ÎCCJ, decizie (scj.ro #84802)

ÎCCJ, decizie (scj.ro #84802) (Înalta Curte de Casație și Justiție)

Admiterea excepției de

nelegalitate.  Efecte.

Legea

nr. 554/2004, art. 4

Art. 4

din Legea nr. 554/2004, reglementează o tehnică juridică prin care o parte

într-un proces, căreia i se opune un act administrativ pe care  îl consideră

nelegal, poate cere ca  instanța de contencios să verifice  legalitatea

actului, în situația  în care actul este declarat nelegal, acesta devenind

inopozabil părții  împotriva căreia a fost invocat. Admiterea excepției de

nelegalitate are drept consecință blocarea efectelor actului administrativ

contestat,  fără însă a-i afecta validitatea, astfel încât  actul în discuție

deși valid, odată ce a fost declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul

litigiului respectiv.

De

aceea, instanța de contencios administrativ, admițând excepția de nelegalitate

nu poate dispune anularea actului administrativ  - ca în situația în care ar fi

fost investită cu o acțiune în anulare în temeiul art. 8 din aceeași lege - ea

trebuind să se rezume doar la a constata nelegalitatea actului administrativ atacat

incidental, pe cale de excepție.

Decizia

nr. 1080 din 28 februarie 2012

Prin sentința nr.3956 din 3 iunie 2011, Curtea de Apel București

- Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția de

nelegalitate invocată de S.N. „INSTITUTUL X" S.A. București în dosarul

nr.4686/303/2008 al Judecătoriei Sectorului 6 București și a constatat

nelegalitatea Anexei 4 la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului

centralizat al bunurilor din domeniul public la statului, în privința imobilului

care formează obiectul titlului de proprietate nr. 100402/2007 emis în favoarea

S.N. „INSTITUTUL X" S.A. București, dispunând anularea acestor dispoziții.

Pentru a pronunța această sentință, prima

instanță a reținut, în esență,

următoarele:

Prin H.G. nr. 1705/2006 s-a aprobat

inventarul centralizat al bunurilor din

domeniul public al statului

prevăzut în Anexele 1, 4, 6 care fac parte integrantă din hotărâre, actualizată

la 4.12.2006.

Anexa 4 a acestui act normativ stabilește imobilele aflate în proprietatea Statului român și în administrarea Ministerului

Apărării Naționale, la pct.2 fiind menționat imobilul din București, sector 6,

Aleea Ghencea fără număr, cod de

clasificarea 82909, nr. MF

106813 denumire imobil 1125, imobil în privința căruia Ministerul Apărării

Naționale a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Comisia județeană de

stabilire a drepturilor de proprietate privată a terenurilor a Sectorului 6,

S.N. Institutul X S.A. și S.C. SSS.R.L., constatarea nulității absolute a

titlului de proprietate nr. 100402/23.01.2007 eliberat de CJ SDPT București, a

procesului-verbal de punere în posesie nr.24A/3  din   12.01.2007, a Hotărârii

nr.921/17.11.2006 emisă de Comisia

municipiului București pentru aplicarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 și a

contractului de vânzare cumpărare autentificat sub nr. 665/26.04.2007

încheiat între S.N. Institutul X S.A. și S.C. SS  S.R.L.

Argumentele MAN invocate în susținerea acestei cereri de chemare

în

judecată se referă la faptul că dreptul

de proprietate asupra acestui teren aparține

starului român, iar dreptul

de administrare aparține MAN, astfel cum i-a fost atribuit prin Jurnalul

Consiliului de miniștri nr.49 din 16.01.1913 care atestă dreptul de

administrare al Ministerului de război, iar Cartea de hotărnicie din

1928 consfințește proprietatea ministerului,

titlul fiind transcris în Registrul de

transcripțiuni

al Tribunalului Raional sub nr. 1220/12.12.1957.

Prima instanță reține că la 23.01.2007

Comisia județeană de stabilire a

dreptului de proprietate privată

asupra terenurilor a municipiului București a emis titlul de proprietate nr.

100402/23.01.2007 în favoarea autorului excepției

de nelegalitate, pentru terenul arabil în suprafață de 19 ha 116,5 mp situat în extravilanul Sectorului 6 București prin reconstituirea dreptului de

proprietate

potrivit documentației aflată în volumul 2 al dosarului

nr.4686/203/2008 al Judecătoriei Sectorului 6, emițându-se procesul verbal de

punere în posesie nr.24A/3/2007.

Prin contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr.665/26.04.2007,

SN Institutul X  SA a vândut o suprafață de

13 ha 8746 mp către SC SS

SRL, iar conform ultimului raport de

expertiză efectuat în cauză s-a

constatat

că parcela nr.3 din terenul în suprafață totală de 19 ha 0116,47 mp,

parcela în suprafață de 138.745,60 mp

este identificat și în cuprinsul Anexei 4 la

HG

1705/2006 pe baza documentației cadastrale întocmite de Direcția topografică

militară pentru terenul aflat în administrarea unei cazarme militare.

