ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 629/2014

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 629/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Deliberând asupra

cauzei civile de față, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 27

martie 2012 pe rolul Tribunalului București, secția a V-a civilă, reclamanta

B.I.D. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Statul Român, prin

Ministerul Finanțelor Publice, ca prin hotărârea ce se va pronunța să dispună

obligarea acestuia la plata sumei de 525.923 RON, conform Dispoziției nr. 894

din 07 aprilie 2005 emisă de Primăria orașului Pucioasa (actualizată cu

indicele de inflație aferent perioadei 07 aprilie 2005 și până în prezent),

reprezentând restituirea prin echivalent a imobilului situat în orașul

Pucioasa, str. Republicii nr. 72, înstrăinat în baza Legii nr. 112/1995 și

imposibil de restituit în natură, precum și obligarea pârâtului la plata sumei

de 200 RON, reprezentând daune moratorii, pentru fiecare zi de întârziere

începând cu 30 de zile de la data rămânerii definitive și executorii a

hotărârii ce va soluționa prezenta cauză.

Prin Sentința civilă

nr. 2.353 din 14 decembrie 2012, Tribunalul București, secția a V-a civilă, a

respins cererea ca inadmisibilă.

În considerentele sentinței,

prima instanța a reținut că, prin Decizia nr. 27/2011 pronunțată de Înalta

Curte de Casație și Justiție, s-a stabilit că acțiunile în acordarea de

despăgubiri bănești pentru imobilele preluate abuziv, imposibil de restituit în

natură și pentru care se prevăd măsuri reparatorii prin titlul VII al Legii nr.

247/2005, îndreptate direct împotriva statului român, întemeiate pe

dispozițiile dreptului comun, ale art. 1 din Primul Protocol adițional la

Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și

ale art. 13 din această convenție, sunt inadmisibile.

Tribunalul a

constatat faptul că Înalta Curte de Casație și Justiție și-a fundamentat

soluția prin analiza principiului specialia generalibus derogant, precum și că

aceste considerente sunt pe deplin aplicabile și în speța de față.

Este adevărat că prin

O.U.G. nr. 4/2012 s-a prevăzut că, la data intrării în vigoare a ordonanței de

urgență, se suspendă, până la data de 15 mai 2013, emiterea titlurilor de

despăgubire, a titlurilor de conversie, precum și procedurile privind evaluarea

imobilelor pentru care se acordă despăgubiri, prevăzute de titlul VII Legea nr.

247/2005, cu modificările și completările ulterioare, însă această măsură a

fost luată tocmai în vederea implementării hotărârii pilot și motivat de

necesitatea adoptării unor măsuri care să permită concretizarea dreptului

privind acordarea despăgubirilor rezultate din aplicarea legilor privind

restituirea proprietarilor, astfel încât persoanele îndreptățite să poată

beneficia de acordarea unor despăgubiri certe, previzibile și predictibile, în

conformitate cu practica Curții Europene a Drepturilor Omului.

De asemenea, nici

faptul că termenul prevăzut în hotărârea pilot nu a fost respectat de Statul

Român, fiind prelungit de altfel prin acord, nu justifică suprimarea unei legi

speciale, pentru a pune în locul ei alta creată pe cale pretoriană.

O jurisprudență

creată în afara legii ar încălca în egală măsură exigențele de previzibilitate

pe care le impune Convenția europeană.

Ca atare, nimic nu ar

împiedica instanța de contencios european - la jurisprudența căreia s-a făcut

referire pentru a se justifica acordarea altor măsuri reparatorii decât cele

prevăzute de lege - să constate în continuare aceleași încălcări ale Convenției,

când în locul legii este pusă așa-numita normă pretoriană.

Aceasta cu atât mai

mult cu cât instanțele de judecată nu pot să aibă viziunea de ansamblu a

legiuitorului și să realizeze studii de impact privind implicațiile financiare

asupra bugetului alocat pentru plata despăgubirilor și nici nu pot institui

mecanisme de eficientizare a acestor plăți.

Or, principiul

legalității, ca parte a preeminenței dreptului căruia instanța europeană îi

acordă importanță primordială în jurisprudența sa, presupune existența unor

norme accesibile, precise și previzibile, exigențe cărora nu le corespunde

jurisprudența creată prin înlăturarea cadrului normativ.

