ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1080/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1080/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursurilor de

față:

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința nr. 3956 din 3 iunie 2011, Curtea

de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a admis

excepția de nelegalitate invocată de S.N. I.P. SA București în Dosarul nr. 4686/303/2008

al Judecătoriei Sectorului 6 București și a constatat nelegalitatea Anexei nr. 4

la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din

domeniul public la statului, în privința imobilului care formează obiectul titlului

de proprietate nr. XX emis în favoarea S.N. I.P. SA București, dispunând anularea

acestor dispoziții.

Pentru a pronunța această

sentință, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

Prin H.G. nr. 1705/2006

s-a aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului

prevăzut în Anexele nr. 1, 4, 6 care fac parte integrantă din hotărâre, actualizată

la 4 decembrie 2006.

Anexa nr. 4 a acestui

act normativ stabilește imobilele aflate în proprietatea Statului român și în administrarea

M.Ap.N., la pct. 2 fiind menționat imobilul din București, cod de clasificarea 82909,

denumire imobil 1125, imobil în privința căruia M.AP.N. a solicitat, în contradictoriu

cu pârâții Comisia județeană de stabilire a drepturilor de proprietate privată a

terenurilor a Sectorului 6, S.N. I.P. SA și SC S.C. SRL, constatarea nulității absolute

a titlului de proprietate din 23 ianuarie 2007 eliberat de C.J. S.D.P.T. București,

a procesului-verbal de punere în posesie din 12 ianuarie 2007, a Hotărârii nr.

921 din 17 noiembrie 2006 emisă de Comisia municipiului București pentru aplicarea

Legii fondului funciar nr. 18/1991 și a contractului de vânzare cumpărare autentificat

din 26 aprilie 2007 încheiat între S.N. I.P. SA și SC S.C. SRL.

Argumentele M.Ap.N. invocate

în susținerea acestei cereri de chemare în judecată se referă la faptul că dreptul

de proprietate asupra acestui teren aparține starului român, iar dreptul de administrare

aparține M.Ap.N., astfel cum i-a fost atribuit prin Jurnalul Consiliului de miniștri

din 16 ianuarie 1913 care atestă dreptul de administrare al Ministerului de război,

iar Cartea de hotărnicie din 1928 consfințește proprietatea ministerului, titlul

fiind transcris în Registrul de transcripțiuni al Tribunalului Raional din 12

decembrie 1957.

Prima instanță reține

că la 23 ianuarie 2007 Comisia județeană de stabilire a dreptului de proprietate

privată asupra terenurilor a municipiului București a emis titlul de proprietate

din 23 ianuarie 2007 în favoarea autorului excepției de nelegalitate, pentru terenul

arabil în suprafață de 19 ha 116,5 m.p. situat în extravilanul Sectorului 6 București

prin reconstituirea dreptului de proprietate potrivit documentației aflată la Dosarul

nr. 4686/203/2008 al Judecătoriei Sectorului 6, emițându-se procesul verbal de punere

în posesie.

Prin contractul de vânzare-cumpărare

din 26 aprilie 2007, S.N. I.P. SA a vândut o suprafață de 13 ha 8746 m.p. către

SC S.C. SRL, iar conform ultimului raport de expertiză efectuat în cauză s-a constatat

că parcela nr. 3 din terenul în suprafață totală de 19 ha 0116,47 m.p., parcela

în suprafață de 138.745,60 m.p. este identificat și în cuprinsul Anexei nr. 4 la

H.G. nr. 1705/2006 pe baza documentației cadastrale întocmite de Direcția topografică

militară pentru terenul aflat în administrarea unei cazarme militare.

Potrivit dispozițiilor

art. 2 din Legea nr. 213/1998, Statul sau unitățile administrativ teritoriale exercită

posesia, folosința și dispoziția asupra bunurilor care alcătuiesc domeniul public

în limitele și condițiile legii, text de lege care impune așadar respectarea legalității

și în ceea ce privește modul de includere a bunurilor în domeniul public al Statului.

Dispozițiile art. 7 din

aceeași lege prevăd principalele modalități prin care un bun aflat în proprietatea

privată poate trece în proprietatea publică a statului, neoferind unei hotărâri

de Guvern prin care se inventariază bunurile proprietate publică un eventual caracter

constitutiv de drepturi.

Operațiunea de inventariere

a unor bunuri pretins aparținând domeniului public al statului nu face parte din

modalitățile anterior menționate, iar în lipsa uneia dintre astfel de proceduri,

instanța de judecată investită cu cercetarea legalității inventarului centralizat

al bunurilor aflate în domeniul public al Statului, urmează să analizeze apartenența

unui bun la domeniul public prin raportare la dispozițiile legale comune.