Potrivit dispozițiilor art.2 din Legea nr.213/1998, Statul sau

unitățile

administrativ teritoriale

exercită posesia, folosința și dispoziția asupra bunurilor

care

alcătuiesc domeniul public în limitele și condițiile legii, text de lege care

impune așadar respectarea legalității și în ceea

ce privește modul de includere a

bunurilor în domeniul public al

Statului.

Dispozițiile art.7 din aceeași lege prevăd principalele

modalități prin care

un bun aflat în

proprietatea privată poate trece în proprietatea publică a statului, neoferind

unei hotărâri de Guvern prin care se inventariază bunurile proprietate

publică

un eventual caracter constitutiv de drepturi.

Operațiunea de inventariere a unor bunuri

pretins aparținând domeniului public al statului nu face parte din modalitățile

anterior menționate, iar în lipsa

uneia dintre astfel de

proceduri, instanța de judecată investită cu cercetarea legalității

inventarului centralizat al bunurilor aflate în domeniul public al Statului,

urmează să analizeze apartenența unui bun la domeniul public prin raportare la

dispozițiile legale comune.

Din înscrisurile existente la dosarul cauzei, respectiv Jurnalul

Consiliului de Miniștri nr.49/16.01.1913, Cartea de hotărnicie pentru moșia

Cotroceni 363/1928, decizia nr.161/1996, bunul situat în București, sector 6,

Aleea Ghencea fără nr., se află în administrarea Ministerului Apărării

Naționale, în niciunul dintre aceste acte nespecificându-se faptul că s-ar fi

aflat în proprietatea, fie a statului român, fie a Ministerului Apărării

Naționale.

Pe de altă parte, nu există nicio dovadă că dreptul de

proprietate al

statului sau al MAN asupra

acestui teren, ar fi fost transcris, respectiv ar fi fost

intabulat în

Cartea Funciară, acest aspect fiind de altfel recunoscut și de către MAN în

cadrul administrării probei cu interogatoriu pentru ca acesta să fie opozabil

terților.

În consecință, se poate reține că

emitentul actului administrativ, a cărui

nelegalitate se solicită a se

constata, nu a făcut dovada îndeplinirii condițiilor impuse de dispozițiile

art.7 din Legea nr.213/1998 în ceea ce privește

modalitatea prin care terenul proprietate privată a intrat în domeniul

public al

statului, exercitarea dreptului de administrare de către

Ministerul Apărării Naționale asupra acestuia neputând fi asimilată vreunuia

dintre cazurile prevăzute de aceste dispoziții legale.

Cu certitudine, din înscrisurile existente

la dosarul cauzei reiese că terenul

se afla, anterior emiterii H.G.

nr. 1705/2006, în domeniul privat al statului, din nici un mijloc de probă

neputându-se deduce trecerea acestuia în proprietatea publică a statului.

Emiterea ulterioară a unor acte de

dispoziție asupra acestui teren de către autoritățile locale nu face obiectul

cenzurii instanței de contencios administrativ,

revenind în competența

instanței investită cu soluționarea acțiunii de fond analiza legalității

acestor acte constitutive sau translative de proprietate din perspectiva

competenței autorităților publice locale de a le adopta.

A fost înlăturat argumentul M.Ap.N. referitor la faptul că în

raport de dispozițiile legale care reglementează destinația anumitor categorii

de bunuri (Decretul-lege nr.87/1938), respectiv încadrarea terenului în

categoria poligoanelor militare bunul poate fi considerat proprietate publică a

statului pentru cauză de utilitate publică, întrucât nu s-a făcut nici o dovadă

că imobilul ar fi intrat sub incidența acestui Decret-lege.

Împotriva acestei sentințe, considerând-o netemeinică și

nelegală, au declarat recurs Ministerul Apărării Naționale - U.M. 02574

București, Statul Român - Ministerul Finanțelor Publice și Guvernul României.

În motivarea recursului Guvernul României a  arătat   în esență,

următoarele:

1) Prin cererea de chemare  în judecată S.N.  Institutul X

S.A.  a invocat  excepția de nelegalitate a  H.G. nr. 1705/2006, în temeiul

dispozițiilor  art. 4 alin. 1 din Legea   nr. 554/2004, iar  prin sentința

pronunțată  în cauză instanța a  admis excepția   de nelegalitate, însă a

dispus  și anularea prevederilor legale atacate. Or, anularea unui act

administrativ este reglementată în art.  8 din Legea   contenciosului

administrativ, în timp ce în baza art. 4 din același act normativ, consecința

admiterii   excepției   de nelegalitate este aceea  că instanța soluționează

cauza  fără a  ține seama  de actul a  cărui nelegalitate  a  fost constatată,

însă aceasta nu poate dispune în același timp și anularea dispozițiilor

nelegale.

