ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 629/2014

Deliberând asupra cauzei civile de față, constată următoarele: Prin cererea înregistrată la data de 27 martie 2012 pe rolul Tribunalului București, secția a V-a civilă, reclamanta B.I.D. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, ca prin hotărârea ce se va pronunța să dispună obligarea acestuia la plata sumei de 525.923 RON, conform Dispoziției nr. 894 din 07 aprilie 2005 emisă de Primăria orașului Pucioasa (actualizată cu indicele de inflație aferent perioadei 07 aprilie 2005 și până în prezent), reprezentând restituirea prin echivalent a imobilului situat în orașul Pucioasa, str. Republicii nr. 72, înstrăinat în baza Legii nr. 112/1995 și imposibil de restituit în natură, precum și obligarea pârâtului la plata sumei de 200 RON, reprezentând daune moratorii, pentru fiecare zi de întârziere începând cu 30 de zile de la data rămânerii definitive și executorii a hotărârii ce va soluționa prezenta cauză.

Prin Sentința civilă nr. 2.353 din 14 decembrie 2012, Tribunalul București, secția a V-a civilă, a respins cererea ca inadmisibilă. În considerentele sentinței, prima instanța a reținut că, prin Decizia nr. 27/2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, s-a stabilit că acțiunile în acordarea de despăgubiri bănești pentru imobilele preluate abuziv, imposibil de restituit în natură și pentru care se prevăd măsuri reparatorii prin titlul VII al Legii nr. 247/2005, îndreptate direct împotriva statului român, întemeiate pe dispozițiile dreptului comun, ale art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și ale art. 13 din această convenție, sunt inadmisibile.

Tribunalul a constatat faptul că Înalta Curte de Casație și Justiție și-a fundamentat soluția prin analiza principiului specialia generalibus derogant, precum și că aceste considerente sunt pe deplin aplicabile și în speța de față. Este adevărat că prin O.U.G.

nr. 4/2012 s-a prevăzut că, la data intrării în vigoare a ordonanței de urgență, se suspendă, până la data de 15 mai 2013, emiterea titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie, precum și procedurile privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri, prevăzute de titlul VII Legea nr. 247/2005, cu modificările și completările ulterioare, însă această măsură a fost luată tocmai în vederea implementării hotărârii pilot și motivat de necesitatea adoptării unor măsuri care să permită concretizarea dreptului privind acordarea despăgubirilor rezultate din aplicarea legilor privind restituirea proprietarilor, astfel încât persoanele îndreptățite să poată beneficia de acordarea unor despăgubiri certe, previzibile și predictibile, în conformitate cu practica Curții Europene a Drepturilor Omului.

De asemenea, nici faptul că termenul prevăzut în hotărârea pilot nu a fost respectat de Statul Român, fiind prelungit de altfel prin acord, nu justifică suprimarea unei legi speciale, pentru a pune în locul ei alta creată pe cale pretoriană. O jurisprudență creată în afara legii ar încălca în egală măsură exigențele de previzibilitate pe care le impune Convenția europeană. Ca atare, nimic nu ar împiedica instanța de contencios european - la jurisprudența căreia s-a făcut referire pentru a se justifica acordarea altor măsuri reparatorii decât cele prevăzute de lege - să constate în continuare aceleași încălcări ale Convenției, când în locul legii este pusă așa-numita normă pretoriană.

Aceasta cu atât mai mult cu cât instanțele de judecată nu pot să aibă viziunea de ansamblu a legiuitorului și să realizeze studii de impact privind implicațiile financiare asupra bugetului alocat pentru plata despăgubirilor și nici nu pot institui mecanisme de eficientizare a acestor plăți. Or, principiul legalității, ca parte a preeminenței dreptului căruia instanța europeană îi acordă importanță primordială în jurisprudența sa, presupune existența unor norme accesibile, precise și previzibile, exigențe cărora nu le corespunde jurisprudența creată prin înlăturarea cadrului normativ. Apelul declarat de reclamanta B.I. împotriva hotărârii primei instanțe a fost respins, ca nefondat, prin Decizia nr. 142/A din 23 mai 2013 a Curții de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie.

