ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1170/2012

Asupra recursului de față: Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei. 1. Cererea de chemare în judecată. Prin Încheierea din data de 18 aprilie 2011, pronunțată în dosar nr. 10159/84/2010 de Tribunalul Sălaj s-a dispus, în baza art. 244 (1) C. proc. civ., suspendarea judecării acțiunii formulată de reclamantul Spitalul Județean de Urgență Zalău în contradictoriu cu pârâta P.I. și s-a trimis la Curtea de Apel Cluj, spre competentă soluționare, excepția de nelegalitate formulată de pârâtă împotriva dispozițiilor art. 19 alin. (2) teza a II-a din H.G. nr. 281/1993. Pârâta P.I. a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 19 alin. (2) teza a II-a din H.G.

nr. 281/1993, arătând că acestea nu-i sunt aplicabile și sunt discriminatorii, deoarece în caz de cumul salarizarea la gradația I se aplică numai pentru salariații din aceeași unitate, ceea ce contravine dispozițiilor art. 1 alin. (2) lit. d), precum și a celor de la lit. e), pct. i din O.G. nr. 137/2000 pentru prevenirea tuturor formelor de discriminare. Norma cuprinsă în Hotărârea de Guvern este contrară normelor stabilite ulterior prin legi sau prin ordonanțe. Prin întâmpinarea formulată, Guvernul României a arătat că H.G. nr. 281/1993 este temeinică și legală, fiind adoptată în temeiul Legii salarizării nr. 14/1991. Hotărârea contestată a fost adoptată de Executiv prin însușirea proiectului inițiat de către Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Muncii și Protecției Sociale, organe de specialitate ale administrației publice centrale, cu atribuții și competențe în speță.

La elaborarea actului administrativ supus judecății au fost respectate dispozițiile Decretului nr. 16/1976 pentru aprobarea Metodologiei generale de tehnică legislativă privind pregătirea și sistematizarea proiectelor de acte normative, precum și cele cuprinse în H.G. nr. 496/1991 cu privire la aplicarea legilor și a hotărârilor de guvern. Proiectul actului administrativ a fost avizat de către autoritățile publice interesate în aplicarea acestuia, dar și de către Ministerul Justiției. Actul administrativ are semnificația unui act unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice.

Prezumția de legalitate care stă la baza întregului edificiu al forței juridice deosebite a actelor administrative, precum și a teoriei regimului juridic administrativ are un caracter relativ, actele administrative fiind supuse controlului de legalitate al instanțelor judecătorești. Condițiile de legalitate ale actului administrativ se examinează prin raportare la data emiterii lui, una dintre acestea fiind aceea ca actul să fie emis în litera și spiritul legilor în vigoare la data respectivă. Instanța de contencios administrativ legal învestită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate, este abilitată să verifice doar concordanța acestuia cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea căruia a fost emis.

Din această perspectivă, elementele legislative ulterioare nu pot avea efecte asupra respectivului act, ci doar asupra momentului până la care rămâne în vigoare. În speță, s-a mai susținut că prevederile art. 19 alin. (2) teza a II - a din H.G. nr. 281/199 sunt contrare O.G nr. 137/2000, Legii nr. 53/2003 și ale O.U.G. nr. 115/2004. Dar aceste acte normative sunt ulterioare adoptării Hotărârii a cărei legalitate s-a invocat, astfel încât, din perspectiva anterior arătată, nu poate justifica o soluție de anulare a acestora. Față de cele menționate, s-a arătat că actul administrativ adoptat de Executiv este temeinic și legal, astfel încât s-a solicitat ca, prin hotărârea pe care o va pronunța cu ocazia soluționării acestei cauze, să se respingă acțiunea ca neîntemeiată.

Prin cererea de intervenție formulată, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, a arătat că față de obiectul cererii de chemare în judecată având ca obiect excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 19 alin. (2) teza II din H.G. nr. 281 din 17 iunie 1993 înțelege să invoce excepția inadmisibilității cererii reclamantei, având în vedere că art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se referă în exclusivitate la actul administrativ unilateral, cu caracter individual, ca obiect al excepției de nelegalitate, or, H.G. nr. 281/1993 are caracter normativ. 2. Hotărârea primei instanțe. Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 580 din 14 decembrie 2011 a admis excepția de nelegalitate invocată de P.I.