Din înscrisurile existente

la dosarul cauzei, respectiv Jurnalul Consiliului de Miniștri din 16 ianuarie 1913,

Cartea de hotărnicie pentru moșia Cotroceni 363/1928, decizia nr. 161/1996, bunul

situat în București, se află în administrarea M.Ap.N., în niciunul dintre aceste

acte nespecificându-se faptul că s-ar fi aflat în proprietatea, fie a statului român,

fie a M.AP.N.

Pe de altă parte, nu există

nicio dovadă că dreptul de proprietate al statului sau al M.AP.N. asupra acestui

teren, ar fi fost transcris, respectiv ar fi fost intabulat în Cartea Funciară,

acest aspect fiind de altfel recunoscut și de către M.Ap.N. în cadrul administrării

probei cu interogatoriu pentru ca acesta să fie opozabil terților.

În consecință, se poate

reține că emitentul actului administrativ, a cărui nelegalitate se solicită a se

constata, nu a făcut dovada îndeplinirii condițiilor impuse de dispozițiile

art. 7 din Legea nr. 213/1998 în ceea ce privește modalitatea prin care terenul

proprietate privată a intrat în domeniul public al statului, exercitarea dreptului

de administrare de către M.Ap.N. asupra acestuia neputând fi asimilată vreunuia

dintre cazurile prevăzute de aceste dispoziții legale.

Cu certitudine, din înscrisurile

existente la dosarul cauzei reiese că terenul se afla, anterior emiterii H.G.

nr. 1705/2006, în domeniul privat al statului, din nici un mijloc de probă neputându-se

deduce trecerea acestuia în proprietatea publică a statului.

Emiterea ulterioară a

unor acte de dispoziție asupra acestui teren de către autoritățile locale nu face

obiectul cenzurii instanței de contencios administrativ, revenind în competența

instanței investită cu soluționarea acțiunii de fond analiza legalității acestor

acte constitutive sau translative de proprietate din perspectiva competenței autorităților

publice locale de a le adopta.

A fost înlăturat argumentul

M.Ap.N. referitor la faptul că în raport de dispozițiile legale care reglementează

destinația anumitor categorii de bunuri (Decretul-lege nr. 87/1938), respectiv încadrarea

terenului în categoria poligoanelor militare bunul poate fi considerat proprietate

publică a statului pentru cauză de utilitate publică, întrucât nu s-a făcut nici

o dovadă că imobilul ar fi intrat sub incidența acestui Decret-lege.

Împotriva acestei sentințe,

considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs M.Ap.N. - U.M. Z București,

Statul Român - Ministerul Finanțelor Publice și Guvernul României.

În motivarea recursului

Guvernul României a arătat în esență, următoarele:

1) Prin cererea de chemare

în judecată S.N. I.P. SA a invocat excepția de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006,

în temeiul dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar prin sentința

pronunțată în cauză instanța a admis excepția de nelegalitate, însă a dispus și

anularea prevederilor legale atacate. Or, anularea unui act administrativ este reglementată

în art. 8 din Legea contenciosului administrativ, în timp ce în baza art. 4 din

același act normativ, consecința admiterii excepției de nelegalitate este aceea

că instanța soluționează cauza fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a

fost constatată, însă aceasta nu poate dispune în același timp și anularea dispozițiilor

nelegale.

Având în vedere cele de

mai sus, instanța de fond a pronunțat sentința nr. 3956 din 3 iunie 2011, cu nerespectarea

prevederilor din Legea nr. 554/2004, astfel încât sunt incidente dispozițiile

art. 304 pct. 6 din C. proc. civ.

2) H.G. nr. 1705/2006

a fost adoptată de Executiv, cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind

normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și ale

H.G. nr. 50/2000, iar proiectul de hotărâre a fost avizat favorabil atât de Ministerul

Justiției, cât și de Consiliul Legislativ.

Comisia Municipiului București

de stabilire a dreptului de proprietate privată asupra terenurilor a emis titlul

de proprietate din 23 ianuarie 2007 pentru S.N. I.P. SA, în baza prevederilor

art. 53 din Hotărârea nr. 921 din 17 noiembrie 2006 a Comisiei Municipiului București

pentru aplicarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, pentru un teren arabil de 19

ha 116,5 m.p., situat în extravilanul Sectorului 6, prin reconstituirea dreptului

de proprietate. Terenurile respective aparțin însă statului român, iar dreptul de

administrare i-a fost atribuit M.Ap.N. prin Jurnalul de Miniștri din 16

ianuarie 1913.

Aceste terenuri fac parte

din domeniul public și sunt incluse în inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul

public al statului, aprobat prin H.G. nr. 1705/2006, cu codul de clasificare 8.29.09,

administrarea acestora realizându-se în temeiul dispozițiilor Legii nr. 213/1998

privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia.

Din înscrisul din 24

iunie 2007 emis de Subcomisia locală de fond funciar sector 6, rezultă fără dubii

că au fost încălcate prevederile art. 8 din H.G. nr. 890/2005 pentru aprobarea regulamentului

privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru

stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, în condițiile în

care propunerea de validare nu a fost semnată de toți cei 7 membri ai comisiei.