Curtea de apel a reținut următoarele în considerentele deciziei: Examinând fundamentul cererii de chemare în judecată, instanța de apel a constatat că faptul imputat statului pârât este nefuncționarea mecanismului prevăzut de Legea nr. 247/2005. Din perspectiva structurii normei juridice, conduita care trebuia respectată (dispoziția) este respectarea dreptului de proprietate, care se regăsește într-o prevedere convențională, respectiv art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului, într-o dispoziție constituțională, și anume art. 44 din legea fundamentală, precum și într-o prevedere legală de rang inferior Constituției, în concret art. 480 vechiul C. civ., ca temei juridic al acțiunii în revendicare, căruia îi corespunde în prezent art. 563 noul C. civ.

Cât privește textele de lege care ar consacra, cu titlu de sancțiune, acordarea de despăgubiri bănești, acestea nu sunt precis specificate, reclamanta făcând trimitere la dispoziții convenționale, constituționale și la prevederi legale cu forță juridică inferioară, ce au fost analizate, pe rând, de către instanța de apel.

Astfel, sub un prim aspect, curtea de apel a avut în vedere faptul că, potrivit jurisprudenței instanței de contencios european, Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu instituie o competență a instanțelor naționale de a verifica existența unei compatibilități a dreptului intern cu dispozițiile Convenției în scopul angajării răspunderii statului, ci numai de a asigura preeminența dispozițiilor Convenției față de orice altă prevedere contrară din legislația națională (cauza Dumitru Popescu împotriva României, Hotărârea din 26 aprilie 2007). Pe cale de consecință, instanțele naționale nu pot (nu au jurisdicție) pe temeiul prevederilor Convenției să procedeze în aceeași manieră în care ar face-o Curtea Europeană a Drepturilor Omului, respectiv să constate o încălcare a Convenției printr-o normă internă (adică să rețină nerespectarea conduitei prescrise prin dispoziția din norma juridică) și, subsecvent, în temeiul art. 41, să impună statului pârât obligația juridică de a pune capăt încălcării și de a repara consecințele, astfel încât să restabilească pe cât posibil situația existentă înaintea încălcări (adică să aplice sancțiunea din norma juridică).

Sub un al doilea aspect, instanța de apel a reținut că, raportat la art. 20 alin. (2) din Constituția României, instanțele naționale române pot, în rezolvarea conflictului dintre o normă națională și una convențională, să acorde întâietate celei de-a doua, lăsând-o neaplicată pe prima (ca sancțiune a normei juridice) și chiar să dispună restituirea unor sume de bani plătite în baza prevederii legale interne, deoarece într-un asemenea caz se aplică regimul juridic al plății nedatorate. În schimb, nu pot pronunța hotărâri de angajare a răspunderii statului pentru legislația adoptată cu încălcarea Convenției (altă sancțiune a aceleiași norme juridice), prin acordarea de despăgubiri bănești.

Această idee stă și la baza Deciziei în interesul legii nr. 27 din 14 noiembrie 2011. Cât privește raportul dintre o dispoziție legală națională și Constituție, se constată că art. 146 din Legea fundamentală reglementează competența exclusivă a Curții Constituționale în analizarea constituționalității legilor și ordonanțelor, existând astfel și de această dată un impediment de ordin legal lato sensu în examinarea pretențiilor reclamantei.

