ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1170/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1170/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față:

Din examinarea

lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei.

în judecată.

Prin Încheierea din data de 18 aprilie 2011,

pronunțată în dosar nr. 10159/84/2010 de Tribunalul Sălaj s-a dispus, în baza

art. 244 (1) C. proc. civ., suspendarea judecării acțiunii formulată de

reclamantul Spitalul Județean de Urgență Zalău în contradictoriu cu pârâta P.I.

și s-a trimis la Curtea de Apel Cluj, spre competentă soluționare, excepția de

nelegalitate formulată de pârâtă împotriva dispozițiilor art. 19 alin. (2) teza

a II-a din H.G. nr. 281/1993. Pârâta P.I. a invocat excepția de nelegalitate a

dispozițiilor art. 19 alin. (2) teza a II-a din H.G. nr. 281/1993, arătând că

acestea nu-i sunt aplicabile și sunt discriminatorii, deoarece în caz de cumul

salarizarea la gradația I se aplică numai pentru salariații din aceeași

unitate, ceea ce contravine dispozițiilor art. 1 alin. (2) lit. d), precum și a

celor de la lit. e), pct. i din O.G. nr. 137/2000 pentru prevenirea tuturor

formelor de discriminare.

Norma cuprinsă în

Hotărârea de Guvern este contrară normelor stabilite ulterior prin legi sau

prin ordonanțe.

Prin întâmpinarea

formulată, Guvernul României a arătat că H.G. nr. 281/1993 este temeinică și

legală, fiind adoptată în temeiul Legii salarizării nr. 14/1991.

Hotărârea contestată

a fost adoptată de Executiv prin însușirea proiectului inițiat de către

Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Muncii și Protecției Sociale,

organe de specialitate ale administrației publice centrale, cu atribuții și

competențe în speță.

La elaborarea actului

administrativ supus judecății au fost respectate dispozițiile Decretului nr.

16/1976 pentru aprobarea Metodologiei generale de tehnică legislativă privind

pregătirea și sistematizarea proiectelor de acte normative, precum și cele

cuprinse în H.G. nr. 496/1991 cu privire la aplicarea legilor și a hotărârilor

de guvern.

Proiectul actului

administrativ a fost avizat de către autoritățile publice interesate în

aplicarea acestuia, dar și de către Ministerul Justiției.

Actul administrativ

are semnificația unui act unilateral cu caracter individual sau normativ, emis

de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării legii, dând

naștere, modificând sau stingând raporturi juridice.

Prezumția de

legalitate care stă la baza întregului edificiu al forței juridice deosebite a

actelor administrative, precum și a teoriei regimului juridic administrativ are

un caracter relativ, actele administrative fiind supuse controlului de

legalitate al instanțelor judecătorești.

Condițiile de

legalitate ale actului administrativ se examinează prin raportare la data

emiterii lui, una dintre acestea fiind aceea ca actul să fie emis în litera și

spiritul legilor în vigoare la data respectivă.

Instanța de

contencios administrativ legal învestită cu soluționarea unei excepții de

nelegalitate, este abilitată să verifice doar concordanța acestuia cu actele

normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea căruia a

fost emis. Din această perspectivă, elementele legislative ulterioare nu pot

avea efecte asupra respectivului act, ci doar asupra momentului până la care

rămâne în vigoare.

În speță, s-a mai

susținut că prevederile art. 19 alin. (2) teza a II - a din H.G. nr. 281/199

sunt contrare O.G nr. 137/2000, Legii nr. 53/2003 și ale O.U.G. nr. 115/2004.

Dar aceste acte normative sunt ulterioare adoptării Hotărârii a cărei

legalitate s-a invocat, astfel încât, din perspectiva anterior arătată, nu

poate justifica o soluție de anulare a acestora.

Față de cele

menționate, s-a arătat că actul administrativ adoptat de Executiv este temeinic

și legal, astfel încât s-a solicitat ca, prin hotărârea pe care o va pronunța

cu ocazia soluționării acestei cauze, să se respingă acțiunea ca neîntemeiată.