și în consecință a constatat nelegalitatea art. 19 alin. (2) teza a-II-a din H.G. nr. 281/1993. A respins cererea de intervenție formulată de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale. Pentru a hotărî astfel Curtea a reținut următoarele considerente: Referitor la inadmisibilitatea excepției, instanța a considerat că excepția de nelegalitate, ca mijloc de apărare în procesul de contencios administrativ este admisibilă indiferent de caracterul normativ sau individual al actului administrativ unilateral a cărui nelegalitate se invocă. În acest sens există o jurisprudență constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție care a calificat drept admisibilă excepția de nelegalitate, indiferent de caracterul normativ sau individual al actului administrativ unilateral a cărui nelegalitate se invocă (a se vedea deciziile nr. 548/2006, nr. 568/2006 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție s. com., cont.

adm. și fisc., etc.). În ceea ce privește împrejurarea că H.G. nr. 281/1993 a fost abrogată potrivit prevederilor pct. 2 din art. 48 alin. (1) din Legea cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, eventuala sa nelegalitate fiind înlăturată ca urmare a abrogării sale exprese, Curtea a reținut că excepția este admisibilă, chiar și în împrejurarea abrogării dispozițiilor vizate de excepția de nelegalitate, întrucât au produs efecte în perioada în care erau în vigoare. Pe fond, Curtea a reținut că Spitalul Județean de Urgență Zalău, prin cererea ce constituie obiectul dosarului nr. 10159/84/2010 aflat pe rolul Tribunalului Sălaj, a solicitat obligarea pârâtei P.I.

la restituirea drepturilor salariale acordate necuvenit, deoarece, în urma auditului financiar extern pentru anul 2008, Curtea de Conturi a constatat că în contractele individuale de muncă încheiate de Spital cu salariații prin cumul de funcții, salariile trebuiau să fie stabilite la nivelul minim al funcției cumulate în baza art. 19 (2) teza a II-a din H.G. nr. 281/1993. S-a considerat că sintagma nivelul minim din O.U.G. nr. 115/2004 este sintagma echivalentă din prevederea citată, adică nivelul gradației 1 a funcției, gradului sau treptei profesionale din H.G. nr. 281/1993.

În urma efectuării controlului de audit financiar la Spitalul Județean Sălaj, prin Decizia nr. 6 din 22 aprilie 2009 a Camerei de Conturi Sălaj, s-a decis, printre altele: dispunerea măsurii de a restitui sumele de bani încasate pentru nerespectarea prevederilor legale cu privire la ocuparea unor posturi prin cumul de funcții de către personalul din cadrul unității, precum și a salarizării acestora, stabilirea întinderii prejudiciilor create prin plata unor drepturi salariale ce nu se pot acorda în cazul cumulului de funcții și luarea măsurilor pentru recuperarea acestora.

Această măsură s-a dispus, ca urmare a constatării, prin procesul-verbal încheiat la data de 26 martie 2011 la pct. B 6, a faptului că un număr de 20 de persoane încadrate în Spitalul Județean Sălaj, printre care se numără și petenta, au ocupat prin cumul de funcții la funcția de bază a sarcinilor unui alt post aflat în statul de funcții al unității la aceeași secție/sector, încheindu-se pentru aceștia contracte individuale de muncă pe durată determinată cu fracțiune de normă sau normă întreagă. Motivele de nelegalitate reținute de Curtea de Conturi privitoare la întocmirea celui de-al doilea contract individual de muncă pe durată determinată cu timp parțial al petentei au vizat următoarele aspecte: postul ocupat prin cumul de funcții nu era vacant și nici nu a fost scos la concurs, nefiind respectate prevederile art. 22 alin. 2 din O.U.G.

nr. 115/2004 și încălcarea prevederilor art. 19 alin. (2) din H.G. nr. 281/1993 întrucât a fost acordat un al doilea spor de vechime, raportat la timpul parțial de lucru, deși petenta beneficia deja de acest spor pentru norma de bază; în concluzie, stabilirea salariului de bază trebuia să se facă la nivelul de bază al postului prin cumul, și nu la nivelul echivalent al postului ocupat în condiții normale. În ceea ce privește salarizarea petentei, în situația dată, sediul materiei este H.G. nr. 281/1993, cu privire la salarizarea personalului din unitățile bugetare, care, la art. 19 alin. (2) prevedea: "Posturile vacante din unitățile de asistență socială sau de ocrotire a sănătății și din cultură, care nu au putut fi ocupate prin concurs, pot fi ocupate prin cumul și de către persoane din aceeași unitate.

Salarizarea acestora se face la nivelul gradației 1 a funcției, gradului sau treptei profesionale, prevăzute în statul de funcții. Posturile vacante ocupate în condițiile de mai sus se comunică lunar la direcțiile de munca și protecție socială". Aceste dispoziții legale imperative reprezentau voința legiuitorului în privința salarizării în situația cumulului de funcții pentru domeniile specifice reglementate (asistență socială, ocrotire a sănătății și cultură). Instanța învestită cu o excepției de nelegalitate are de verificat concordanța actului administrativ cu actele normative cu forță juridică superioară ce reglementează raporturile juridice supuse judecății în litigiul de fond în cadrul căruia s-a ridicat excepția.