Ulterior așa zisei puneri

în posesie, S.N. I.P. SA a dezmembrat terenul sus menționat în mai multe parcele

de teren, iar după această operațiune l-a înstrăinat unor societăți comerciale (SC

S.C. SRL, SC H.R. SRL, SC A.T.C. SRL).

Terenul în litigiu aparține

statutului român, iar actul care reglementează statutul său juridic este Decretul

– Lege nr. 87/1938 pentru trecerea de clădiri, terenuri de instrucție, tragere etc,

în proprietatea Statului. Jurnalul Consiliului de Miniștri din 16 ianuarie 1913

atestă dreptul de administrare al Ministerului de Război, iar Cartea de hotărnicie

din anul 1928 consfințește acest drept, titlul fiind transcris în Registrul de Transcripțiuni

al Tribunalului Popular Raional, din 12 decembrie 1957.

Conform Planului urbanistic

zonal coordonator al sectorului 6, aprobat prin Hotărârea Consiliului General al

Municipiului București nr. 213/2005, contrar certificatului de urbanism din 11

februarie 2008 al Primăriei Sectorului 6, rezultă că terenul la care se referă titlul

de proprietate din 23 ianuarie 2007, contestat de M.Ap.N., nu se află în raza teritorială

a Sectorului 6 București.

Din expertiza tehnică

topografică efectuată rezultă că terenul în litigiu se suprapune cu terenul care

aparține M.Ap.N., acesta fiind situat pe raza administrativă a Sectorului 5 București.

Or, în această ipoteză, propunerea de reconstituire a dreptului de proprietate și

de eliberare a titlului corespunzător și punerea în posesie nu puteau fi făcute

de Comisia de fond funciar a sectorului 6 căci aceasta nu putea dispune asupra unui

teren care nu se afla în competența sa.

În concluzie, prin emiterea

titlurilor de proprietate a fost încălcat dreptul de proprietate publică al statului

și dreptul de administrare al M.Ap.N., fapt sancționat cu nulitatea absolută conform

dispozițiilor art. 3 din Legea nr. 169/1997 pentru modificarea și completarea Legii

fondului funciar nr. 18/1991. În temeiul art. 3 alin. (2) din același act normativ,

nulitatea poate fi invocată și de către persoanele care justifică un interes legitim

constând în apărarea prin mijloace juridice a dreptului de administrare.

În recursul său, Statul

Român prin Ministerul Finanțelor Publice a arătat, în esență, următoarele:

Prin hotărârea pronunțată,

instanța a încălcat formele de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de

art. 105 alin. (2) C. proc. civ.. Pe de o parte, în raport de prevederile art. 261

alin. (1) pct. 2 și 5 C. proc. civ., hotărârea nu conține unul din elementele imperativ

prevăzute de lege – domiciliul sau reședința părților, iar pe de altă parte, din

cuprinsul sentinței nu rezultă că instanța de fond a analizat întrutotul apărările

formulate de Ministerul Finanțelor Publice.

Soluția instanței de fond

cu privire la respingerea excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate,

este greșită deoarece în raport de prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter normativ nu poate fi cercetată

pe cale incidentă.

Pentru a fi admisibilă

excepția de nelegalitate, actul administrativ trebuie să fie raportat la dispozițiile

legale în baza cărora a fost emis. Prin urmare, având în vedere că H.G. nr. 1705/2006

a fost emisă în baza art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, singura chestiune

de drept care trebuie analizată de instanță este dacă hotărârea de guvern contestată

a fost emisă cu respectarea art. 20 alin. (2), adică dacă inventarul bunurilor din

domeniul public al statului a fost centralizat de Ministerul Finanțelor Publice

și supus spre aprobare Guvernului.

Reclamantul a solicitat

instanței să iasă din sfera de soluționare a excepției de nelegalitate și să se

pronunțe ca o instanță învestită cu soluționarea unei cereri de anulare a actului

administrativ, în care este cercetată legalitatea actului în raport de pretinsa

vătămare adusă reclamantului într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes

legitim. Or, instanța trebuia să se pronunțe după „matricea” oferită de titlul V

al Constituției, consacrat Curții Constituționale , referitor la regimul excepției

de neconstituționalitate, însă aceasta a confundat obiectul acțiunii în sensul că

a tratat excepția de nelegalitate ca pe o veritabilă acțiune de anulare .

Acest aspect rezultă echivoc

din faptul că în considerentele hotărârii, pe pasaje întregi, instanța de fond a

făcut istoricul cu privire la terenul aflat în litigiu la Judecătoria Sectorului

6, în fața căreia a fost ridicată excepția de nelegalitate.

Instanța de fond nu a

ținut seama de faptul că H.G. nr. 1705/2006 nu stabilește natura juridică a unor

imobile, ci doar aprobă inventarul centralizat al imobilelor proprietate public

a statului, declarate astfel de către administratorii acestora, care au atribuții

în delimitarea bunurilor aflate în administrarea lor.