Apelul declarat de

reclamanta B.I. împotriva hotărârii primei instanțe a fost respins, ca

nefondat, prin Decizia nr. 142/A din 23 mai 2013 a Curții de Apel București,

secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie.

Curtea de apel a

reținut următoarele în considerentele deciziei:

Examinând fundamentul

cererii de chemare în judecată, instanța de apel a constatat că faptul imputat

statului pârât este nefuncționarea mecanismului prevăzut de Legea nr. 247/2005.

Din perspectiva

structurii normei juridice, conduita care trebuia respectată (dispoziția) este

respectarea dreptului de proprietate, care se regăsește într-o prevedere

convențională, respectiv art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană

pentru Apărarea Drepturilor Omului, într-o dispoziție constituțională, și anume

art. 44 din legea fundamentală, precum și într-o prevedere legală de rang

inferior Constituției, în concret art. 480 vechiul C. civ., ca temei juridic al

acțiunii în revendicare, căruia îi corespunde în prezent art. 563 noul C. civ.

Cât privește textele

de lege care ar consacra, cu titlu de sancțiune, acordarea de despăgubiri

bănești, acestea nu sunt precis specificate, reclamanta făcând trimitere la

dispoziții convenționale, constituționale și la prevederi legale cu forță

juridică inferioară, ce au fost analizate, pe rând, de către instanța de apel.

Astfel, sub un prim

aspect, curtea de apel a avut în vedere faptul că, potrivit jurisprudenței

instanței de contencios european, Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu

instituie o competență a instanțelor naționale de a verifica existența unei

compatibilități a dreptului intern cu dispozițiile Convenției în scopul

angajării răspunderii statului, ci numai de a asigura preeminența dispozițiilor

Convenției față de orice altă prevedere contrară din legislația națională

(cauza Dumitru Popescu împotriva României, Hotărârea din 26 aprilie 2007).

Pe cale de

consecință, instanțele naționale nu pot (nu au jurisdicție) pe temeiul

prevederilor Convenției să procedeze în aceeași manieră în care ar face-o

Curtea Europeană a Drepturilor Omului, respectiv să constate o încălcare a

Convenției printr-o normă internă (adică să rețină nerespectarea conduitei

prescrise prin dispoziția din norma juridică) și, subsecvent, în temeiul art.

41, să impună statului pârât obligația juridică de a pune capăt încălcării și

de a repara consecințele, astfel încât să restabilească pe cât posibil situația

existentă înaintea încălcări (adică să aplice sancțiunea din norma juridică).

Sub un al doilea

aspect, instanța de apel a reținut că, raportat la art. 20 alin. (2) din

Constituția României, instanțele naționale române pot, în rezolvarea

conflictului dintre o normă națională și una convențională, să acorde

întâietate celei de-a doua, lăsând-o neaplicată pe prima (ca sancțiune a normei

juridice) și chiar să dispună restituirea unor sume de bani plătite în baza

prevederii legale interne, deoarece într-un asemenea caz se aplică regimul

juridic al plății nedatorate.

În schimb, nu pot

pronunța hotărâri de angajare a răspunderii statului pentru legislația adoptată

cu încălcarea Convenției (altă sancțiune a aceleiași norme juridice), prin acordarea

de despăgubiri bănești. Această idee stă și la baza Deciziei în interesul legii

nr. 27 din 14 noiembrie 2011.

Cât privește raportul

dintre o dispoziție legală națională și Constituție, se constată că art. 146

din Legea fundamentală reglementează competența exclusivă a Curții

Constituționale în analizarea constituționalității legilor și ordonanțelor,

existând astfel și de această dată un impediment de ordin legal lato sensu în

examinarea pretențiilor reclamantei.