În acest sens, se mai constată că instanța de contencios s-a și pronunțat, prin Decizia nr. 212 din 29 aprilie 2013, este adevărat că în subsidiar, asupra constituționalității dispozițiilor titlului VII din Legea nr. 247/2005, astfel cum aplicarea acestora a fost stabilită de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 27 din 14 noiembrie 2011, reținând că au mai fost supuse controlului de constituționalitate, prin raportare la prevederile cuprinse în art. 44 din Constituție, precum și ale art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului și că prin Deciziile nr. 5 din 08 ianuarie 2009 sau 1.241 din 6 octombrie 2009 a statuat că este opțiunea exclusivă a legiuitorului de a decide asupra modului de reparare a injustițiilor și abuzurilor din legislația trecută, prevederile de lege criticate fiind în acord cu dispozițiile constituționale ale art. 44 alin. (2 )teza a doua, potrivit cărora conținutul și limitele dreptului de proprietate sunt stabilite de lege.

Sub un al treilea aspect, arată instanța de apel, se ridică problema competențelor conferite instanțelor interne, din perspectiva arătată anterior, de art. 480 vechiul C. civ. Or, asupra admisibilității unei asemenea acțiuni s-a pronunțat în sens negativ Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia în interesul legii nr. 27 din 14 noiembrie 2011 (publicată în M. Of. din 17 februarie 2012), obligatorie pentru instanța de apel conform art. 3.307 alin. (4) C. proc. civ. În aceste condiții, Curtea reține că, prin prisma legislației naționale, dreptul reclamantei de a obține despăgubiri bănești nu există, pentru că nu există în ordinea juridică internă temeiul legal pentru acordarea lor, argumentul folosit de instanța supremă fiind principiul specialia generalibus derogant.

În ceea ce privește recomandările Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei - Rec (2004)5 din 12 mai 2004 privind verificarea compatibilității proiectelor de lege, a legilor în vigoare și a practicilor administrative cu standardele impuse de Convenția europeană a drepturilor omului și, respectiv Rec (2007)7 din 20 iunie 2007 privind buna administrație -, adoptate în temeiul art. 15 lit. b) din Statutul Consiliului Europei, instanța de apel a constatat că acestea au, așa cum indică și denumirea, caracterul unor acte cu caracter de recomandare pentru statele membre ale Consiliului Europei. Relativ la incidența Declarației Universale a Drepturilor Omului, în primul rând, instanța a reținut că acest act a fost adoptat de Adunarea Generală a O.N.U., ca rezoluție, neavând putere de lege.

Scopul său, conform preambulului, este de a oferi un mod de înțelegere comun al drepturilor fundamentale și de a servi tuturor popoarelor și națiunilor drept standard comun de înfăptuire. Deși Declarația Universală nu este un tratat, așa cum se arată în doctrina de specialitate, se admite că, odată cu trecerea timpului, Declarația s-a transformat dintr-o recomandare fără caracter obligatoriu într-un document cu valoare de normă juridică, fiind incontestabil rolul extrem de important atât pe plan internațional cât și pe plan național al acesteia, dedus din faptul că prevederile pe care le conține și finalitățile urmărite vizează direct texte cuprinse în pactele și în tratatele la care România este parte și, prin urmare, se înscriu în spiritul prevederilor art. 11 și 20 din Constituție.

În același sens, curtea de apel a reținut că art. 20 din Constituția României din 1991, statuează că "Dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte". Este însă de observat că nici acest document internațional nu consacră în concret vreun drept la despăgubiri bănești ca urmare a angajării răspunderii statului pentru legislația adoptată. Împotriva deciziei pronunțate în apel a declarat recurs reclamanta B.I.D., invocând dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 C. proc. civ. Recurenta solicită admiterea recursului și modificarea deciziei atacate, în sensul admiterii acțiunii așa cum a fost formulată.

