ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3505/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Sesizarea instanței de fond Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul T.B. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, constatarea nulității ordinului din 05 februarie 2010, iar în subsidiar anularea sancțiunii disciplinare aplicată „avertisment scris” ca fiind nejustificată. În motivarea cererii, reclamantul, manager al Spitalului Clinic Județean de Urgență Arad, a arătat că prin ordinul din 05 februarie 2010 autoritatea pârâtă i-a aplicat sancțiunea disciplinară „avertisment scris” în temeiul prevederilor art. 264 alin. (1) lit. a) C. muncii pentru o pretinsă neglijență în cazul pacientei C.G., act administrativ lovit de nulitate absolută, în opinia sa, pentru neîndeplinirea condițiilor de fond și de formă prevăzute de art. 268 alin. (2) lit. a), b), d) și e) C. muncii.

Reclamatul a mai susținut că la emiterea ordinului atacat nu s-a avut în vedere că potrivit prevederilor Anexei 1, Cap. I, pct. 5, subpct. 1II și ale Cap. II, pct. C, subpct. 1II din Normele metodologice de aplicare a contractului cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009, pachetul de servicii medicale de bază în asistența medicală primară include și „alte vaccinări în caz de necesitate, stabilite prin ordin al ministrului sănătății, inclusiv cele prevăzute în cadrul programelor naționale de sănătate”.

Prin întâmpinare, pârâtul a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată, arătând că reclamantul ocupă funcția de manager interimar al Spitalului Clinic Județean de Urgență Arad, fiind numit în această funcție în temeiul Legii nr. 95/2006, urmând a fi aplicabile totodată și dispozițiile Ordinului ministrului sănătății nr. 921/2006 privind stabilirea atribuțiilor comitetului director din cadrul spitalului, publicat în M. Of. nr. 673/04.08.2006. Prin sentința civilă nr. 253 din 05 mai 2010 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara în Dosarul nr. 430/59/2010 a fost declinată competența materială a soluționării acțiunii în favoarea Tribunalului Arad, ca instanță de litigii de muncă și asigurări sociale.

Tribunalul Arad, prin sentința civilă nr. 1846 din 26 octombrie 2010, a admis acțiunea formulată de reclamant și a anulat ordinul din 05 februarie 2010 privind sancționarea acestuia cu avertisment scris, reținând că decizia de sancționare este emisă cu nerespectarea art. 268 alin. (2) lit. a) și b) din Legea nr. 53/2003 – C. muncii.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătății, iar prin decizia civilă nr. 243 din 31 ianuarie 2011, Curtea de Apel Timișoara, secția litigii de muncă și asigurări sociale, a admis recursul, a casat sentința recurată cu trimiterea cauzei spre competentă soluționare în primă instanță la Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, reținând în esență faptul că reclamantul ocupă funcția de manager interimar al Spitalului Clinic Județean de Urgență Arad și a fost numit în această funcție prin ordin al ministrului sănătății conform art. 178 și 200 alin. (5) din Legea nr. 95/2006, ordinul de numire fiind un act administrativ.

Or, câtă vreme actul de numire în funcție este un act administrativ, aceeași natură având și actul de revocare din funcție, sancționarea managerului se dispune tot prin act administrativ și cenzurarea acestuia este de competența instanței de contencios administrativ, fiind incidente astfel dispozițiile art. 2 lit. b) și c) și ale art. 8 și 10 ale Legii nr. 554/2004. 2. Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 422 din 3 octombrie 2011, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamant, a anulat ordinul din 05 februarie 2010 emis de pârât. Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: Prin ordinul din 05 februarie 2010 emis de Ministerul Sănătății, reclamantul T.B.

a fost sancționat cu avertisment scris în conformitate cu prevederile art. 264 alin. (1) lit. a) C. muncii. Analizând actul administrativ atacat, Curtea de apel a reținut că ordinul atacat nu cuprinde o minimă descriere a faptei ce este imputată reclamantului și care să fi atras aplicarea sancțiunii atacate, arătându-se doar că reclamantul a dat dovadă de neglijență în cazul pacientei C.G., dar acest aspect nu corespunde unor exigențe minime privind motivarea actului de sancționare în condițiile în care nu se arată în concret în ce a constat neglijența reclamantului și care dispoziții legale au fost încălcate prin respectiva neglijență, motivarea actului administrativ fiind necesară pentru a se aprecia asupra legalității măsurii dispuse.

