ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3533/2013

Asupra recursului de față, Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Cadrul procesual Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, reclamanta SC O.T. SA Constanța a solicitat anularea Deciziei nr. 1/200476 din 28 mai 2012, emisă de Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară a Ministerului Finanțelor Publice; anularea procesului-verbal de control financiar din 29 martie 2012 și suspendarea executării măsurilor dispuse prin dispoziția obligatorie din 30 martie 2012. 2. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 4651 din 29 august 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost respinsă cererea de suspendare a executării formulată de reclamanta SC O.T.

SA Constanța, în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală de Inspecție Economico Financiară a Ministerului Finanțelor Publice, ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că reclamanta nu a probat existența unui caz bine justificat, așa cum această accepțiune este definită generic prin dispozițiile art. 2 din Legea nr. 554/2004. Instanța de primă jurisdicție a apreciat că reclamanta și-a motivat cererea de suspendare pe impactul executării măsurilor dispuse în sarcina sa, apreciind că odată implementate aceste măsuri ar fi dificil sau imposibil de înlăturat consecințele cauzate. În egală măsură, a reținut instanța că reclamanta a susținut că pentru unele măsuri nu are posibilitatea implementării, altele sunt deja implementate, doar că organele de control nu le-au luat în seamă ori nu le-au apreciat corect.

A concluzionat instanța de fond că aceste împrejurări nu sunt suficiente pentru a se reliefa vădita nelegalitate a actului, fiind de subliniat că îndeplinirea condiției cazului bine justificat nu poate fi analizată prin raportare la motivele de nelegalitate a actului administrativ, pentru că altfel instanța ar transforma procedura prevăzută de art. 14 sau 15 din Legea nr. 554/2004 într-o veritabilă judecată pe fond, lucru ce nu este permis. Având în vedere că în cauză nu este dovedită existența unui caz bine justificat a apreciat instanța că este inutilă cercetarea condiției prevenirii unei pagube iminente, dat fiind faptul că admiterea cererii de suspendare a executării actului administrativ presupune întrunirea cumulativă a condițiilor privind cazul bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

3. Recursul declarat de SC O.T. SA Constanța. Prin motivele de recurs formulate în cauză reclamanta SC O.T. SA Constanța a criticat hotărârea instanței de fond ca netemeinică și nelegală, arătând că instanța a atins nejustificat fondul situației litigioase, în circumstanța în care nu a fost învestită cu soluționarea acestuia și, în plus, argumentele vizate în dispozitiv nu fac obiectul cererii de suspendare a implementării măsurilor. S-a susținut că instanța de fond a intrat pe fondul cauzei, respingând susținerile reclamantei cu privire la procedura prealabilă introducerii contestației, deși obiectul cererii viza îndeplinirea condițiilor care fac posibilă implementarea măsurilor, respectiv existența unui caz bine justificat și a producerii unei pagube iminente.

S-a arătat că instanța de primă jurisdicție învestită cu judecarea cererii de suspendare provizorie, prin comentariile pe fondul cauzei a depășit cadrul procesual, pronunțându-se pe un capăt de cerere ce vizează fondul cauzei, respectiv anularea Deciziei nr. 1/200476 din 28 mai 2012 emisă de pârâtă, ca urmare a nesoluționării în termen legal a plângerii prealabile. S-a susținut că prin aprecierile făcute de instanța de primă jurisdicție, pe fondul cauzei, în condițiile în care instanța a fost învestită cu cererea de suspendare, a pronunțat o hotărâre cu nerespectarea dreptului la apărare, a dreptului la un proces echitabil, precum și cu încălcarea principiului contradictorialității. S-a susținut că sunt îndeplinite în cauză condiția cazului bine justificat și a pagubei iminente.

Astfel, s-a susținut că, în ceea ce privește cazul bine justificat, multe dintre măsurile dispuse de organul de control nu au fundament legal, nefiind întemeiate în drept și inducând astfel credința că au fost întocmite cu rea-credință, nelegal și având ca unic scop diminuarea rolului concurențial al reclamantei, în contextul în care aceasta este o companie listată la bursă. Recurenta a susținut că prin emiterea actului atacat se încearcă diminuarea rolului concurențial al SC O.T. SA pe piață, prin găsirea punctelor slabe chiar și acolo unde nu există, cu riscul ca măsurile dispuse să fie în totală discordanță între ele. S-a susținut că, pe de o parte, organul de control dispune întocmirea de strategii pe termen mediu și lung, iar, pe de altă parte, obligă recurenta la reglementarea tarifelor la produse, apreciind că în condițiile în care prețul produselor comercializate va fi reglementat, strategia SC O.T.