În motivarea recursului, reclamanta reiterează criticile formulate în apel, arătând că, în speță, ne aflăm "în fața interpretării și aplicării distorsionate a legii și a CEDO". Recurenta, arată că, într-adevăr, parcurgerea unei proceduri administrative prealabile este compatibilă cu limitările acceptate de C.E.D.O., însă doar în cazul în care această procedură administrativă se desfășoară într-un termen rezonabil, iar durata de soluționare să nu fie lăsată la aprecierea arbitrară a autorității competente. Ca atare, chiar în lipsa unui termen legal, autoritățile administrative competente erau obligate să acționeze într-un termen rezonabil pentru rezolvarea cererilor sale, iar acest termen a început să curgă la data declanșării procedurii administrative, în speță anul 2001, când a fost depusă notificarea conform prevederilor legale, iar nu de la data înregistrării dosarului la Secretariatul Comisiei.

De asemenea, arată recurenta, dispozițiile art. 20 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, republicată, dispozițiile art. 3 lit. a) și art. 4 lit. a) și b) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, raportate la dispozițiile art. 1 din Primul protocol adițional la C.E.D.O., la art. 6 și 13 din Convenția C.E.D.O. coroborate cu dispozițiile art. 11, 20, 44 și 148 din Constituție și dispozițiile Legii nr. 30/1994, ale art. 17 din Declarația Universală a Drepturilor Omului și art. 563 C. civ., reprezintă temeiul legal pentru a obține, într-un final, despăgubiri conform actului administrativ irevocabil intrat în circuitul civil și care a produs de drept efecte juridice - Dispoziția nr. 894 din 07 aprilie 2005 emisă de Primăria orașului Pucioasa -, prin care i s-au acordat despăgubiri bănești.

Analizând recursul declarat în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, având în vedere considerentele ce succed: În ceea ce privește motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurentă în cererea de recurs, se constată că acest motiv nu a fost argumentat potrivit cerințelor textului amintit, nefiind indicat actul pretins denaturat și, în concret, în ce constă denaturarea lui. Acest motiv de recurs poate fi invocat atunci "când instanța, interpretând greșit actul dedus judecății, a schimbat natura ori înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic al acestuia". Cenzura instanței de recurs, în cazul în care se invocă acest motiv, nu poate interveni decât atunci când se demonstrează că s-a denaturat adevăratul înțeles al termenilor cuprinși în act, astfel încât s-a ajuns la o calificare greșită din punct de vedere legal al actului dedus judecății.

Având în vedere că recursul este o cale extraordinară de atac fără caracter devolutiv, Înalta Curte nu se poate substitui părții care a invocat acest motiv pentru a desprinde din cuprinsul argumentelor aduse în sprijinul recursului eventualele critici care ar putea să facă posibilă această încadrare în motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ. Cu privire la criticile referitoare la greșita aplicare sau interpretare a legii, ce se subsumează motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., se constată că acestea sunt nefondate.

Potrivit dispozițiilor art. 13 alin. (1) din Cap. III, Titlul VII din Legea nr. 247/2005, evaluarea pretențiilor de dezdăunare/despăgubire în echivalent este atributul evaluatorilor autorizați, desemnați de Comisia specială pentru stabilirea cuantumului despăgubirilor în echivalent și realizarea (plata acestora) se face numai după parcurgerea procedurii reglementate de Titlul VII din acest act normativ. Or, potrivit art. 3 lit. a), art. 5 alin. (1) lit. d) și art. 13 alin. (1) lit. a) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, emiterea în numele și pe seama statului de astfel de titluri de despăgubiri este de competența exclusivă a Comisiei Centrale pentru stabilirea despăgubirilor, aflată în subordinea Cancelariei primului-ministru.

Pe baza raportului de evaluare întocmit în cursul acestei proceduri, Comisia Centrală va proceda fie la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre reevaluare. Dispozițiile legale evocate stipulează astfel că stabilirea și plata despăgubirilor cuvenite persoanelor îndreptățite în procedura legii speciale este prerogativa Comisiei Centrale de pe lângă Cancelaria primului-ministru și, nicidecum, o obligație în sarcina Ministerului Finanțelor Publice pentru Statul Român.