Anterior hotărârii de

guvern contestate, precum și a obținerii titlului de proprietate de către S.N.

I.P. SA, M.Ap.N. a inclus imobilele în discuție în inventarul centralizat al bunurilor

din domeniul public al statului, prin H.G. nr. 1045/2000, H.G. nr. 1326/2001, H.G.

nr. 45/2003, H.G. nr. 15/2004 și H.G. nr. 2060/2004, astfel că sub acest aspect,

teoria instanței de fond privind invocarea art. 2 și art. 7 din Legea nr. 213/1998

este lipsită de relevanță. Din moment ce suprafața de teren în cauză nu a fost inclusă

pentru prima dată în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al

statului. Or, instanța de fond, ieșind din limitele în care a fost învestită, a

făcut istoricul terenului în discuție, reținând că acesta se află doar în administrarea

M.Ap.N.

În motivarea recursului

său, M.Ap.N. a arătat, în esență, următoarele:

Instanța de fond nu a

analizat excepția de nelegalitatea H.G. nr. 1705/2006, prin raportare la normele

legale incidente la momentul adoptării actului normativ contestat. Posesia M.Ap.N.

a început la 07 februarie 1913, așa cum a fost aprobat prin Jurnalul Consiliului

de Miniștri din 16 ianuarie 1913, posesie continuă, neîntreruptă, pașnică și publică,

iar transcrierea cade sub incidența dispozițiilor art. 6 din Constituția din anul

1952, astfel că rezultă indubitabil că la acest moment terenul care face obiectul

prezentului litigiu se află în proprietatea publică a statului și administrarea

M.Ap.N.

Regimul juridic se menține

în acest timp și este confirmat inclusiv de Constituția din 1952, fiind lesne de

observat că terenul în litigiu îndeplinește condițiile din Legea nr. 213/1998. Pe

cale de consecință, în aplicarea art. 19 din legea amintită, terenul a fost inclus

în inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului, prin H.G.

nr. 1045/2000, fiind menținut în inventarul prevăzut de lege, în mod neîntrerupt

din anul 2000 și până în prezent, prin H.G. nr. 1326/2001, H.G. nr. 45/2003, H.G.

nr. 15/2004, H.G. nr. 2060/2004 și H.G. nr. 1705/2006. Ca urmare, M.Ap.N. a dovedit

că terenul în litigiu aparține statului român și se află în administrarea sa.

S-a dovedit cu înscrisuri

dreptul de proprietate al statului român și dreptul de administrare al instituției

militare, iar susținerile SN I.P. SA în sensul că înscrierea din Anexa nr. 4 a H.G.

nr. 1705/2006 s-ar fi efectuat ulterior emiterii titlului de proprietate din 23

ianuarie 2007, sunt de natură să inducă în eroare instanța de judecată. De fapt,

titlul M.Ap.N. a fost transcris în Registrul de trancripțiuni al Tribunalului Popular

Raional din 12 decembrie 1957, iar în inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul

public al statului în anul 2000 (H.G. nr. 1045/2000).

În plus, pârâtele Comisia

Județeană de stabilire dreptului de proprietate privată asupra terenurilor a municipiului

București, Comisia locală a sectorului 6 și Primăria Sectorului 6 nu au indicat

care este actul prin care acestea au intrat în posesia terenului în litigiu și nu

au probat înscrierea terenului în inventarul bunurilor care aparțin domeniului public

al municipiului București, astfel că se impune să se stabilească în sarcina pârâtelor

obligația să depună inventarul respectiv și balanța de fond funciar a Primăriei

Sectorului 6, la data de 01 ianuarie 2006, 01 noiembrie 2006, 01 ianuarie 2007 și

03 ianuarie 2007.

Instanța a reținut greșit

că a avut loc o includere abuzivă într-un act normativ a unor bunuri cu titlu de

proprietate publică, care să nu constituie un titlu valabil de proprietate și care

este un act de expropriere realizat cu încălcarea flagrantă a legii. Trimiterile

instanței la dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 nu sunt aplicabile în cauză,

în condițiile în care, la momentul intrării în vigoare a acestei legi, drepturile

ministerului erau intabulate.

Criticabil este și că

instanța de fond a ignorat prevederile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 1/2000, dispoziții

legale în conformitate cu care Comisia locală putea dispune numai de totalitatea

terenurilor proprietate privată a unității administrativ - teritoriale respective,

or Comisia locală a sectorului 6 a dispus în mod evident netemeinic și asupra unor

suprafețe de teren care nu făceau parte din domeniul acelei unități administrative.

Contrar a ceea ce a susținut

instanța de fond, înscrisurile aflate la dosarul cauzei dovedesc cu prisosință că

terenurile în litigiu au fost în administrarea neîntreruptă a ministerului cu destinație

precisă de teren de instrucție.

