ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 224/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 224/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea

înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 3 august 2010

și ulterior completată, reclamanta R.R.M. a solicitat, în contradictoriu

cu pârâtul Statul Român, reprezentat prin C.C.S.D., ca prin sentința ce se

va pronunța în cauză, să fie obligat pârâtul la emiterea deciziei care să

conțină titlul de despăgubire aferent dispoziției din 27 decembrie 2005

emisă de Primăria Municipiului București și să o transmită Direcției

pentru acordarea despăgubirilor în numerar din cadrul A.N.R.P., precum și

obligarea la plata daunelor morale în cuantum de 10.000 RON.

În fapt, reclamanta a

arătat că prin dispoziția din 27 decembrie 2005, Primăria Municipiului Bucuresti

a propus acordarea de măsuri reparatorii pentru suprafața de 198,13 m.p, teren situat

în București, dosarul fiind înregistrat la autoritatea pârâtă încă din anul

2007, sub nr. 19785/CC.

Deși a solicitat pârâtei

în nenumărate rânduri soluționarea acestui dosar, cu rea credința pârâta nu a înțeles

să întreprindă nici un demers în acest sens, cu toate ca încă din anul 2008 i s-a

comunicat că dosarul a fost selectat cu prioritate în virtutea stării sale de sănătate

atestată cu documente medicale.

Cum în Legea nr. 10/2001

modificată prin Legea nr. 247/2005 nu se prevede un termen special de emitere a

dispoziție, pârâta era obligată să răspundă prin emiterea deciziei în termenul de

30 zile, prevăzut de legea contenciosului administrativ.

Nesoluționarea dosarului

într-un termen rezonabil încalcă prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 și a

art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, instanța și autoritatea pârâtă

fiind obligate să garanteze prin măsuri legale și administrative adecvate realizarea

efectivă și rapidă a dreptului la restituire, sub forma acordării de despăgubiri,

conform principiului supremației dreptului și al legalității protecției patrimoniului.

În aceste condiții și

față de refuzul nejustificat al pârâtei de a soluționa Dosarul nr. 19785/CC

aferent dispoziției din 27 decembrie 2005 emisă de Primăria Municipiului București,

reclamanta a solicitat obligarea pârâtei la plata sumei de 10.000 RON cu titlu de

daune morale.

Pârâtul Statul Român,

prin Comisia Centrală a formulat întâmpinare, invocând excepția de nelegalitate

a dispoziției din 27 decembrie 2005 emisă de Primarul municipiului București, în

baza art. 4, alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excepție respinsă ca inadmisibilă,

în raport de dispozițiile art. 5 din Legea nr. 554/2004, având în vedere natura

civilă a actului atacat, respectiv, dispoziție emisă în temeiul Legii nr. 10/2001,

act normativ care permite atacarea acestei dispoziții la secția civilă

a tribunalului.

Pe fond, a solicitat respingerea

cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată, învederând că, în urma analizării

dosarului mai sus menționat, s-a constatat că prin dispoziția nr. 4967/2005, emisă

de Primăria Municipiului București, s-a propus acordarea de măsuri reparatorii pentru

teren în suprafață de 198,13 m.p., pentru suprafața de teren de 246,77 m.p., fiind

emis titlul de proprietate din 28 septembrie 1998, rezultând astfel o suprafață

totală de teren de 444,90 m.p.

Prin Decretul nr. 51/1987

a fost expropriat teren în suprafață de 195 m.p, iar prin decretul nr. 129/1989

a fost expropriat teren în suprafață de 235 m.p. prin urmare, a fost expropriată

o suprafață totală de teren de 430 m.p.

Astfel că, prin adresa

din 03 septembrie 2010, instituția pârâtă s-a adresat Primăriei Municipiului București

și a solicitat comunicarea modalității de trecere în proprietatea statului a diferenței

de teren de 14,90 m.p. (444,90 m.p. - 430 m.p.), situat la aceeași adresă și justificarea

emiterii dispoziției nr. 4967/2005.

În opinia pârâtului, dispozitia

nr. 4967/2005 a fost emisă de către Primăria Municipiului București, în calitate

de entitate notificată, cu încălcarea dispozițiilor prevăzute de pct. 1.4 din Normele

metodologice de aplicare a Legii nr. 10/2001, aprobate prin H.G. nr. 498/2003, așa

cum au fost menținute în noile Norme aprobate prin H.G. nr. 250/2007, art. 23 din

Legea nr. 10/2001, astfel că nu există un temei juridic cu privire la dreptul reclamante

iR.R.M. de a beneficia de despăgubiri pentru imobilul teren în suprafață de 198,13

m.p.