În acest sens, se mai

constată că instanța de contencios s-a și pronunțat, prin Decizia nr. 212 din

29 aprilie 2013, este adevărat că în subsidiar, asupra constituționalității

dispozițiilor titlului VII din Legea nr. 247/2005, astfel cum aplicarea

acestora a fost stabilită de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia

nr. 27 din 14 noiembrie 2011, reținând că au mai fost supuse controlului de

constituționalitate, prin raportare la prevederile cuprinse în art. 44 din

Constituție, precum și ale art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția

Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului și că prin Deciziile nr. 5 din 08

ianuarie 2009 sau 1.241 din 6 octombrie 2009 a statuat că este opțiunea

exclusivă a legiuitorului de a decide asupra modului de reparare a

injustițiilor și abuzurilor din legislația trecută, prevederile de lege

criticate fiind în acord cu dispozițiile constituționale ale art. 44 alin. (2

)teza a doua, potrivit cărora conținutul și limitele dreptului de proprietate

sunt stabilite de lege.

Sub un al treilea

aspect, arată instanța de apel, se ridică problema competențelor conferite

instanțelor interne, din perspectiva arătată anterior, de art. 480 vechiul C.

civ.

Or, asupra

admisibilității unei asemenea acțiuni s-a pronunțat în sens negativ Înalta

Curte de Casație și Justiție prin Decizia în interesul legii nr. 27 din 14

noiembrie 2011 (publicată în M. Of. din 17 februarie 2012), obligatorie pentru

instanța de apel conform art. 3.307 alin. (4) C. proc. civ.

În aceste condiții,

Curtea reține că, prin prisma legislației naționale, dreptul reclamantei de a

obține despăgubiri bănești nu există, pentru că nu există în ordinea juridică

internă temeiul legal pentru acordarea lor, argumentul folosit de instanța

supremă fiind principiul specialia generalibus derogant.

În ceea ce privește

recomandările Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei - Rec (2004)5 din

12 mai 2004 privind verificarea compatibilității proiectelor de lege, a legilor

în vigoare și a practicilor administrative cu standardele impuse de Convenția

europeană a drepturilor omului și, respectiv Rec (2007)7 din 20 iunie 2007

privind buna administrație -, adoptate în temeiul art. 15 lit. b) din Statutul

Consiliului Europei, instanța de apel a constatat că acestea au, așa cum indică

și denumirea, caracterul unor acte cu caracter de recomandare pentru statele

membre ale Consiliului Europei.

Relativ la incidența

Declarației Universale a Drepturilor Omului, în primul rând, instanța a reținut

că acest act a fost adoptat de Adunarea Generală a O.N.U., ca rezoluție,

neavând putere de lege. Scopul său, conform preambulului, este de a oferi un

mod de înțelegere comun al drepturilor fundamentale și de a servi tuturor

popoarelor și națiunilor drept standard comun de înfăptuire.

Deși Declarația

Universală nu este un tratat, așa cum se arată în doctrina de specialitate, se

admite că, odată cu trecerea timpului, Declarația s-a transformat dintr-o

recomandare fără caracter obligatoriu într-un document cu valoare de normă

juridică, fiind incontestabil rolul extrem de important atât pe plan internațional

cât și pe plan național al acesteia, dedus din faptul că prevederile pe care le

conține și finalitățile urmărite vizează direct texte cuprinse în pactele și în

tratatele la care România este parte și, prin urmare, se înscriu în spiritul

prevederilor art. 11 și 20 din Constituție. În același sens, curtea de apel a

reținut că art. 20 din Constituția României din 1991, statuează că

"Dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile

cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația

Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care

România este parte". Este însă de observat că nici acest document

internațional nu consacră în concret vreun drept la despăgubiri bănești ca

urmare a angajării răspunderii statului pentru legislația adoptată.

Împotriva deciziei

pronunțate în apel a declarat recurs reclamanta B.I.D., invocând dispozițiile

art. 304 pct. 8 și 9 C. proc. civ. Recurenta solicită admiterea recursului și

modificarea deciziei atacate, în sensul admiterii acțiunii așa cum a fost

formulată.

În motivarea

recursului, reclamanta reiterează criticile formulate în apel, arătând că, în

speță, ne aflăm "în fața interpretării și aplicării distorsionate a legii

și a CEDO".

Recurenta, arată că,

într-adevăr, parcurgerea unei proceduri administrative prealabile este

compatibilă cu limitările acceptate de C.E.D.O., însă doar în cazul în care

această procedură administrativă se desfășoară într-un termen rezonabil, iar

durata de soluționare să nu fie lăsată la aprecierea arbitrară a autorității

competente. Ca atare, chiar în lipsa unui termen legal, autoritățile

administrative competente erau obligate să acționeze într-un termen rezonabil

pentru rezolvarea cererilor sale, iar acest termen a început să curgă la data

declanșării procedurii administrative, în speță anul 2001, când a fost depusă

notificarea conform prevederilor legale, iar nu de la data înregistrării

dosarului la Secretariatul Comisiei.

