București. Decizia contestată reprezintă un act administrativ individual, sens în care sunt pe deplin incidente prevederile art. 1 din Legea nr. 554/2004 care stabilesc la alin. (2) că se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ individual, adresat altui subiect de drept.

Ca atare, Tribunalul a apreciat că discutarea legalității deciziei trebuie să se realizeze și în prezența beneficiarului actului atacat, în patrimoniul căruia acesta a generat un drept de proprietate, în scopul respectării principiilor contradictorialității și al dreptului la apărare. Pe de altă parte, prima instanță a stabilit că nu poate fi încălcat principiul disponibilității, sens în care nu pot fi introduse în cauză alte persoane decât cele cu care partea reclamantă dorește să poarte procesul. Rolul activ al instanței nu impune obligația introducerii în proces a altor persoane decât cele menționate în acțiune de reclamant [art. 129 alin. (6) C. proc. civ.]. Lipsa unui cadru procesual pasiv complet a condus la admiterea excepției și la respingerea acțiunii.

Prin decizia civilă nr. 293 A din 17 martie 2011 a Curții de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie, a fost respins apelul declarat de reclamant. S-a reținut că, potrivit dispozițiilor art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind instituția prefectului, în calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplinește atribuția de a verifica legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului. Prin decizia civilă nr. 1236 din 10 mai 2010 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a stabilit că actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede prin lege organică o altă procedură judiciară, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ.

Analiza de legalitate nu poate fi realizată distinct, cu ignorarea eventualei vătămări a dreptului subiectiv, cum a susținut apelantul, cu atât mai mult cu cât chiar acesta a arătat în conținutul motivelor apelului promovat că „aspectele de nelegalitate constatate (…)” se referă la acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent pentru un imobil pentru care beneficiarul actului nu probează calitatea de moștenitor al persoanei de la care a operat predarea (autorul). Procesul civil este guvernat de principiile contradictorialității și al dreptului la apărare, iar asigurarea efectivă și concretă a garanțiilor procesuale de referință reprezintă o exigență de neînlăturat în scopul obținerii caracterului echitabil al procedurii desfășurate în instanță.

Din moment ce dispoziția de acordare a măsurilor reparatorii (act administrativ individual) a intrat în circuitul civil ea nu poate fi supusă cenzurii, indiferent dacă aceasta se realizează din perspectiva controlului de legalitate exercitat de prefect, în afara posibilității beneficiarului de a formula apărări, cu atât mai mult cu cât analiza îndeplinirii cerințelor legale prezintă o legătură strânsă cu însuși dreptul de proprietate care a generat reparația pe calea legii speciale. Împotriva acestei decizii a declarat recurs reclamantul. Arată că actul contestat este de natură administrativă, că dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004 conferă persoanelor juridice de drept public posibilitatea de a introduce acțiuni în nume propriu atunci când este încălcat un drept subiectiv, iar raportat la aspectele de nelegalitate constatate și a culpei exclusive a pârâtului, în mod corect a chemat în contradictoriu Primarul Municipiului București.

În mod greșit s-a apreciat că dispoziția atacată este un act juridic civil intrat în circuitul civil, ca de altfel și aprecierea cu privire la competența de soluționare a secției civile a tribunalului. Susține că, potrivit dispozițiilor art. 16.9 2 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, în cazul în care, în urma exercitării controlului de legalitate de către prefect, se apreciază că dispoziția emisă este nelegală, aceasta va fi contestată pe calea contenciosului administrativ. Este adevărat că natura juridică a dispoziției emisă de primar este cea a unui act juridic civil, însă competența instanței de contencios administrativ rezultă din dispoziții constituționale. Din interpretarea dispozițiilor pct. 25.6, coroborate cu cele ale pct. 21.6 din H.G.

nr. 250/2007, rezultă că dispoziția emisă de primar poate fi contestată de către prefect la instanța de contencios administrativ, iar de către persoanele ale căror drepturi au fost lezate, la secția civilă a tribunalului. Faptul că anterior, Curtea de Apel București s-a pronunțat irevocabil cu privire la soluționarea cauzei de către secția civilă, nu este de natură a abilita ideea că astfel de cauze sunt de natură civilă. Analizând recursul din prisma criticilor formulate, ce pot fi încadrate în motivul de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele: Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul Prefectul Municipiului București a solicitat anularea dispoziției din 27 februarie 2008 a Primarului Municipiului București, prin care s-a soluționat notificarea depusă de petenta R.D.E., în temeiul Legii nr. 10/2001.