Prin cererea de

intervenție formulată, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, a

arătat că față de obiectul cererii de chemare în judecată având ca obiect

excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 19 alin. (2) teza II din H.G. nr.

281 din 17 iunie 1993 înțelege să invoce excepția inadmisibilității cererii

reclamantei, având în vedere că art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se

referă în exclusivitate la actul administrativ unilateral, cu caracter

individual, ca obiect al excepției de nelegalitate, or, H.G. nr. 281/1993 are

caracter normativ.

instanțe.

Curtea de Apel

Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 580

din 14 decembrie 2011 a admis excepția de nelegalitate invocată de P.I. și în

consecință a constatat nelegalitatea art. 19 alin. (2) teza a-II-a din H.G. nr.

281/1993.

A respins cererea de

intervenție formulată de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale.

Pentru a hotărî

astfel Curtea a reținut următoarele considerente:

Referitor la

inadmisibilitatea excepției, instanța a considerat că excepția de nelegalitate,

ca mijloc de apărare în procesul de contencios administrativ este admisibilă

indiferent de caracterul normativ sau individual al actului administrativ

unilateral a cărui nelegalitate se invocă. În acest sens există o jurisprudență

constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție care a calificat drept

admisibilă excepția de nelegalitate, indiferent de caracterul normativ sau

individual al actului administrativ unilateral a cărui nelegalitate se invocă

(a se vedea deciziile nr. 548/2006, nr. 568/2006 pronunțate de Înalta Curte de

Casație și Justiție s. com., cont. adm. și fisc., etc.).

În ceea ce privește

împrejurarea că H.G. nr. 281/1993 a fost abrogată potrivit prevederilor pct. 2

din art. 48 alin. (1) din Legea cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară

a personalului plătit din fonduri publice, eventuala sa nelegalitate fiind

înlăturată ca urmare a abrogării sale exprese, Curtea a reținut că excepția

este admisibilă, chiar și în împrejurarea abrogării dispozițiilor vizate de excepția

de nelegalitate, întrucât au produs efecte în perioada în care erau în vigoare.

Pe fond, Curtea a

reținut că Spitalul Județean de Urgență Zalău, prin cererea ce constituie

obiectul dosarului nr. 10159/84/2010 aflat pe rolul Tribunalului Sălaj, a solicitat

obligarea pârâtei P.I. la restituirea drepturilor salariale acordate necuvenit,

deoarece, în urma auditului financiar extern pentru anul 2008, Curtea de

Conturi a constatat că în contractele individuale de muncă încheiate de Spital

cu salariații prin cumul de funcții, salariile trebuiau să fie stabilite la

nivelul minim al funcției cumulate în baza art. 19 (2) teza a II-a din H.G. nr.

281/1993. S-a considerat că sintagma nivelul minim din O.U.G. nr. 115/2004 este

sintagma echivalentă din prevederea citată, adică nivelul gradației 1 a

funcției, gradului sau treptei profesionale din H.G. nr. 281/1993.

În urma efectuării

controlului de audit financiar la Spitalul Județean Sălaj, prin Decizia nr. 6

din 22 aprilie 2009 a Camerei de Conturi Sălaj, s-a decis, printre altele:

dispunerea măsurii de a restitui sumele de bani încasate pentru nerespectarea

prevederilor legale cu privire la ocuparea unor posturi prin cumul de funcții

de către personalul din cadrul unității, precum și a salarizării acestora,

stabilirea întinderii prejudiciilor create prin plata unor drepturi salariale

ce nu se pot acorda în cazul cumulului de funcții și luarea măsurilor pentru

recuperarea acestora. Această măsură s-a dispus, ca urmare a constatării, prin

procesul-verbal încheiat la data de 26 martie 2011 la pct. B 6, a faptului că

un număr de 20 de persoane încadrate în Spitalul Județean Sălaj, printre care

se numără și petenta, au ocupat prin cumul de funcții la funcția de bază a

sarcinilor unui alt post aflat în statul de funcții al unității la aceeași

secție/sector, încheindu-se pentru aceștia contracte individuale de muncă pe

durată determinată cu fracțiune de normă sau normă întreagă. Motivele de

nelegalitate reținute de Curtea de Conturi privitoare la întocmirea celui de-al

doilea contract individual de muncă pe durată determinată cu timp parțial al

petentei au vizat următoarele aspecte: postul ocupat prin cumul de funcții nu

era vacant și nici nu a fost scos la concurs, nefiind respectate prevederile

art. 22 alin. 2 din O.U.G. nr. 115/2004 și încălcarea prevederilor art. 19

alin. (2) din H.G. nr. 281/1993 întrucât a fost acordat un al doilea spor de

vechime, raportat la timpul parțial de lucru, deși petenta beneficia deja de

acest spor pentru norma de bază; în concluzie, stabilirea salariului de bază

trebuia să se facă la nivelul de bază al postului prin cumul, și nu la nivelul

echivalent al postului ocupat în condiții normale.

În ceea ce privește

salarizarea petentei, în situația dată, sediul materiei este H.G. nr. 281/1993,

cu privire la salarizarea personalului din unitățile bugetare, care, la art. 19

alin. (2) prevedea: "Posturile vacante din unitățile de asistență socială

sau de ocrotire a sănătății și din cultură, care nu au putut fi ocupate prin

concurs, pot fi ocupate prin cumul și de către persoane din aceeași unitate.

Salarizarea acestora se face la nivelul gradației 1 a funcției, gradului sau

treptei profesionale, prevăzute în statul de funcții. Posturile vacante ocupate

în condițiile de mai sus se comunică lunar la direcțiile de munca și protecție

socială".

Aceste dispoziții

legale imperative reprezentau voința legiuitorului în privința salarizării în

situația cumulului de funcții pentru domeniile specifice reglementate

(asistență socială, ocrotire a sănătății și cultură).

Instanța învestită cu

o excepției de nelegalitate are de verificat concordanța actului administrativ

cu actele normative cu forță juridică superioară ce reglementează raporturile

juridice supuse judecății în litigiul de fond în cadrul căruia s-a ridicat excepția.

Pe de altă parte legalitatea actului se analizează în raport cu normele legale

în vigoare la data emiterii/adoptării lui (a se vedea Decizia nr. 3.580/2007 a

Înaltei Curți de Casație și Justiție).

Astfel:

Art. 16 (1) din

Constituie stabilește egalitatea în drepturi a cetățenilor în fața legii, fără

privilegii și fără discriminare.

Art. 1 din Legea nr.

14/1991 reglementa dreptul fiecărei persoane la un salariu în bani pentru munca

prestată, salariul cuprinzând salariul de bază, adaosurile și sporurile. Alin.

(3) din cuprinsul art. 1 din lege prevedea că adaosurile și sporurile se acordă

în raport cu rezultatele obținute, condițiile în care se desfășoară munca și

vechimea în muncă.

Art. 1 din Legea nr.

2/1991 privind cuantumul de funcții, publicată în monitor în data de 8 ianuarie

1991, recunoștea dreptul oricărei persoane de a cumula mai multe funcții și de

a primi salariul corespunzător fiecărei funcții.

De asemenea C. muncii

- Legea nr. 10/1972, act normativ în vigoare la data adoptării actului normativ

atacat, în art. 19 lit. b) recunoștea dreptul principal al persoanei încadrate

- salariatului - la salarizare în raport cu cantitatea, calitatea și importanța

socială a muncii, iar în cei din domeniul ocrotirii sănătății aveau drepturi și

obligații suplimentare potrivit art. 54 - 57 din lege.

Potrivit cap. II -

remunerarea muncii C. muncii, sistemul de remunerare trebuie să asigure o

îmbinare armonioasă a intereselor persoanei cu interesele generale ale

societății precum și obținerea unor venituri în raport cu contribuția concretă

adusă de fiecare salariat.

Art. 82 alin. (2) C.

muncii stabilește cu valoare de principiu faptul că remunerarea se face după

cantitatea, calitatea și importanța socială a muncii "asigurându-se la

munca egală remunerare egală".