S-a arătat că este neîntemeiată

și solicitarea din cel de al doilea capăt de cerere cu privire la obligația

C.C.S.D. la transmiterea deciziei către Direcția pentru acordarea despăgubirilor

în numerar din cadrul A.N.R.P.., în raport de prevederile art. 18 alin. (1) din

Titlul VII din Legea nr. 247/2005.

Referitor la cererea reclamanților

privind obligarea Comisiei Centrale la plata cheltuielilor de judecată, s-a subliniat

faptul că pârâta este o entitate în subordinea Ministerului Finanțelor, neavând

un buget propriu.

De altfel, această comisie

nu se opune cererii formulate, astfel că, în măsura în care instanța va aprecia

că este necesară obligarea Comisiei Centrale la îndeplinirea atribuțiilor ce îi

revin, solicită respingerea cererii privind plata cheltuielilor de judecată, potrivit

art. 275 C. proc. civ.

Autoritatea pârâtă a formulat

și cerere de chemare în garanție a Primăriei municipiului București prin Primarul

General, în situația în care C.C.S.D. va cădea în pretenții rezultate din prezenta

cauză.

Apel

Prin sentința

nr. 1545 din 28 februarie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea completată, formulată

de reclamanta R.R.M., în contradictoriu cu pârâtul Statul Român prin C.C.S.D. și

chemata în garanție Primăria Municipiului București prin Primarul General;

A obligat pârâtul Statul

Român prin C.C.S.D. să evalueze imobilul și să emită în favoarea reclamantei titlul

de despăgubire pentru imobilul ce a făcut obiectul dispoziției Primăriei Municipiului

București nr. 4967 din 27 decembrie 2005 (respectiv Dosar nr. 19785/CC al pârâtului),

precum și să înainteze acest titlu către A.N.R.P., conform opțiunii reclamantei;

au fost respinse ca neîntemeiate cererile privind obligarea pârâtului la plata daunelor

morale și a cheltuielilor de judecată, precum și cererea de chemare în

garanție.

Pentru a pronunța

această hotărâre, Curtea de Apel analizând situația de fapt și legislația

aplicabilă în speță, a apreciat că autoritatea pârâtă era obligată să răspundă

cererii formulate de către reclamantă într-un termen rezonabil, chiar dacă

Legea nr. 10/2001 modificată prin Legea nr. 247/2005 nu se prevede un termen special

de emitere a deciziei privind titlul de despăgubire, în funcție de data înregistrării

notificării emisă în temeiul legii și prin prisma întregii jurisprudențe adoptată

în temeiul art. 1 și art. 6 alin. (1) din C.E.D.O., astfel încât dreptul reclamantei

la aceste despăgubiri să fie efectiv și real, iar nu teoretic și iluzoriu.

Curtea a mai reținut

că pârâtă contestă chiar dreptul reclamantei de a beneficia de aceste despăgubiri,

însă apărările pârâtei sub acest aspect sunt neîntemeiate, în condițiile în

care dispozițiile Titlului VII al Legii nr. 247

/

2005 nu prevăd posibilitatea

verificării legalității emiterii dispoziției în temeiul legii pe fondul acesteia,

respectiv constatarea lipsei sau nu a titlului autorilor reclamantei, care pot face

obiectul exclusiv al unei acțiuni întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 10

/2001, la sec

ția civilă a Tribunalului,

iar nu în prezenta fază procesuală.

Singura posibilitate recunoscută

de aceste dispoziții legale pentru pârâtă era analizare legalității respingerii

cererii de restituire în natură a respectivului imobil teren, respectiv evitarea

plății acestor despăgubiri, interpretare care se impune din analiza sistematică

atât a dispozițiilor Legii nr. 10

/

2001, cât și ale titlului VII al Legii nr. 247

/

2005.

În concluzie, Curtea a

apreciat că refuzul pârâtei întemeiat pe faptul că reclamanta nu și-ar fi dovedit

cu înscrisurile aflate la dosarul întocmit în temeiul dispozițiilor Legii nr. 10

/

2001 dreptul de proprietate

asupra întregii suprafețe care a făcut obiectul dispoziției în cauză, nu este unul

justificat.

Curtea a admis și

petitul al doilea din cerere, reținând că reclamanta are dreptul de a opta

între emiterea titlului de plată sau titlului de conversie, astfel încât să își

poată valorifica în final dreptul în temeiul legii speciale de reparație. Curtea

a apreciat că prin formularea prezentei cereri reclamanta și-a exprimat o opțiune

fermă în raport de pârâtă în acest sens, pârâta urmând a fi obligată să înainteze

acest titlu de plată către A.N.R.P. în vederea efectuării plății.

Cererile privind acordarea

daunelor morale și a cheltuielilor de judecată au fost respinse, având în vedere

că reclamanta nu a înțeles să dovedească producerea unui astfel de prejudiciu, respectiv

efectuarea acestor cheltuieli, ca neîntemeiate.