De asemenea, arată

recurenta, dispozițiile art. 20 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, republicată,

dispozițiile art. 3 lit. a) și art. 4 lit. a) și b) din Titlul VII al Legii nr.

247/2005, raportate la dispozițiile art. 1 din Primul protocol adițional la

C.E.D.O., la art. 6 și 13 din Convenția C.E.D.O. coroborate cu dispozițiile

art. 11, 20, 44 și 148 din Constituție și dispozițiile Legii nr. 30/1994, ale

art. 17 din Declarația Universală a Drepturilor Omului și art. 563 C. civ.,

reprezintă temeiul legal pentru a obține, într-un final, despăgubiri conform

actului administrativ irevocabil intrat în circuitul civil și care a produs de

drept efecte juridice - Dispoziția nr. 894 din 07 aprilie 2005 emisă de

Primăria orașului Pucioasa -, prin care i s-au acordat despăgubiri bănești.

Analizând recursul

declarat în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că

acesta este nefondat, având în vedere considerentele ce succed:

În ceea ce privește

motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ., invocat de

recurentă în cererea de recurs, se constată că acest motiv nu a fost argumentat

potrivit cerințelor textului amintit, nefiind indicat actul pretins denaturat

și, în concret, în ce constă denaturarea lui.

Acest motiv de recurs

poate fi invocat atunci "când instanța, interpretând greșit actul dedus

judecății, a schimbat natura ori înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic al

acestuia".

Cenzura instanței de

recurs, în cazul în care se invocă acest motiv, nu poate interveni decât atunci

când se demonstrează că s-a denaturat adevăratul înțeles al termenilor cuprinși

în act, astfel încât s-a ajuns la o calificare greșită din punct de vedere

legal al actului dedus judecății.

Având în vedere că

recursul este o cale extraordinară de atac fără caracter devolutiv, Înalta

Curte nu se poate substitui părții care a invocat acest motiv pentru a

desprinde din cuprinsul argumentelor aduse în sprijinul recursului eventualele

critici care ar putea să facă posibilă această încadrare în motivul de

nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ.

Cu privire la criticile

referitoare la greșita aplicare sau interpretare a legii, ce se subsumează

motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., se

constată că acestea sunt nefondate.

Potrivit

dispozițiilor art. 13 alin. (1) din Cap. III, Titlul VII din Legea nr.

247/2005, evaluarea pretențiilor de dezdăunare/despăgubire în echivalent este

atributul evaluatorilor autorizați, desemnați de Comisia specială pentru

stabilirea cuantumului despăgubirilor în echivalent și realizarea (plata

acestora) se face numai după parcurgerea procedurii reglementate de Titlul VII

din acest act normativ.

Or, potrivit art. 3

lit. a), art. 5 alin. (1) lit. d) și art. 13 alin. (1) lit. a) din Titlul VII

al Legii nr. 247/2005, emiterea în numele și pe seama statului de astfel de

titluri de despăgubiri este de competența exclusivă a Comisiei Centrale pentru

stabilirea despăgubirilor, aflată în subordinea Cancelariei primului-ministru.

Pe baza raportului de

evaluare întocmit în cursul acestei proceduri, Comisia Centrală va proceda fie

la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, fie la trimiterea

dosarului spre reevaluare.

Dispozițiile legale

evocate stipulează astfel că stabilirea și plata despăgubirilor cuvenite

persoanelor îndreptățite în procedura legii speciale este prerogativa Comisiei

Centrale de pe lângă Cancelaria primului-ministru și, nicidecum, o obligație în

sarcina Ministerului Finanțelor Publice pentru Statul Român.