Argumentele juridice și

dovezile menționate anterior conduc indubitabil la concluzia că prin emiterea titlului

de proprietate s-a încălcat dreptul de proprietate publică al statului și dreptul

de administrare al M.Ap.N., fapt sancționat cu nulitatea absolută, conform art.

3 din Legea nr. 169/1997 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar

nr. 18/1991.

În soluționarea excepției,

instanța de fond nu a reținut probe importante aflate la dosarul cauzei:

A. Planul urbanistic zonal

coordonator al sectorului 6;

B. Hotărârea Consiliului

General al Municipiului București din 14 octombrie 2004, prin care s-a aprobat intravilanul

municipiului București;

C. H.G. nr. 890/2005 pentru

aprobarea regulamentului privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea

comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată supra terenurilor;

D.Ordinul din 04

septembrie 2006 al Prefecturii municipiului București.

În susținerile recursului

ministerului au fost depuse înscrisuri prin care se demonstrează că terenul se află

în administrarea M.Ap.N. și în proprietatea statului român, iar în această situație,

atât emiterea titlului de proprietate din 23 ianuarie 2007 de către Comisia Județeană

pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor a municipiului București,

cât și propunerea Subcomisiei locale din cadrul Primăriei sectorului 6 București

apar, cel puțin, ca fiind emise din eroare.

Examinând sentința atacată,

în raport de criticile formulate, precum și în raport de art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție constată că recursurile sunt întemeiate,

în sensul și în limitele în continuare arătate, ceea ce atrage drept consecință

admiterea acestora și modificarea în parte a hotărârii recurate, după cum urmează.

SN I.P. SA, în calitate

de pârât - chemat în judecată în Dosarul nr. 4686/303/2008 al Judecătoriei sectorului

6 București, a invocat excepția excepția de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006, Anexa

nr. 4, punctul referitor la terenul ce formează obiectul titlurilor de proprietate

din 23 ianuarie 2007.

Învestită cu controlul

de legalitate pe cale incidentală a respectivului act administrativ, Curtea de Apel

București, prin sentința civilă nr. 3956 din 03 iunie 2011, a admis excepția și,

constatând nelegalitatea Anexei nr. 4 din H.G. nr. 1705/2006, în privința terenului

în discuție, a anulat respectivele dispoziții.

Controlul indirect al

actelor administrative pe calea excepției de nelegalitate este consacrat în

art. 4 din Legea nr. 554/2004. În termenii art. 4 din acest act normativ, examinarea

legalității unui act infralegislativ, pe cale incidentală, este formulată astfel:

„(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,

indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui

proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest

caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului

pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ

competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ

nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea

de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în

ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este

instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze și nici atunci

când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale.

(

2) Instanța

de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică,

cu citarea părților și a emitentului. În cazul în care excepția de nelegalitate

vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei

legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile

legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.

(3)

Soluția instanței de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară

în termen de 5 zile de la comunicare și se judecă de urgență și cu precădere.

(4)

În cazul în care instanța de contencios administrativ a constatat nelegalitatea

actului, instanța în fața căreia s-a ridicat excepția va soluționa cauza, fără a

ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată”.

Așadar, textul legal precitat

reglementează o tehnică juridică prin care o parte într-un proces, căreia i se opune

un act administrativ pe care îl consideră nelegal, poate cere ca instanța de contencios

să verifice legalitatea actului. În situația în care actul este declarat nelegal,

acesta devine inopozabil părții împotriva căreia a fost invocat. Admiterea excepției

de nelegalitate are drept consecință blocarea efectelor actului administrativ contestat,

fără însă a-i afecta validitatea. Cu alte cuvinte, actul în discuție deși valid,

odată ce a fost declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv.

Or, instanța de fond a

încălcat prevederile imperative și inderogabile ale art. 4 și a anulat hotărârea

de guvern contestată, în loc să constate doar că aceasta este nelegală, comportându-se

astfel ca o instanță învestită cu acțiune în anulare, potrivit art. 8 din Legea

nr. 554/2004.

Prin urmare, sub acest

aspect, hotărârea primei instanțe este nelegală, astfel că sentința atacată va fi

modificată, în sensul că se va înlătura din cuprins acesteia dispoziția privind

anularea prevederilor Anexei nr. 4 din H.G. nr. 1705/2006.

Soluția primei instanțe,

referitoare la constatarea ca nelegale a dispozițiilor din Anexa nr. 4, cu privire

la terenul în discuție, constată Înalta Curte, este însă legală și temeinică.

În mod corect, judecătorul

fondului a examinat hotărârea de guvern atacată, prin prisma conformității acesteia

cu prevederile legii în executarea căreia a fost adoptată - Legea nr. 213/1998 privind

proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. Cum SN I.P. SA a susținut în

cadrul excepției de nelegalitate că i-a fost încălcat dreptul de proprietate asupra

terenului, pe care pretinde a-l proba cu titlul de proprietate emis în condițiile

Legii nr. 18/1991, cu îndreptățire, instanța de judecată a verificat dacă imobilul

care a declanșat litigiul dintre părți a intrat în domeniul public al statului într-una

din modalitățile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 213/1998, astfel cum era în vigoare

la data adoptării hotărârii de guvern.