De asemenea, a fost respinsă

ca neîntemeiată și cererea de chemare în garanței a Primăriei Municipiului

București, prin Primarul General, întrucât dispoziția care a determinat admiterea

prezentei acțiuni nu a fost înlăturată ca nelegală pe căile procesuale anterior

menționate, nefiind dovedită culpa chematei în garanței pentru refuzul pârâtei de

a proceda la evaluarea imobilului notificat în temeiul Legii nr. 10

/

2001, la emiterea titlului

de despăgubire, respectiv înaintarea acestuia sub forma titlului de plată către

A.N.R.P. pentru efectuarea plății despăgubirii conform dispozițiilor legale.

Statul Român, reprezentat

prin C.C.S.D., a atacat cu recurs sentința menționată, întemeindu-și criticile pe

prevederile art. 304 pct. 9 și 304

1

C. proc. civ.

În motivarea căii de atac,

recurentul – pârât a susținut că în mod greșit a fost respinsă excepția

de nelegalitate a dispoziției din 27 decembrie 2005, emisă de Primarul Municipiului

București, ca inadmisibilă. În opinia sa, dispoziația de primar reprezintă

un act administrativ, care poate fi atacat, indirect, pe cale de excepție,

la instanța de contencios administrativ, pentru că, de vreme ce dispozițiile

emise de autoritățile administrației publice locale în executarea Legii nr. 10/2001

sunt supuse controlului de legalitate exercitate de prefect, înseamnă că sunt acte

administrative și pot forma obiect al excepției de nelegalitate.

Un alt argument, în sensul

caracterizării dispoziției emise de primar, ca fiind un act administrativ,

este caracterul executoriu al acesteia, datorat faptului că este emis de o autoritate

a administrației publice, ceea ce îi conferă valoare obligatorie pentru orice

persoană căreia i se adresează.

Cu privire la încălcarea

termenului rezonabil, recurentul a susținut că în mod netemeinic și nelegal,

instanța de fond a admis cererea reclamantei și a dispus obligarea sa la emiterea

deciziei, fără a se ține cont de faptul că procedura administrativă prevăzută de

Titlul VII din Legea nr. 247/2005, presupune parcurgerea mai multor etape, cu proceduri

complexe, în care sunt implicate mai multe entități, ceea ce presupune în mod obiectiv

o durată mai mare de soluționare a cererilor.

În ceea ce privește Dosarul

de despăgubire nr. 19785/CC, a fost parcursă etapa transmiterii și înregistrării

dosarului, dar în cadrul etapei analizării documentației, s-a constatat lipsa de

titlu pentru diferența de teren de de 14,90 m.p. (444,90 m.p.- 430 m.p.), fiind

solicitat Primăriei Municipiului București prin adresa din 03 septembrie 2010,

comunicarea modalității de preluare a acestei diferențe de teren.

În ceea ce privește

admitere a petitului având ca obiect obligarea autorității recurente la transmiterea

Deciziei la Direcția pentru Acordarea Despăgubirilor în Numerar, recurentul invocă

pe de o parte nemotivarea de către instanța de fond a acestui capăt al cererii de

chemare în judecată, iar pe de altă parte lipsa de temei legal, iar pe fond, nelegalitatea

acestei soluții în raport de dispozițiile O.U.G. nr. 81/2007 și art. 18

1

din

H.G. nr. 1095/2005.

Intimata– reclamantă nu

a formulat întâmpinare potrivit art. 308 alin. (2) C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului

Examinând cauza prin prisma

motivelor invocate de recurentul – pârât și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

1.Argumente de fapt și

de drept relevante

Intimata–reclamantă a

învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune vizând refuzul emiterii

deciziei reprezentând titlul de despăgubire pentru imobilul din București.

Prima instanță a stabilit

corect situația de fapt, concluzionând cu temei că în cauză s-a depășit termenul

rezonabil de soluționare a dosarului de despăgubire.

În consecință, în mod

legal a fost obligată C.C.S.D. să parcurgă etapele procedurii administrative reglementate

de art. 16 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, cu finalitatea indicată la

alin. (7) al acestui text, respectiv emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire.

Cu privire la excepția

de nelegalitate a dispoziției emise de entitatea notificată în temeiul Legii

nr. 10/2001.

Excepția de nelegalitate

reglementată în art. 4 din Legea nr. 554/2004 poate avea ca obiect numai acte administrative

unilaterale supuse regimului contenciosului administrativ, adică actele juridice

care întrunesc dubla condiție de a se încadra în definiția actului administrativ,

cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege și de a fi susceptibile să

fie supuse controlului de legalitate în temeiul Legii nr. 54/2004 și pe calea unei

acțiuni directe.