În speță, în cuprinsul ordinului se face referire la nota din 02 februarie 2010 aprobată de Ministerul Sănătății însă respectiva notă face referire la alte note explicative sau note interne emise în cazul pacientei C.G., astfel încât instanța nu poate reține că nota ce a fundamentat emiterea ordinului cuprinde o descriere detaliată a faptei săvârșite de reclamant și a dispozițiilor legale încălcate pentru a asigura astfel cerința motivării actului administrativ. În fine, prima instanță a reținut și faptul că actele administrative de sancționare a funcționarilor publici trebuie să conțină cerințele obligatorii prevăzute de art. 50 alin. (3) din H.G.

nr. 1344/2007 privind organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină În speță, reclamantul nu are calitatea de funcționar public, însă sancționarea acestuia s-a dispus printr-un act administrativ ce trebuie să cuprindă cerințele minime potrivit textului de lege sus menționat, având în vedere dispozițiile cuprinse la art. 178 și urm. din Legea nr. 95/2006 privind reforma sănătății. 3. Calea de atac exercitată Împotriva sentinței nr. 422 din 3 octombrie 2011 Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs Ministerul Sănătății. În motivele de recurs se arată că Legea nr. 95/2006, prin art. 205, a instituit răspunderea disciplinară, contravențională, civilă sau penală a persoanelor vinovate, dar nu a prevăzut sancțiunile, astfel că sunt aplicabile cele C. muncii, însă acesta face referire la angajator, iar relația dintre Ministerul Sănătății și managerul interimar nu este una angajat – angajator.

Aprecierea instanței că ordinul trebuie întotdeauna motivat, s-a solicitat a fi respinsă ca neîntemeiată. Pentru că reclamantul a solicitat anularea unui act administrativ cu caracter individual emis de o autoritate publică sunt incidente dispozițiile din Legea nr. 554/2004 și nu prevederile C. muncii. Legea nr. 554/2004 a definit actul administrativ și din aceasta se deduc și condițiile de valabilitate ale acestuia: - să fie emis de autoritatea competentă și în limitele competenței sale; - să fie emis în forma și cu respectarea procedurii prevăzute de lege; - să fie conform cu Constituție, legile și actele normative în vigoare; - să fie conform cu interesul public urmărit de lege.

Principiul motivării actului administrativ este recunoscut ca principiu de drept administrativ, iar motivarea este reglementată în ceea ce privește cazul actelor administrativ-individuale emise la cerere și în cazul actelor administrative normative, dar nu se face vorbire de motivarea actelor administrative cu caracter individual. Controlul de legalitate al instanței de contencios administrativ se poate extinde și asupra motivelor invocate, numai în cazul în care motivarea este impusă prin lege. În celelalte cazuri, când legea nu impune motivarea actului administrativ, motivele invocate sunt elemente de apreciere a oportunității deciziei administrative și scapă controlului instanței judecătorești de contencios administrativ.

Legea nr. 554/2004 nu face referire la obligativitatea motivării unui act administrativ, dar, în speță, în preambulul ordinului atacat au fost menționate actele normative în temeiul cărora s-a procedat la emiterea actului administrativ cu caracter individual, astfel că acesta a fost motivat în fapt și în drept, actele premergătoare ordinului și invocate în acesta devenind anexă - parte componentă - nefiind necesar a se copia conținutul acestora în actul de sancționare. Dispozițiile H.G. nr. 1344/2007 sunt de strictă aplicare funcționarilor publici, iar faptul că instanța le consideră aplicabile și în speță excede cadrului legal existent. În cazul funcționarilor publici, legea solicită motivarea actului de sancționare în mod expres și se apreciază în motivele de recurs că, în celelalte cazuri în care legea nu impune o astfel de motivare, dispozițiile Legii contenciosului administrativ sunt de strictă interpretare.