Legea nr. 10/2001 reglementează procedura recunoașterii dreptului de proprietate asupra imobilelor preluate abuziv de stat în perioada 06 martie 1945-22 decembrie 1989, precum și cele preluate de stat în baza Legii nr. 139/1940. Litigiile izvorând din restituirea în natură a imobilelor se soluționează potrivit acestei legi speciale, reclamantul având posibilitatea de a se adresa instanțelor civile, contestând dispoziția emisă în baza acestui act normativ, conform legislației civile, și nu instanței de contencios administrativ. Dispozițiile emise de primar în baza Legii nr. 10/2001 sunt acte emise de o autoritate publică în executarea legii, însă nu creează un raport juridic de drept public, ci unul de drept privat, deoarece prin aceste acte se recunoaște un drept subiectiv civil, respectiv dreptul de proprietate.

Pe de altă parte, este de observat că autoritatea publică nu acționează în acest caz în baza puterilor conferite de legea administrației publice locale, ci în temeiul unei competențe speciale stabilite de o lege care guvernează raporturi de drept material cu caracter eminamente civil. Prin urmare, această autoritate nu se comportă ca un subiect de drept public, ci pur și simplu ca o persoană juridică împuternicită de lege să recunoască existența unui drept subiectiv real în patrimoniul unei alte persoane, la cererea acesteia din urmă. Prefectului nu îi sunt aplicabile, pentru simpla existență a calității sale, dispozițiile Legii nr. 554/2004 pentru anularea unei dispoziții emise în baza Legii nr. 10/2001.

Potrivit art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară”. Cum Legea nr. 10/2001 prevede o procedură specială, aceasta se aplică și reclamantului din cauza de față. Așa fiind, atâta timp cât prin cererea de chemare în judecată se solicită să se anuleze o dispoziție prin care s-au stabilit anumite drepturi în favoarea unei persoane care nu a fost chemată în judecată, instanța constată că în mod corect acțiunea a fost respinsă, cadrul procesual nefiind complet.

Mai mult, în ceea ce privește posibilitatea atacării dispoziției emise de primar în baza Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, există deja o hotărâre irevocabilă, pronunțată de o instanță de recurs, respectiv decizia civilă nr. 1236 din 10 mai 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ale cărei dezlegări date în privința problemelor de drept nu puteau fi nesocotite de instanța de trimitere, respectiv de instanța de control judiciar fără încălcarea prevederilor art. 315 C. proc. civ. În plus, conform art. 21.6 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 10/2001 date prin H.G. nr. 250/2007 controlul de legalitate prevăzut în sarcina instituției prefectului privește dispozițiile de restituire emise de primari, și nu deciziile prin care se refuză restituirea în natură și se propun măsuri reparatorii în echivalent.

În ceea ce privește dispozițiile art. 16 alin. (2 1 ) din Legea nr. 247/2005, acestea se referă la obligația prefectului de a înainta Secretariatului Comisiei Centrale, dispozițiile sau deciziile conținând propuneri de măsuri reparatorii prin echivalent, însoțite de avizul de legalitate, emis ulterior exercitării controlului propriu. Acest text dă posibilitatea prefectului de a aviza, după caz, pozitiv sau negativ propunerea făcută de emitentul actului, dar nu să sesizeze instanța de judecată cu o contestație împotriva acestuia. Potrivit art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, singurele persoane ce pot avea calitate procesuală activă într-o acțiune având ca obiect anularea dispoziției sau deciziei sunt persoanele care au formulat notificare sau succesorii în drepturi ai acestora.

În ceea ce privește pe terții care se consideră prejudiciați prin emiterea deciziei sau dispoziției, există o jurisprudență constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția civilă și de proprietate intelectuală, - decizia nr. 620/2006, decizia nr. 1761/2006, decizia nr. 6422/2007, decizia nr. 7739/2007, decizia nr. 8343/2009 etc. - în sensul că aceștia nu au calitate procesuală activă în a formula contestație întemeiată pe dispozițiile art. 26 din Legea nr. 10/2001, deoarece raportul juridic izvorât din aplicarea legii ia naștere între entitatea sesizată cu notificare și persoana care pretinde măsuri reparatorii. Terților, cum este reclamantul din prezenta cauză, care justifică un interes în constatarea unor decizii sau dispoziții emise în procedura Legii nr. 10/2001 nu le este obstrucționat accesul la justiție, deoarece au la îndemână acțiunile de drept comun.