Pe de altă parte legalitatea actului se analizează în raport cu normele legale în vigoare la data emiterii/adoptării lui (a se vedea Decizia nr. 3.580/2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție). Astfel: Art. 16 (1) din Constituie stabilește egalitatea în drepturi a cetățenilor în fața legii, fără privilegii și fără discriminare. Art. 1 din Legea nr. 14/1991 reglementa dreptul fiecărei persoane la un salariu în bani pentru munca prestată, salariul cuprinzând salariul de bază, adaosurile și sporurile. Alin. (3) din cuprinsul art. 1 din lege prevedea că adaosurile și sporurile se acordă în raport cu rezultatele obținute, condițiile în care se desfășoară munca și vechimea în muncă. Art. 1 din Legea nr. 2/1991 privind cuantumul de funcții, publicată în monitor în data de 8 ianuarie 1991, recunoștea dreptul oricărei persoane de a cumula mai multe funcții și de a primi salariul corespunzător fiecărei funcții.

De asemenea C. muncii - Legea nr. 10/1972, act normativ în vigoare la data adoptării actului normativ atacat, în art. 19 lit. b) recunoștea dreptul principal al persoanei încadrate - salariatului - la salarizare în raport cu cantitatea, calitatea și importanța socială a muncii, iar în cei din domeniul ocrotirii sănătății aveau drepturi și obligații suplimentare potrivit art. 54 - 57 din lege. Potrivit cap. II - remunerarea muncii C. muncii, sistemul de remunerare trebuie să asigure o îmbinare armonioasă a intereselor persoanei cu interesele generale ale societății precum și obținerea unor venituri în raport cu contribuția concretă adusă de fiecare salariat.

Art. 82 alin. (2) C. muncii stabilește cu valoare de principiu faptul că remunerarea se face după cantitatea, calitatea și importanța socială a muncii "asigurându-se la munca egală remunerare egală". Art. 88 din Legea nr. 10/1972 prevedea că "persoanele beneficiază de sporuri la salariu în raport cu vechimea în muncă (în reglementarea veche acest spor având denumirea de vechime neîntreruptă în aceeași unitate)". Prima instanță a constatat că, în contradicție cu normele anterior expuse și chiar contrar celor menționate în expunerea de motive, prin hotărârea de Guvern adoptată, s-a introdus un sistem de salarizare discriminator în caz de cumul de funcții pentru personalul medico-sanitar, care era încadrat la baza funcției în momentul ocupării celei de-a doua funcții, ceea ce face ca teza a II-a din cuprinsul art. 19 alin. (2) din H.G.

nr. 281/1992, să contravină normelor cu forță juridică superioară. A reținut Curtea că funcția cumulată era identică cu funcția de bază, vizând un alt post vacant, ce impunea aceleași condiții de pregătire, vechime, sarcini de muncă și responsabilități identice funcției de bază ocupate de petent. Deși salariatul își exercita sarcinile și la funcția cumulată în aceleași condiții de cantitate, calitate, importanța socială a muncii, prin utilizarea aceluiași bagaj de cunoștințe, aptitudini și experiența acumulată în timp, îndeplinind practic la funcția cumulată aceleași sarcini ca și la funcția de bază cu toate acestea, actul normativ atacat încalcă principiile menționate și obligă la plata salariului la nivelul funcției de bază în caz de cumul.

A apreciat instanța că nu există nicio rațiune obiectivă și rezonabilă pentru instituirea tratamentului discriminatoriu în privința celor două categorii profesionale avute în vedere de art. 19 alin. (2) din H.G. nr. 281/1993. Teza a II-a din cuprinsul alin. (2) al art. 19 din H.G. nr. 281/1993 stabilește o măsură discriminatorie față de teza I din același act normativ, întrucât în cazul profesorilor, pentru ipoteza cumulului, salarizarea se făcea corespunzător funcției didactice îndeplinite, vechimii recunoscute în învățământ și gradului didactic obținut. Or, cele două categorii se aflau în situații analoage (pentru abordarea jurisprudențială a acestei noțiuni a se vedea cauza Van der Mussele c. Belgiei).