S-a solicitat admiterea recursului și respingerea cererii reclamantului ca neîntemeiată. 4. Soluția instanței de recurs După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente: Instanța de fond a anulat ordinul din 5 februarie 2010 emis de Ministerul Sănătății prin care reclamantul-intimat T.B. a fost sancționat cu „avertisment scris” în temeiul art. 264 alin. (1) lit. a) din C. muncii pentru că acesta nu ar fi motivat. Recurentul critică soluția instanței de fond dar criticile sunt nefondate. Într-adevăr, în art. 205 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății se instituie răspundere disciplinară, contravențională, civilă sau penală, în condițiile legii, a persoanelor vinovate.

Referirile din motivele de recurs la inaplicabilitatea în întregime a dispozițiilor din C. muncii sunt neadecvate, având în vedere că instanța de fond nu a reținut că se impunea anularea actului de sancționare datorită incidenței dispozițiilor din C. muncii. Mai mult, s-a subliniat de către instanța de fond, că actul de sancționare are natura unui act administrativ, indiferent de temeiul de drept indicat în cuprinsul ordinului. De altfel, chiar recurentul a arătat că actul a cărui anulare se solicită este un act administrativ cu caracter individual emis de o autoritate publică și că sunt incidente dispozițiile Legii nr. 554/2004 și nu ale C. muncii, așa cum a arătat și instanța de fond. Criticile din recurs ce vizează motivarea actului administrativ sunt nefondate.

Mai întâi, trebuie arătat că chiar recurentul a învederat instanței de recurs că principiul motivării actelor administrative este recunoscut atât de doctrina de drept administrativ, cât și de jurisprudență, dar nu pot fi reținute susținerile acestuia potrivit cărora actele administrative cu caracter individual nu trebuie motivate, ci numai cele cu caracter normativ și cele cu caracter individual emise la cerere. Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ, iar actul administrativ este considerat motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care emitentul său îl consideră justificat. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate a actului administrativ, iar obiectul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului.

Ea urmărește o dublă finalitate: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea să verifice astfel dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. O motivare insuficientă poate fi considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării, iar aceasta atrage nulitatea lui. Prin urmare, motivarea unui act administrativ este necesară în cazul tuturor actelor administrative, fie individuale, emise la cerere sau nu, fie normative, iar faptul că în Legea nr. 554/2004 nu este indicată obligativitatea motivării actului administrativ nu scutește organele administrației publice de a motiva actele pe care le emit.

Nu pot fi reținute nici susținerile recurentului privind motivarea în fapt și în drept și că actele premergătoare ordinului au fost invocate în acesta, devenind anexă, parte componentă. Trebuie arătat că în ordinul atacat în fața instanței de fond nu există în privința motivării în fapt, decât o trimitere la cazul pacientei C.G., iar ca temei este invocată nota C.S.A. din 2 februarie 2010 aprobată de conducerea Ministerului Sănătății, notă care a fost depusă la dosar numai după contestarea actului administrativ. Așa cum a arătat și instanța de fond, la rândul ei, nota invocată în cuprinsul actului administrativ face referire la alte note întocmite de alte persoane decât reclamantul, astfel că nu se poate spune că actele premergătoare au devenit parte componentă a actului administrativ atacat.

Instanța de fond a făcut referire la dispozițiile art. 50 din H.G. nr. 1344/2007 dar a subliniat faptul că reclamantul nu are calitatea de funcționar public și că textul ar trebui să-i fie aplicabil în baza art. 178 și urm. din Legea nr. 95/2006. Apreciind că soluția instanței de fond este legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Sănătății împotriva sentinței nr. 422 din 3 octombrie 2011 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 septembrie 2012.