Prin criticile formulate, recurentul se plânge și de încălcarea principiului disponibilității, care în sens material circumscrie dreptul părții de a determina limitele cererii de chemare în judecată. Potrivit prevederilor art. 129 alin. (5) C. proc. civ., judecătorii au îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale. Textul legal sus citat concretizează principiul potrivit căruia adevărul trebuie să constituie scopul final al activității judiciare, fiind în același timp cea mai importantă obligație impusă de lege judecătorului.

Or, aprecierea instanței asupra unei coparticipări procesuale pasive în raportul juridic dedus judecății nu echivalează cu extinderea cadrului procesual prin atragerea în proces, din oficiu, a altor persoane decât cele determinate de către reclamant prin cererea sa, ci o atare apreciere se circumscrie dreptului, și în același timp obligației instanței de a verifica legalitatea cadrului procesual fixat de reclamant, verificare care, în acest context, nu poate aduce atingere principiului disponibilității. În acest context al analizei, se reține că, în îndeplinirea obligațiilor instituite de Legea nr. 10/2001, primarul nu acționează ca purtător al autorității executive, care emite acte de putere administrative, conform regimului juridic specific acestei categorii de acte.

Actele primarului, prin care se dispune de bunuri din patrimoniul unității administrativ teritoriale în favoarea persoanei îndreptățite sunt, la fel ca și în cazul celorlalte unități deținătoare, în sensul art. 21 din Legea nr. 10/2001, acte civile. Pe de altă parte, dispozițiile art. 23 alin. (4) din Legea nr. 10/2001 prevăd că „Decizia sau, după caz, dispoziția de aprobare a restituirii în natură a imobilului face dovada proprietății persoanei îndreptățite asupra acestuia, are forța probantă a unui înscris autentic și constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie, după îndeplinirea formalităților de publicitate imobiliară”. Prevederea legală citată impune interpretarea potrivit căreia decizia sau dispoziția emisă în temeiul Legii nr. 10/2001 reprezintă un veritabil titlu de proprietate asupra imobilului retrocedat, iar nu un simplu instrument probator.

Prin urmare, în speța supusă analizei, prefectul nu atacă, ca fiind nelegal, un act administrativ al autorității publice locale și care să atragă responsabilitatea acesteia pentru nerespectarea legii la data emiterii actului, ci un act civil, care produce efecte juridice în circuitul civil și, nu în ultimul rând, față de beneficiarul actului/dispoziției primarului. Totodată, dispozițiile art. 47 C. proc. civ., prevăd că, mai multe persoane pot fi împreună reclamante sau pârâte dacă obiectul pricinii este un drept sau o obligațiune comună ori dacă drepturile sau obligațiile lor au aceeași cauză. În principiu, coparticiparea procesuală are un caracter facultativ, însă sunt situații când raportul de drept material litigios creează o dependență procesuală între coparticipanți, fie în baza legii, fie datorită naturii raportului juridic dedus judecății, astfel încât orice posibilitate de fracționare este exclusă.

Prin urmare, în aceste cazuri, declanșarea, continuarea și finalizarea procesului civil nu se poate realiza decât în comun, existând litisconsorțiu necesar, care este guvernat de regula dependenței procesuale relative a coparticipanților. Or, în speță, natura acțiunii dă naștere unui litisconsorțiu necesar pasiv, obligatoriu și unitar, deoarece instanța trebuie să constate nevalabilitatea actului juridic atât față de emitent, cât și față de beneficiar, iar pronunțarea unei hotărâri uniforme reprezintă o necesitate juridică obiectivă în materia nulității actelor juridice, neputând fi conceput ca același act să fie valabil față de emitent și nevalabil față de beneficiar. Prin urmare, instanța de apel a apreciat corect că, datorită naturii litigiului, coparticiparea procesuală pasivă este obligatorie astfel încât soluția pe care a pronunțat-o este la adăpost de critică.

Pentru aceste considerente care înlocuiesc parțial pe cele ale Curții de apel, Înalta Curte va menține decizia și va respinge recursul ca nefondat, conform art. 312 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamantul Prefectul Municipiului București împotriva deciziei civile nr. 293 A din 17 martie 2011 a Curții de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 18 octombrie 2012.