Textul legal precitat

reglementa, la data adoptării hotărârii de guvern atacate, modalitățile de dobândire

a dreptului de proprietate publică în termenii următori:

„Dreptul

de proprietate publică se dobândește:

a) pe

cale naturală;

b) prin

achiziții publice efectuate în condițiile legii;

c) prin

expropriere pentru cauză de utilitate publică;

d) prin

acte de donație sau legate acceptate de Guvern, de consiliul județean sau de consiliul

local, după caz, dacă bunul în cauză intră în domeniul public;

e) prin

trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale

în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică;

f) prin

alte moduri prevăzute de lege”.

Prin urmare, în cadrul

controlului de legalitate al H.G. nr. 1705/2006, instanța s-a limitat a verifica

dacă includerea în lista de inventar a terenului în discuție a avut loc în condițiile

prescrise în art. 7 din Legea nr. 213/1998, constatând că în speță nu au fost produse

probe din care să rezulte că statul român a dobândit dreptul de proprietate publică

asupra imobilului amintit într-una din modalitățile reglementate în art. 7 din Legea

nr. 213/1998, instanța a statuat că hotărârea de guvern este nelegală în privința

terenului în litigiu.

Cum prin art. 7 s-a stabilit

în termeni imperativi care sunt modalitățile prin care statul dobândește dreptul

de proprietate publică asupra unor bunuri, rezultă cu puterea evidenței că simpla

includere într-o listă de inventar a unui bun, nu-l plasează, automat, în domeniul

public al statului. Or, în speță, așa cum a observat judecătorul fondului, nu s-a

dovedit, conform prevederii mai sus citate, că terenul în discuție a fost trecut

din domeniul privat al statului în domeniul public. În această chestiune, esențial

este și că, atestarea unui bun în domeniul public nu are caracter constitutiv de

drepturi, ci doar caracter declarativ, potrivit opiniei unanime exprimate în acest

sens, atât în jurisprudență, cât și în doctrină.

Trebuie remarcat că, instanța

de contencios administrativ a fost învestită cu controlul de legalitate pe cale

incidentală a unei hotărâri de guvern prin care a fost aprobat inventarul centralizat

al bunurilor din domeniul public al statului, astfel că, în mod obligatoriu această

instanță este limitată să verifice exclusiv dacă terenul în discuție a fost inclus

în inventarul amintit, cu respectarea condițiilor cuprinse în Legea nr. 213/1998,

respectiv dacă dreptul de proprietate publică al statului a fost dobândit în mod

legal. Prin urmare, excede competenței instanței de contencios administrativ să

se pronunțe în privința atât a dreptului de proprietate privată a statului, cât

și asupra dreptului de administrare al M.Ap.N. și nu în ultimul rând, asupra titlului

de proprietate deținut asupra aceluiași teren de către partea litigantă care a invocat

excepția de nelegalitate, S.N. I.P. SA, așa cum a reținut și prima instanță.

Sub acest aspect, este

de observat că, în pofida celor susținute de recurenți, nici Cartea de Hotărnicie

din anul 1928 și nici Decretul – Lege nr. 87/1938 nu fac dovada existenței unui

drept de proprietate al statului român. Astfel, Cartea de Hotărnicie se referă doar

la delimitarea unor terenuri, iar în privința actului normativ menționat, pur și

simplu, nu s-a demonstrat că terenul în litigiu ar fi intrat sub incidența acestui

act normativ. În această chestiune, curtea de apel a constatat cu îndreptățire că

nu s-a făcut dovada că dreptul de proprietate al statului ar fi fost transcris ori

că, a fost intabulat în Cartea Funciară. La fel Jurnalul Consiliului de Miniștri

din 16 ianuarie 1913, se referă doar la dreptul de administrare al Ministerului

de Război, ceea ce nu constituie titlu valabil care să consfințească dreptul de

proprietate publică a statului.

De remarcat, că prima

instanță a constatat că statul român deține un drept de proprietate privată asupra

terenului, iar M.Ap.N. posedă un drept de administrare asupra aceluiași imobil în

litigiu, în privința cărora nu s-a pronunțat însă în considerarea limitelor învestirii

sale în temeiul art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Cu egală

îndreptățire judecătorul fondului a reținut în continuare că este apanajul exclusiv

al instanței de drept comun, Judecătoria Sectorului 6 București, de a examina valabilitatea

titlurilor de proprietate asupra terenului în litigiu. Așadar, instanța de drept

comun este cea care va verifica, printre altele valabilitatea titlului de proprietate

din 23 ianuarie 2007, contestat de către M.Ap.N., și prin urmare, nu cade în competența

instanței de contencios administrativ să examineze argumentele recurenților din

prezenta cauză care tind să demonstreze nelegalitatea titlului emis în favoarea

S.N. I.P. SA. Mai exact, Judecătoria Sectorului 6 urmează să examineze dacă titlul

emis în beneficiul S.N. I.P. SA a fost eliberat cu respectarea dispozițiilor legale

în materie, astfel că în prezenta cauză, Înalta Curte nu va examina motivele de

recurs prin care se invocă faptul că s-au comis o serie de iregularități de către

Comisia Locală a Sectorului 6, precum și de Subcomisia Locală de Fond Funciar, astfel

cum aceste argumente au fost dezvoltate în recursul declarat de Guvernul României.

