ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4973/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin Ordinul din 9 octombrie 2009 emis de autoritatea pârâtă s-a dispus demiterea reclamantului din funcția de director coordonator adjunct la D.A.D.R. Vrancea motivat de aducerea la îndeplinire a prevederilor O.G. nr. 105/2009 precum și de necesitatea reorganizării serviciilor deconcentrate din teritoriu ale autorității pârâte. Reclamantul a criticat această măsură considerând-o nelegală și netemeinică motiv pentru care a solicitat desființarea acesteia, reintegrarea sa în funcția avută anterior, obligarea autorității pârâte la plata drepturilor salariale de care a fost lipsit și a cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 72 din 9 martie 2010 Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamant, a dispus anularea Ordinului din 9 octombrie 2009 emis de autoritatea pârâtă și reintegrarea reclamantului în funcția și atribuțiile specifice postului din care a fost demis și a luat act de renunțarea reclamantului la plata despăgubirilor salariale și a cheltuielilor de judecată. Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că măsura dispusă împotriva reclamantului este una lipsită de temei legal, atâta vreme cât O.G. nr. 105/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională a României.

Astfel, instanța Constituțională a reținut că O.G. nr. 37/2009, deși abrogată și declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a fost preluată integral în textul O.G. nr. 105/2009 care de asemenea afectează grav activitatea tuturor instituțiilor publice ale statului vizate de acest act normativ, ceea ce contravine dispozițiunilor art. 115 alin. (6) din Constituție potrivit cărora „Ordonanțele de urgență nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului". Prin O.G. nr. 37/2009 așa cum a fost aprobată prin lege de către Parlament și O.G. nr. 105/2009 a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, ceea ce îi atrage neconstituționalitatea și celei din urmă, așa cum a stabilit Curtea Constituțională.

Prin modificările aduse de O.G. nr. 105/2009 art. 13 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici și anexei la această lege, au fost eliminate din categoria funcționarilor publici de conducere funcțiile de „director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale". Instanța de fond a mai reținut prin reglementările sale, O.G.

nr. 105/2009 „afectează" statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999, republicată cu modificările și completările ulterioare, adoptată de Parlament în conformitate cu prevederile art. 37 alin. (3) lit. j) din Legea Fundamentală, potrivit cărora statutul funcționarilor publici se reglementează prin lege organică. Împotriva hotărârii instanței de fond pârâtul M.A.D.R. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. î n motivarea recursului arată că una din condițiile intrinseci de admisibilitate a unei cereri de anulare este aceea a existenței unui obiect ca protecție a unui drept ori a unui interes legitim pentru realizarea cărora calea justiției este obligatorie.

Interesul trebuie sa fie actual, astfel că instanța de fond trebuia să rețină, că pretenția dedusă judecății este lipsită de obiect atât timp cât actul de eliberare din funcție a ajuns la termen anterior pronunțării și chiar introducerii acțiunii. Recurentul mai precizează că la emiterea Ordinului din 9 octombrie 2009 s-a avut în vedere O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, respectiv punerea în aplicare a acestei ordonanțe, nemaifiind necesară emiterea altor acte cu caracter administrativ care să stea la baza emiterii ordinului. Așa fiind, la data emiterii actului administrativ pretins vătămător pentru reclamant, actul de numire nu era conform cu ordinea de drept.

Și este așa, deoarece actul administrativ individual emis în executarea și aplicarea unei dispoziții legale declarate neconforme cu Constituția înfrânge principiul legalității și drept urmare, este nelegal, fiind incidente în acest sens implicit dispozițiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Or, reclamantul nu poate revendica calitatea de persoană vătămată printr-un act administrativ individual câtă vreme dreptul ori interesul său la momentul emiterii acelui act a devenit nelegitim. În cadrul materiei contenciosului administrativ noțiunea de persoană vătămată își are fundamentul în teza încălcării drepturilor subiective sau intereselor legitime private prin acte administrative emise de autoritatea publică.

Obținerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică. Examinând cauza și sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate, cu dispozițiile legale incidente pricinii inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Cu privire la interesul reclamantului: m otivul de recurs potrivit căruia acțiunea ar fi lipsită de obiect iar reclamantul nu și-a dovedit interesele în promovarea acțiunii, este nefondat și nu poate fi reținut. Alături de afirmarea unui drept, capacitatea procesuală și calitatea procesuală, una dintre condițiile cumulative de exercițiu ale acțiunii civile este existența unui interes în promovarea cererii de chemare în judecată.

Deși, codul de procedură civilă nu definește această condiție de exercițiu a acțiunii, în doctrină s-a arătat că prin interes se înțelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea civilă. Interesul trebuie să îndeplinească următoarele cerințe: să fie legitim, să fie născut și actual, să fie personal și direct. Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obține prin promovarea acțiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului. Din această perspectivă, în ceea ce privește interesul reclamantului de a solicita anularea actului administrativ contestat, Înalta Curte Curte constată că legitimitatea acestuia este justificată.

Cu privire la legalitatea ordinului Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții. O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe. În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare.

Prin decizia susmenționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă, a O.U.G.nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice. Așa cum s-a arătat și în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice. În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conține aceleași soluții legislative.

În cauză, intimatul - reclamant a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată, de asemenea, neconstituțională. Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut. Însă, în cauză suntem în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale. Puterile discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat.

În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție. În situația legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul în baza delegării legislative poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României. În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice cât și actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire și a contractului de management. p ierderea legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție publică de conducere în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat. Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele.

Judecătorul de drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional. Viciul de neconstituționalitate al Ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal. Cu privire la reintegrarea în funcție Sentința este de asemenea criticabilă sub aspectul reintegrării intimatului - reclamant în funcția deținută anterior ordinului a cărui anulare se solicită și întinderii despăgubirilor bănești acordate, prin prisma unor considerente ținând, de asemenea, de neconstituționalitatea legii, în sensul raționamentului expus anterior cu privire la încetarea funcției.

Din înscrisurile dosarului, rezultă că ordinul din 1 iulie 2009, de numire în funcția de director coordonator adjunct economic și contractul de management din 1 iulie 2009 au fost emise în temeiul art. 3 din O.U.G. nr. 37/2009. Așa fiind, declararea neconstituționalității și eliminarea din ordinea juridică a înseși prevederilor legale în baza cărora a fost înființat postul de director coordonator adjunct și a fost numit în funcție, măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este, la rândul său, lipsită de temei legal.

Această concluzie este susținută și de considerentele Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că începând cu data de 28 februarie 2010, funcția de director coordonator nu mai există, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității constituționale a celor două ordonanțe de urgență menționate, sancțiune pe care Curtea Constituțională o consideră „diferită și mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ”.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală, motiv pentru care o va modifica. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2009, Înalta Curte va admite recursul și, pe cale de consecință, va modifica sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de M.A.D.R. împotriva sentinței civile nr. 72 din 9 martie 2010 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată și respinge cererea reclamantului B.M., ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 12 noiembrie 2010.