În acest sens a decis și Înalta Curte de Casație și Justiție care, într-un recurs în interesul legii, a stabilit, prin Decizia nr. 27 din 14 noiembrie 2011, că acțiunile în acordarea de despăgubiri bănești pentru imobilele preluate abuziv, imposibil de restituit în natură și pentru care se prevăd măsuri reparatorii prin Titlul VII al Legii nr. 247/2005, îndreptate direct împotriva Statului Român, întemeiate pe dispozițiile dreptului comun, ale art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și ale art. 13 din această convenție, sunt inadmisibile. Decizia în interesul legii menționată are caracter obligatoriu pentru toate instanțele judecătorești, caz în care instanța de apel, în aplicarea dispozițiilor art. 3.307 alin. (4) C. proc.

civ., în mod corect a constatat incidența în cauză a dezlegării date problemei de drept supusă analizei de către reclamantă. Cum Decizia în interesul legii nr. 27 din 14 noiembrie 2011, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție a fost publicată M. Of. nr. 120 la data de 12 februarie 2012, în mod just, la data pronunțării deciziei atacate, 23 mai 2013, instanța de apel a ținut cont de caracterul obligatoriu al acesteia. Totodată, se observă că pretenția de despăgubire a fost fundamentată de reclamantă pe necesitatea înlăturării aplicării dispozițiilor legii speciale relative la acordarea măsurilor reparatorii prin echivalent, anume a dispozițiilor Titlul VII al Legii nr. 247/2005, caz în care, în raport de cele statuate în Decizia în interesul legii nr. 27/2011, nu era admisibilă.

Aceasta, întrucât, potrivit considerentelor deciziei în interesul legii, o astfel de acțiune civilă, în despăgubire bănească, directă, îndreptată împotriva statului, sub motiv de inaplicabilitate, pentru diverse argumente, a dispozițiilor legii speciale, ignoră principiul specialia generalibus derogant. Potrivit acelorași considerente, dispozițiile art. 13 din Convenție, astfel cum au fost interpretate de organele cu atribuții jurisdicționale ale Convenției, nu deschid părților calea unui recurs național în convenționalitate, prin care să se permită combaterea unei legi sub motiv că este contrară Convenției sau protocoalelor sale adiționale, ci le garantează o cale de atac care să pună în discuție modul de aplicare a legii interne în conformitate cu exigențele Convenției.

Rezultă că, în baza acestui articol, judecătorul național nu poate înlătura legea națională sub motiv că nu ar corespunde Convenției europene, ci este obligat să aplice legea existentă în concordanță cu principiile degajate din blocul de convenționalitate. Mai mult, potrivit considerentelor aceleiași decizii în interesul legii, nu se poate accepta ideea că deschiderea unei căi paralele legii speciale deja existente, fără nicio garanție a oferirii remediului celui mai adecvat, ar reprezenta o soluție compatibilă cu exigențele art. 13 din Convenție. Totodată, cât privește parcurgerea procedurii administrative prealabile prevăzute de Titlul VII al Legii nr. 247/2005 de către persoanele interesate în obținerea titlului de despăgubire, s-a statuat că este compatibilă cu limitările acceptate de C.E.D.O.

ale dreptului de acces la o instanță, prevăzut de art. 6(1) din Convenție, aspect reamintit și în hotărârea-pilot pronunțată în Cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României (paragraful 115). Având în vedere considerentele expuse, constatând că hotărârea recurată a fost pronunțată de instanța de apel în concordanță cu cele statuate prin Decizia în interesul legii, iar celelalte critici formulate de reclamantă prin cererea de recurs tind a repune în discuție problema de drept soluționată cu caracter obligatoriu prin această decizie, ceea ce nu este permis, în raport de dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., se va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta B.I.D. împotriva Deciziei nr. 142/A din 23 mai 2013 a Curții de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta B.I.D. împotriva Deciziei nr. 142/A din 23 mai 2013 a Curții de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 februarie 2014. Procesat de GGC - AM