Dispoziția prin care entitatea

deținătoare, indiferent de forma juridică a acesteia, soluționează o notificare

privind restituirea unui imobil preluat abuziv, în temeiul Legii nr. 10/2001, este

un act juridic civil supus contestării la secția civilă a Tribunalului, conform

art. 26 din actul normativ menționat, neputând face obiect al controlului instanței

de contencios administrativ prin intermediul excepției de nelegalitate.

Împrejurarea că, în temeiul

unor prevederi speciale și exprese ale legii, prefectul exercită controlul de legalitate

asupra deciziilor sau dispozițiilor emise de autoritățile publice locale care au

calitatea de entități deținătoare, în sensul Legii nr. 10/2001, nu schimbă natura

juridică a actului respectiv, nefiind de acceptat o interpretare potrivit căreia

deciziile sau dispozițiile prin care se stabilește dreptul la măsuri reparatorii

să fie calificate ca fiind civile sau administrative exclusiv în raport cu calitatea

de subiect de drept public sau privat a entității deținătoare.

Cu privire la încălcarea

principiului termenului rezonabil.

Recurentul – pârât, în

esență, a motivat neemiterea titlului de despăgubire prin identificarea lipsei dovezilor

privind modalitatea de preluare a diferenței de teren de 14,90 m.p.

Judecătorul fondului a

apreciat însă corect că, în contextul în care, potrivit art. 16 alin. (4) și (5)

din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, C.C.S.D. are doar atribuția de a verifica

legalitatea respingerii cererii de restituire în natură, intervalul de timp în care,

în cazul de față, nu a fost îndeplinit nici un act în procedură Legii nr. 247/2005

nu poate fi calificat ca fiind rezonabil.

Într-adevăr, complexitatea

etapelor procedurale reglementate în art. 16 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005

constituie doar unul dintre criticile de apreciere a respectării termenului rezonabil

, neputând constitui o justificare rezonabilă pentru o conduită arbitrară, de totală

pasivitate, a autorității public , în condițiile în care principiul soluționării

cauzelor într-un termen rezonabil constituie o garanție a caracterului echitabil

al procedurilor administrative și judiciare.

Or, în speță, din înscrisurileadministrate

rezultă că, deși dosarul și documentația aferentă au fost înregistrate de Secretariatul

C.C.S.D. în cursul anului 2007, primul demers în vederea completării dosarului a

fost efectuat, prin adresa din 03 septembrie 2010, după înregistrarea cererii de

chemare în judecată la Curtea de Apel București.

În plus, instanța de control

judiciar constată că acest demers, efectuat de C.C.S.D., care a susținut că nu există

dovada trecerii în proprietatea statului a diferenței de teren de 14,90 mp.,

astfel că nu poate emite decizia reprezentând titlul de despăgubire, nu numai că

excede atribuțiilor prevăzute de art. 16 alin. (4) și (5) din Titlul VII al Legii

nr. 247/2005, dar ignoră cu totul prevederile art. 22 din Legea nr. 10/2001, potrivit

cărora:

Art. 22 „(1)

În absența unor probe contrare, existența și, după caz, întinderea

dreptului de proprietate se prezumă a fi cea recunoscută în actul normativ sau de

autoritate prin care s-a dispus măsura preluării abuzive

(2) În aplicarea

prevederilor alin. (1) și în absența unor probe contrare, persoana individualizată

în actul normativ sau de autoritate prin care s-a dispus sau, după caz, s-a pus

în executare măsura preluării abuzive este presupusă că deține imobilul sub nume

de proprietar”.

Cu privire la obligația

pârâtului de a remite decizia privind titlu de despăgubire către Direcția pentru

Acordarea Despăgubirilor în Numerar din cadrul A.N.P.R.

Instanța de recurs

va înlăturat criticile referitoare la greșita și nelegala admitere a acestui capăt

de cerere, față de împrejurarea că obligația de remitere a deciziei privind titlu

de despăgubire către Direcția pentru Acordarea Despăgubirilor în Numerar din cadrul

A.N.P.R. reprezintă doar un act material premergător luării deciziei privind emiterea

titlului de plată, act juridic care urmează a fi emis cu respectarea dispozițiilor

legale în materie, respective a dispozițiilor O.U.G. nr. 81/2007 și art. 18

1

din H.G. nr. 1095/2005, precum și a art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 62/2010.

2.Temeiul de drept al

soluției pronunțate în recurs

Având în vedere toate

considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul formulat

potrivit art. 20 din Legea nr. 554/2004 va fi respins, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Statul Român prin

C.C.S.D. împotriva sentinței nr. 1545 din 28.02.2011 a Curții de Apel București,

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 19 ianuarie

2012.