În acest sens a decis

și Înalta Curte de Casație și Justiție care, într-un recurs în interesul legii,

a stabilit, prin Decizia nr. 27 din 14 noiembrie 2011, că acțiunile în

acordarea de despăgubiri bănești pentru imobilele preluate abuziv, imposibil de

restituit în natură și pentru care se prevăd măsuri reparatorii prin Titlul VII

al Legii nr. 247/2005, îndreptate direct împotriva Statului Român, întemeiate

pe dispozițiile dreptului comun, ale art. 1 din Primul Protocol adițional la

Convenția Europeană a Drepturilor Omului și ale art. 13 din această convenție,

sunt inadmisibile.

Decizia în interesul

legii menționată are caracter obligatoriu pentru toate instanțele

judecătorești, caz în care instanța de apel, în aplicarea dispozițiilor art.

3.307 alin. (4) C. proc. civ., în mod corect a constatat incidența în cauză a

dezlegării date problemei de drept supusă analizei de către reclamantă. Cum

Decizia în interesul legii nr. 27 din 14 noiembrie 2011, pronunțată de Înalta

Curte de Casație și Justiție a fost publicată M. Of. nr. 120 la data de 12

februarie 2012, în mod just, la data pronunțării deciziei atacate, 23 mai 2013,

instanța de apel a ținut cont de caracterul obligatoriu al acesteia.

Totodată, se observă

că pretenția de despăgubire a fost fundamentată de reclamantă pe necesitatea

înlăturării aplicării dispozițiilor legii speciale relative la acordarea

măsurilor reparatorii prin echivalent, anume a dispozițiilor Titlul VII al

Legii nr. 247/2005, caz în care, în raport de cele statuate în Decizia în

interesul legii nr. 27/2011, nu era admisibilă.

Aceasta, întrucât,

potrivit considerentelor deciziei în interesul legii, o astfel de acțiune

civilă, în despăgubire bănească, directă, îndreptată împotriva statului, sub

motiv de inaplicabilitate, pentru diverse argumente, a dispozițiilor legii

speciale, ignoră principiul specialia generalibus derogant.

Potrivit acelorași

considerente, dispozițiile art. 13 din Convenție, astfel cum au fost

interpretate de organele cu atribuții jurisdicționale ale Convenției, nu

deschid părților calea unui recurs național în convenționalitate, prin care să

se permită combaterea unei legi sub motiv că este contrară Convenției sau

protocoalelor sale adiționale, ci le garantează o cale de atac care să pună în

discuție modul de aplicare a legii interne în conformitate cu exigențele

Convenției.

Rezultă că, în baza

acestui articol, judecătorul național nu poate înlătura legea națională sub

motiv că nu ar corespunde Convenției europene, ci este obligat să aplice legea

existentă în concordanță cu principiile degajate din blocul de

convenționalitate.

Mai mult, potrivit

considerentelor aceleiași decizii în interesul legii, nu se poate accepta ideea

că deschiderea unei căi paralele legii speciale deja existente, fără nicio

garanție a oferirii remediului celui mai adecvat, ar reprezenta o soluție

compatibilă cu exigențele art. 13 din Convenție.

Totodată, cât

privește parcurgerea procedurii administrative prealabile prevăzute de Titlul

VII al Legii nr. 247/2005 de către persoanele interesate în obținerea titlului

de despăgubire, s-a statuat că este compatibilă cu limitările acceptate de C.E.D.O.

ale dreptului de acces la o instanță, prevăzut de art. 6(1) din Convenție,

aspect reamintit și în hotărârea-pilot pronunțată în Cauza Maria Atanasiu și

alții împotriva României (paragraful 115).

Având în vedere

considerentele expuse, constatând că hotărârea recurată a fost pronunțată de

instanța de apel în concordanță cu cele statuate prin Decizia în interesul

legii, iar celelalte critici formulate de reclamantă prin cererea de recurs

tind a repune în discuție problema de drept soluționată cu caracter obligatoriu

prin această decizie, ceea ce nu este permis, în raport de dispozițiile art.

312 alin. (1) C. proc. civ., se va respinge, ca nefondat, recursul declarat de

reclamanta B.I.D. împotriva Deciziei nr. 142/A din 23 mai 2013 a Curții de Apel

București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca

nefondat, recursul declarat de reclamanta B.I.D. împotriva Deciziei nr. 142/A

din 23 mai 2013 a Curții de Apel București, secția a III-a civilă și pentru

cauze cu minori și de familie.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 25 februarie 2014.

Procesat de GGC - AM