Nu poate fi primită nici

critica formulată de recurentul Ministerul Finanțelor Publice, în sensul că instanța

de fond a încălcat formele de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de

art. 105 alin. (2) C. proc. civ.

Având ca reper textul

legal precitat, nulitatea intervine numai în ipoteza în care s-a produs părții o

vătămare care nu poate fi anulată altfel. Or, recurenților nu li s-a produs nici

o vătămare ca urmare a omisiunii de a se menționa în dispozitivul hotărârii atacate

domiciliile /sediile părților, în condițiile în care hotărârea primei instanțe le-a

fost comunicată și au exercitat recurs în termen legal, astfel drepturile procesuale

ale acestora fiind pe deplin respectate.

La fel, nu poate fi primită

critica aceluiași recurent, în sensul că instanța de fond nu a analizat întrutotul

apărările formulate de acesta. Pe de o parte din analiza sentinței recurate rezultă

că prima instanță a făcut un examen riguros al susținerilor părților cu privire

la aspectele relevante ale cauzei, iar pe de altă parte, recurentul nu a indicat

care sunt apărările formulate la fond și care să fi fost ignorate de către judecătorul

cauzei.

Împrejurarea că hotărârea

de guvern contestată a fost adoptată cu respectarea prevederilor cuprinse în Legea

nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea unor acte normative,

precum și în conformitate cu dispozițiile H.G. nr. 50/2005, astfel cum a precizat

recurentul Guvernul României, este irelevantă din perspectiva modului în care prima

instanță a soluționat excepția de nelegalitate deoarece critica autorului respective

excepții nu a vizat chestiuni formale de tipul celor indicate de către recurent,

ci o chestiune de fond, aceea a modului de dobândire a dreptului de dobândire de

proprietate publică a statului asupra unui teren.

În mod corect, judecătorul

fondului a respins excepția de inadmisibilitate invocată de Ministerul Finanțelor

Publice, reținând că hotărârea de guvern contestată este un act administrativ unilateral

cu caracter individual iar nu un act administrativ cu caracter normativ. Sub acest

aspect, este de reținut că actele administrative normative reprezintă o categorie

de acte infralegislative care conțin reguli cu aplicabilitate repetată la un număr

indeterminat de subiecți, în timp ce actele individuale nu conțin astfel de reguli,

iar destinatarii acestora sunt cel mult un număr determinat de subiecți. Or, în

speță, hotărârea de guvern atacată inventariază un număr precis determinat de imobile

cu privire la care confirmă un anumit regim juridic, aspecte care clasează neechivoc

acest act administrativ în categoria actelor administrative individuale supuse controlului

de legalitate în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004.

În această chestiune,

Înalta Curte precizează, în acord cu jurisprudența consolidată a instanței supreme

că este admisibilă și o excepție de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ

cu caracter normativ. Așadar, chiar în ipoteza calificării H.G. nr. 1705/2006 ca

fiind un act normativ, această hotărâre poate fi supusă unui control de legalitate

pe cale incidentală, așa cum s-a procedat în speță.

A accepta teza potrivit

căreia actele administrative cu caracter normativ pot fi contestate numai pe calea

acțiunii directe în contencios administrativ echivalează cu acceptarea unei situații

împovărătoare pentru părți, contrară principiului unul proces echitabil, în sensul

că persoanele care se consideră vătămate prin emiterea unui act administrativ normativ

și care au deschis o acțiune în contencios administrativ să fie în imposibilitate

să se apere pe calea unei excepții invocate în acel proces și să fie nevoite să

deschidă o altă acțiune în justiție.

Astfel fiind, dacă legiuitorul

permite atacarea unui act administrativ normativ oricând, cu atât mai mult actul

cu caracter normativ poate fi contestat pe calea excepției de nelegalitate, în același

sens fiind și jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție (a

se vedea în acest sens „Excepția de nelegalitate. Jurisprudența secției de contencios

administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, 2009 ” Editura Hamangiu,

București, 2011 pp 8-9).