3. Recursul declarat în cauză. Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs Guvernul României și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Astfel, intervenientul a reiterat apărarea invocată și în fața primei instanțe, privind inadmisibilitatea excepției de nelegalitate în raport cu data emiterii hotărârii de guvern, anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 și de împrejurarea abrogării actului administrativ prin Legea nr. 330/2009. Ambii recurenți au criticat sentința sub aspectul netemeiniciei soluției pronunțate, întrucât instanța de fond a verificat legalitatea actului administrativ în litigiu prin raportare la evenimente legislative ulterioare, O.G.

nr. 137/2000 și Legea nr. 53/2003 și nu față de normele cu forță juridică superioară în vigoare la data emiterii H.G. nr. 281/1993. II. Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție. Analizând actele și lucrările dosarului, în raport cu motivele invocate și cu prevederile art. 304 și 304 1 C. proc. civ., Curtea va constata că recursurile sunt fondate, urmând a fi admise și a se dispune modificarea sentinței, în sensul respingerii excepției de nelegalitate ca neîntemeiată. Astfel, susținerea intervenientului că nu poate fi verificată pe calea excepției prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004 legalitatea unui act administrativ normativ emis anterior intrării în vigoare a legii contenciosului administrativ, nu este întemeiată.

Jurisprudența constantă a Înaltei Curți este în sensul că, pe calea excepției de nelegalitate, nu pot fi atacate acte administrative cu caracter individual emise anterior datei intrării în vigoare a legii contenciosului administrativ, 1 ianuarie 2005, dar pot fi analizate actele administrative cu caracter normativ, indiferent de data emiterii și publicării lor, pentru că, potrivit art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ cu caracter normativ poate fi cercetată oricând. Apare ca nefondată și apărarea intervenientului în sensul că nu poate forma obiectul excepției de nelegalitate H.G. nr. 281/1993, întrucât actul a fost abrogat prin Legea nr. 330/2009.

Astfel, instanța de fond a reținut în mod justificat că poate cenzura legalitatea hotărârii de guvern, chiar dacă era abrogată la data invocării excepției de nelegalitate, având în vedere că abrogarea nu produce efecte în privința legalității actului, ci doar referitor la momentul până la care acesta produce efecte juridice. Criticile aduse sentinței de cei doi recurenți sunt însă fondate cu privire la temeinicia soluției de admitere a excepției de nelegalitate. Astfel, pe calea procedurii prevăzute la art. 4 din Legea nr. 554/2004 poate fi cercetată conformitatea unui act administrativ față de normele cu forță juridică superioară în vigoare la data emiterii actului a cărui nelegalitate se invocă și nu prin raportare la reglementări legislative ulterioare.

În acest sens, art. 4 alin. (2) din legea contenciosului administrativ prevede expres că în cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ. Or, în cauză, actele normative în raport de care s-a invocat inițial de către reclamanta P.I. nelegalitatea prevederilor art. 19 alin. (2) din H.G. nr. 281/1993 sunt ulterioare adoptării hotărârii de guvern, neputând avea efecte asupra acesteia. H.G. nr. 281/1993 a fost emisă în baza și în executarea Legii salarizării nr. 14/1991, nefăcându-se dovada că ar conține dispoziții contrare actului normativ sus-menționat, ori altor reglementări de nivel superior în vigoare la acea dată.

Astfel, Legea nr. 14/1991 conține dispoziții imperative constituind cadrul general al sistemului de salarizare, în vigoare până la adoptarea Legii nr. 330/2009, potrivit art. 4 alin. (3) stabilirea salariilor pentru personalul unităților bugetare fiind în sarcina Guvernului, cu consultarea sindicatelor. Pe de altă parte, în conformitate cu prevederile art. 1 din Legea nr. 2/1991 orice persoană putea cumula mai multe funcții, având dreptul de a primi salariul corespunzător pentru fiecare. Prin H.G. nr. 281/1993, emisă în baza prevederilor Legii nr. 14/1991, s-a stabilit în detaliu salarizarea pentru domeniile specifice reglementate, unități de învățământ, de cercetare științifică și de proiectare, unități sanitare și de asistență socială, de cultură și alte unități finanțate de la bugetul național, inclusiv în situația cumulului de funcții de către persoanele din aceeași unitate.

În sentința recurată se citează prevederile unor acte normative în vigoare la data adoptării H.G. nr. 281/1993, fără a se arătat în concret care sunt dispozițiile legale încălcate prin textul a cărui nelegalitate s-a invocat pe cale de excepție. Nu se poate susține nici aspectul privind instituirea unui sistem de salarizare discriminator în caz de cumul de funcții pentru personalul medico-sanitar, prin raportare la personalul din învățământ, reglementarea diferențiată a salarizării necontravenind normelor constituționale, întrucât principiul egalității în drepturi nu înseamnă uniformitate, astfel încât la situații diferite se justifică instituirea unui tratament juridic diferențiat. În raport de cele expuse mai sus, Curtea va admite recursurile și va modifica sentința, în sensul respingerii excepției de nelegalitate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Guvernul României și de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale împotriva Sentinței nr. 632 din 01 noiembrie 2011 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că respinge excepția de nelegalitate a art. 19 alin. (2) teza a II-a din H.G. nr. 281/1993, ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 6 martie 2012. Procesat de GGC - AM