Art. 88 din Legea nr.

10/1972 prevedea că "persoanele beneficiază de sporuri la salariu în

raport cu vechimea în muncă (în reglementarea veche acest spor având denumirea

de vechime neîntreruptă în aceeași unitate)".

Prima instanță a

constatat că, în contradicție cu normele anterior expuse și chiar contrar celor

menționate în expunerea de motive, prin hotărârea de Guvern adoptată, s-a

introdus un sistem de salarizare discriminator în caz de cumul de funcții

pentru personalul medico-sanitar, care era încadrat la baza funcției în

momentul ocupării celei de-a doua funcții, ceea ce face ca teza a II-a din

cuprinsul art. 19 alin. (2) din H.G. nr. 281/1992, să contravină normelor cu

forță juridică superioară.

A reținut Curtea că

funcția cumulată era identică cu funcția de bază, vizând un alt post vacant, ce

impunea aceleași condiții de pregătire, vechime, sarcini de muncă și

responsabilități identice funcției de bază ocupate de petent.

Deși salariatul își

exercita sarcinile și la funcția cumulată în aceleași condiții de cantitate,

calitate, importanța socială a muncii, prin utilizarea aceluiași bagaj de

cunoștințe, aptitudini și experiența acumulată în timp, îndeplinind practic la

funcția cumulată aceleași sarcini ca și la funcția de bază cu toate acestea,

actul normativ atacat încalcă principiile menționate și obligă la plata

salariului la nivelul funcției de bază în caz de cumul.

A apreciat instanța

că nu există nicio rațiune obiectivă și rezonabilă pentru instituirea

tratamentului discriminatoriu în privința celor două categorii profesionale

avute în vedere de art. 19 alin. (2) din H.G. nr. 281/1993.

Teza a II-a din

cuprinsul alin. (2) al art. 19 din H.G. nr. 281/1993 stabilește o măsură

discriminatorie față de teza I din același act normativ, întrucât în cazul profesorilor,

pentru ipoteza cumulului, salarizarea se făcea corespunzător funcției didactice

îndeplinite, vechimii recunoscute în învățământ și gradului didactic obținut.

Or, cele două categorii se aflau în situații analoage (pentru abordarea

jurisprudențială a acestei noțiuni a se vedea cauza Van der Mussele c.

Belgiei).

în cauză.

Împotriva acestei

hotărâri au declarat recurs Guvernul României și Ministerul Muncii, Familiei și

Protecției Sociale, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Astfel,

intervenientul a reiterat apărarea invocată și în fața primei instanțe, privind

inadmisibilitatea excepției de nelegalitate în raport cu data emiterii

hotărârii de guvern, anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 și de

împrejurarea abrogării actului administrativ prin Legea nr. 330/2009.

Ambii recurenți au

criticat sentința sub aspectul netemeiniciei soluției pronunțate, întrucât

instanța de fond a verificat legalitatea actului administrativ în litigiu prin

raportare la evenimente legislative ulterioare, O.G. nr. 137/2000 și Legea nr.

53/2003 și nu față de normele cu forță juridică superioară în vigoare la data

emiterii H.G. nr. 281/1993.

II. Considerentele

Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Analizând actele și

lucrările dosarului, în raport cu motivele invocate și cu prevederile art. 304

și 304

1

C. proc. civ., Curtea va constata că recursurile sunt

fondate, urmând a fi admise și a se dispune modificarea sentinței, în sensul

respingerii excepției de nelegalitate ca neîntemeiată.

Astfel, susținerea

intervenientului că nu poate fi verificată pe calea excepției prevăzute de art.

4 din Legea nr. 554/2004 legalitatea unui act administrativ normativ emis

anterior intrării în vigoare a legii contenciosului administrativ, nu este

întemeiată.

Jurisprudența

constantă a Înaltei Curți este în sensul că, pe calea excepției de

nelegalitate, nu pot fi atacate acte administrative cu caracter individual

emise anterior datei intrării în vigoare a legii contenciosului administrativ,

1 ianuarie 2005, dar pot fi analizate actele administrative cu caracter

normativ, indiferent de data emiterii și publicării lor, pentru că, potrivit

art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ cu

caracter normativ poate fi cercetată oricând.