SA va fi ca și inexistentă, organele de conducere fiind lipsite de orice procedură de management. S-a susținut că autoritatea pârâtă a realizat o interpretare greșită a dispozițiilor Legii nr. 31/1990, prin considerarea ca orice mijloace fixe ale societății ca "unități ale societății", obligând la obținerea unei aprobări AGA pentru orice tip de închiriere și ajungându-se la situația ilogică în care AGA să avizeze închirierea unui garaj, ceea ce duce la imposibilitatea ca societatea să beneficieze de veniturile produse ca urmare a închirierii, întrucât AGA se întrunește numai de câteva ori pe an. Recurenta arată că se impune suspendarea deciziei atacate pentru protejarea intereselor patrimoniale ale reclamantei, dar și a unei securități juridice privind drepturile angajaților, evitându-se astfel crearea unor situații juridice noi, care să facă anevoioasă repunerea părților în situația anterioară emiterii actului.

S-a susținut că în cazul dedus judecății instanța se află în situația de a pipăi fondul cauzei și nu de a-l soluționa în întregime. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, recurenta a arătat că toate cele 85 de măsuri dispuse de organul de control, cu scopul de a fi implementate, au puternică influență asupra activității reclamantei și, odată implementate, va fi dificil, dacă nu imposibil de a fi înlăturate, în contextul în care multe dintre ele nu au temei legal, fiind formulate de persoane ale căror competențe erau infinit depășite de varietatea de domenii abordate și cercetate în timpul controlului. Astfel, s-a arătat că măsurile dispuse pot fi apreciate ca un început de perturbare a funcționării societății, deci o distorsionare în curs, ce amenință însăși funcționarea autorității publice, iar nu simpla sa activitate.

II. Decizia instanței de recurs Înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, va respinge recursul ca nefondat pentru considerentele ce urmează: Prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14 și art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din actul normativ indicat, cât și în faza sesizării instanței cu cererea de anulare a respectivului act administrativ. Este bine cunoscut faptul că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate și că acest act administrativ constituie el însuși titlu executoriu.

Tocmai de aceea suspendarea actelor administrative, ca operație juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ne apare ca o situație de excepție, care poate fi de drept, când legea o prevede sau judecătorească, dar în limitele și condițiile prevăzute de lege. În cauza de față dedusă judecății ne aflăm în situația prevăzută de art. 15 din Legea contenciosului administrativ, în conformitate cu care suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat, în acest caz instanța având posibilitatea să dispună suspendarea actului administrativ atacat până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, dacă sunt îndeplinite cumulativ cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cazul bine justificat și paguba iminentă.

Înalta Curte a constatat că suspendarea actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului. Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată; acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube, în cazul particular supus evaluării.

Înalta Curte, examinând motivele de recurs formulate a constatat că acestea nu sunt întemeiate, întrucât instanța de fond nu s-a pronunțat cu privire la legalitatea actului atacat pe fond, ci a supus analizei aparența de legalitate a actului atacat, prin analizarea succintă a condițiilor în care a fost emis actul contestat, situație care se impune la analiza îndeplinirii condiției cazului bine justificat. Înalta Curte a constatat că a fost efectuat un control financiar la sediul societății reclamante, având ca scop verificarea modului de administrare și gestionare a resurselor materiale financiare în perioada 1 ianuarie 2009 - 31 decembrie 2010. În urma realizării controlului, consilierii ANAF au tras concluzii din care reies disfuncționalități la nivelul tuturor obiectivelor avute în vedere la efectuarea controlului, motiv pentru care s-au stabilit, în sarcina reclamantei, un număr de nu mai puțin de 85 de măsuri, necesar a fi întreprinse în termen de 30 de zile.

Față de circumstanțele concrete ale cauzei ce formează obiectul dosarului de față, Înalta Curte reține că motivele invocate de reclamantă în susținerea cererii de suspendare nu pot fi reținute de instanța de control judiciar, având în vedere că prin măsurile dispuse s-a urmărit îmbunătățirea managementului acestei companii naționale, interes evident urmărit de stat în calitate de acționar al reclamantei, având în vedere că participarea statului la capitalul social al reclamantei este de 59,62%. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța nu poate aprecia arbitrar necesitatea unei asemenea măsuri, ci doar prin raportare la probele administrate în cauză, care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a se analiza pe fond, conținutul actului administrativ.

Or, prin actul atacat autoritatea emitentă a emis o serie de măsuri ce se impuneau a fi luate pentru înlăturarea și prevenirea abaterilor de la disciplina economico-financiară, măsuri luate cu respectarea prevederilor legale și în scopul unei bune funcționări a societății reclamante. Cercetând în aparență indiciile de nelegalitate ale actului contestat, invocate de recurent, Înalta Curte a reținut că acestea nu se circumscriu dispozițiilor prevăzute de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, nefiind de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Cu privire la condiția pagubei iminente, Înalta Curte reține că nu au fost aduse argumente care să conducă la concluzia producerii unei asemenea pagube, întrucât prin măsurile dispuse s-a urmărit intrarea în legalitate a societății în ceea ce privește buna funcționare a activității acesteia, deci nu există un risc al perturbării activității acesteia, decât în măsura în care condițiile dispuse de organul de control nu sunt îndeplinite. Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 312 alin. (1) și (3) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul formulat de SC O.T. SA Constanța împotriva Sentinței nr. 4651 din 29 august 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 21 martie 2013. Procesat de GGC - CL