Este evident că în cadrul

examenului de legalitate realizat în temeiul art. 4, actul administrativ este verificat

prin raportare la dispozițiile legale în baza cărora a fost emis, așa cum a arătat

recurentul Ministerul Finanțelor Publice. Cu toate acestea, verificarea conformității

actului infralegislativ cu dispozițiile Legii nr. 213/1998 privind proprietatea

publică și regimul juridic al acesteia, nu se realizează astfel cum susține recurentul

doar prin raportare la prevederile art. 20 alin. (2) a legii mai sus amintite. Textul

legal invocat de recurent precizează că centralizarea inventarului bunurilor din

domeniul public se realizează de către Ministerul Finanțelor și se supune spre aprobare

Guvernului. Examenul de legalitate al H.G. nr. 1705/2006 nu se face prin raportare

la această prevedere legală deoarece excepția de nelegalitate nu vizează încălcarea

acestui text de lege, ci modul de dobândire al dreptului de proprietate publică

asupra terenului în litigiu de către statul român. Prin urmare, controlul judecătoresc

al actului infralegislativ se realizează prin raportare la art. 7 din Legea nr.

213/1998, text legal care consacră modurile de dobândire a dreptului de proprietate

publică, exact în maniera în care a procedat prima instanță.

Apoi, este irelevant că

anterior H.G. nr. 1705/2006 Guvernul României a adoptat un număr de hotărâri de

guvern prin care a atestat că terenul în litigiu face parte din domeniul public

al statului. Așa cum s-a precizat în considerentele prezentei decizii și cum în

mod constant s-au pronunțat instanțele judecătorești de contencios administrativ,

atestarea domeniului public nu are caracter constitutiv de drepturi, ci declarativ,

iar validitatea unei astfel de operațiuni este condiționată de existența, ca premisă,

a unui mod legal de dobândire a proprietății publice.

În aceste condiții, atestarea

terenului ca făcând parte din domeniul public al statului, prin hotărâri de guvern

succesive, este lipsită de relevanță juridică din perspectiva controlului de legalitate

exercitat asupra hotărârii de guvern contestată în prezenta cauză.

În ceea ce privește condițiile

de admisibilitate ale excepției de nelegalitate, acestea sunt îndeplinite în speță,

din moment ce, ilegalitatea hotărârii de guvern în discuție exista la momentul emiterii

sale, ca urmare a nerespectării prevederilor art. 7 din Legea nr. 213/1998, iar

actul administrativ atacat este prejudiciabil pentru partea care a invocat excepția

de nelegalitate, față de împrejurarea că acesta este beneficiarul unui titlu de

proprietate asupra aceluiași teren.

Argumentul invocat de

recurentul M.Ap.N., întemeiat pe dispozițiile Constituției din 1952, nu poate fi

primit. Dreptul de proprietate socialistă de stat, la care se referă art. 6 din

Constituția din 1952, nu se convertește automat în drept de proprietate publică,

astfel cum este reglementat de Constituția României din 1991 și de Legea nr. 213/1998.

O astfel de convertire operează numai în legătură cu bunurile la care se referă

expres art. 136 alin. (3) din Constituția României din 1991, precum și cu privire

la bunuri menționate de legile organice, iar nu cu privire la toate bunurile aflate

în proprietatea statului comunist. Prin urmare, nu se poate discuta în legătură

cu terenul în litigiu, decât despre convertirea dreptului de proprietate socialistă

de stat în drept de proprietate privată al statului.

În fine, argumentele care

se întemeiază, potrivit susținerii recurentului M.Ap.N., pe încălcarea unor prevederi

ale unor acte normative cu ocazia eliberării titlului de proprietate în beneficiul

autorului excepției S.N. I.P. SA, cum sunt cele ale Legii nr. 1/2000, ale Legii

nr. 18/1991 ori ale Legii nr. 169/1997, nu pot fi analizate de către instanța de

contencios administrativ care nu posedă competența legală de a verifica legalitatea

titlului de proprietate mai sus amintit, competență ce aparține, cum s-a mai arătat

în cuprinsul acestei decizii, instanței de drept comun. Cât privește înscrisurile

la care același recurent s-a referit la punctul 6 din memoriul de recurs, și cu

acestea se tinde a se dovedi, de asemenea , nevalabilitatea titlului de proprietate

deținut de către S.N. I.P. SA

Față de cele ce preced,

Înalta Curte, potrivit art. 312 alin. (1) raportat la art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., va admite recursurile și va modifica în parte sentința atacată, în sensul

înlăturării din cuprinsul acesteia a anulării prevederilor anexei nr. 4 din H.G.

nr. 1705/2006. Vor fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de M.Ap.N. - U.M. Z, Statul Român - Ministerul Finanțelor Publice și Guvernul României

împotriva sentinței nr. 3956 din 3 iunie 2011 a Curții de Apel București, secția

a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Modifică, în parte, sentința

atacată, în sensul că înlătură din cuprinsul acesteia dispoziția privind anularea

prevederilor Anexei nr. 4 din H.G. nr. 1705/2006.

Menține celelalte dispoziții

ale sentinței atacate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 28 februarie

2012.