Apare ca nefondată și

apărarea intervenientului în sensul că nu poate forma obiectul excepției de

nelegalitate H.G. nr. 281/1993, întrucât actul a fost abrogat prin Legea nr.

330/2009.

Astfel, instanța de

fond a reținut în mod justificat că poate cenzura legalitatea hotărârii de

guvern, chiar dacă era abrogată la data invocării excepției de nelegalitate,

având în vedere că abrogarea nu produce efecte în privința legalității actului,

ci doar referitor la momentul până la care acesta produce efecte juridice.

Criticile aduse

sentinței de cei doi recurenți sunt însă fondate cu privire la temeinicia

soluției de admitere a excepției de nelegalitate.

Astfel, pe calea

procedurii prevăzute la art. 4 din Legea nr. 554/2004 poate fi cercetată

conformitatea unui act administrativ față de normele cu forță juridică

superioară în vigoare la data emiterii actului a cărui nelegalitate se invocă

și nu prin raportare la reglementări legislative ulterioare.

În acest sens, art. 4

alin. (2) din legea contenciosului administrativ prevede expres că în cazul în

care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis

anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, cauzele de nelegalitate

urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul

emiterii actului administrativ.

Or, în cauză, actele

normative în raport de care s-a invocat inițial de către reclamanta P.I.

nelegalitatea prevederilor art. 19 alin. (2) din H.G. nr. 281/1993 sunt

ulterioare adoptării hotărârii de guvern, neputând avea efecte asupra acesteia.

H.G. nr. 281/1993 a

fost emisă în baza și în executarea Legii salarizării nr. 14/1991, nefăcându-se

dovada că ar conține dispoziții contrare actului normativ sus-menționat, ori

altor reglementări de nivel superior în vigoare la acea dată.

Astfel, Legea nr.

14/1991 conține dispoziții imperative constituind cadrul general al sistemului

de salarizare, în vigoare până la adoptarea Legii nr. 330/2009, potrivit art. 4

alin. (3) stabilirea salariilor pentru personalul unităților bugetare fiind în

sarcina Guvernului, cu consultarea sindicatelor.

Pe de altă parte, în

conformitate cu prevederile art. 1 din Legea nr. 2/1991 orice persoană putea

cumula mai multe funcții, având dreptul de a primi salariul corespunzător

pentru fiecare.

Prin H.G. nr.

281/1993, emisă în baza prevederilor Legii nr. 14/1991, s-a stabilit în detaliu

salarizarea pentru domeniile specifice reglementate, unități de învățământ, de

cercetare științifică și de proiectare, unități sanitare și de asistență

socială, de cultură și alte unități finanțate de la bugetul național, inclusiv

în situația cumulului de funcții de către persoanele din aceeași unitate.

În sentința recurată

se citează prevederile unor acte normative în vigoare la data adoptării H.G.

nr. 281/1993, fără a se arătat în concret care sunt dispozițiile legale

încălcate prin textul a cărui nelegalitate s-a invocat pe cale de excepție.

Nu se poate susține

nici aspectul privind instituirea unui sistem de salarizare discriminator în

caz de cumul de funcții pentru personalul medico-sanitar, prin raportare la

personalul din învățământ, reglementarea diferențiată a salarizării

necontravenind normelor constituționale, întrucât principiul egalității în

drepturi nu înseamnă uniformitate, astfel încât la situații diferite se

justifică instituirea unui tratament juridic diferențiat.

În raport de cele

expuse mai sus, Curtea va admite recursurile și va modifica sentința, în sensul

respingerii excepției de nelegalitate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile

declarate de Guvernul României și de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale împotriva Sentinței nr. 632 din 01 noiembrie 2011 a Curții de Apel

Cluj, secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată

în sensul că respinge excepția de nelegalitate a art. 19 alin. (2) teza a II-a

din H.G. nr. 281/1993, ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 6 martie 2012.

Procesat de GGC - AM