Având în vedere cele de mai sus, instanța  de fond a  pronunțat

sentința nr. 3956/3.06.2011, cu  nerespectarea prevederilor din Legea  nr.

554/2004, astfel încât sunt incidente  dispozițiile art. 304 pct. 6 din Codul

de procedură   civilă.

2)H.G. nr. 1705/2006 a fost adoptată de Executiv, cu

respectarea  prevederilor  Legii  nr. 24/2000 privind normele  de tehnică

legislativă pentru elaborarea   actelor   normative, precum   și ale  H.G. nr.

50/2000, iar proiectul de hotărâre a  fost  avizat  favorabil atât de

Ministerul Justiției , cât și de  Consiliul Legislativ.

Comisia  Municipiului București de stabilire a   dreptului   de

proprietate privată asupra terenurilor a  emis titlul de  proprietate nr.

100402 din 23.01.2007 pentru S.N.  Institutul X  S.A., în baza   prevederilor

art. 53 din Hotărârea nr.  921/17.11.2006 a  Comisiei Municipiului București

pentru aplicarea   Legii   fondului   funciar  nr. 18/1991, pentru  un teren

arabil de 19 ha 116,5 mp, situat în extravilanul Sectorului 6, prin

reconstituirea dreptului de proprietate. Terenurile respective aparțin însă

statului român, iar dreptul de administrare i-a fost atribuit Ministerului

Apărării Naționale prin Jurnalul  de Miniștri nr. 49 din 16.01.1913.

Aceste terenuri fac parte din domeniul public și sunt incluse în

inventarul bunurilor   ce  alcătuiesc domeniul public al statului, aprobat prin

H.G. nr. 1705/2006, cu codul de clasificare 8.29.09, numerele MF 103979,106813,103999,

103598, 106819 și 103660, administrarea  acestora  realizându-se în temeiul

dispozițiilor Legii nr. 213/1998 privind  proprietatea publică  și regimul

juridic   al acesteia.

Din înscrisul cu nr. 60512/24.06.2007 emis de  Subcomisia locală

de fond funciar sector 6, rezultă fără dubii că au fost încălcate  prevederile

art. 8 din H.G. 890/2005 pentru aprobarea  regulamentului  privind procedura

de constituire, atribuțiile  și funcționarea   comisiilor  pentru   stabilirea

dreptului de proprietate privată asupra  terenurilor, în condițiile  în care

propunerea   de validare nu a  fost   semnată de toți cei 7 membri ai

comisiei.

Ulterior așa  zisei puneri în posesie, S.N.  Institutul X  S.A.

a  dezmembrat  terenul sus menționat  în mai multe  parcele  de teren, iar

după  această operațiune  l-a înstrăinat unor societăți comerciale (S.C. SS

S.R.L., S.C. HR  S.R.L. , S.C. AL S.R.L.).

Terenul în litigiu aparține statutului român, iar  actul

care   reglementează statutul său juridic  este Decretul – Lege nr.

87/25.01.1938 pentru trecerea de clădiri, terenuri de instrucție, tragere etc,

în proprietatea  Statului. Jurnalul Consiliului de Miniștri nr. 49 din

16.01.1913 atestă dreptul de administrare al Ministerului de Război, iar Cartea

de hotărnicie  din anul 1928 consfințește acest drept, titlul fiind transcris

în Registrul de Transcripțiuni al Tribunalului   Popular Raional, sub nr. 1220

din 12.12.1957.

Conform Planului  urbanistic zonal coordonator al sectorului 6,

aprobat prin  Hotărârea Consiliului General  al Municipiului   București nr.

213/2005, contrar certificatului   de urbanism  nr. 314/316 din 11.02.2008 al

Primăriei Sectorului  6, rezultă că terenul   la care   se referă titlul   de

proprietate  nr. 100402/23.01.2007, contestat   de   Ministerul Apărării

Naționale, nu se află în raza teritorială a  Sectorului  6 București.

Din expertiza tehnică topografică  efectuată  rezultă că

terenul   în litigiu se suprapune cu terenul care aparține Ministerului

Apărării Naționale, acesta fiind situat pe raza administrativă a  Sectorului 5

București. Or, în această ipoteză, propunerea   de reconstituire a  dreptului

de  proprietate și de  eliberare a  titlului   corespunzător și punerea   în

posesie nu puteau fi făcute  de Comisia de fond funciar a sectorului 6 căci

aceasta nu putea dispune  asupra   unui teren care   nu se afla  în competența

sa.

În concluzie, prin  emiterea titlurilor de proprietate a  fost

încălcat dreptul de proprietate publică al statului și   dreptul de

administrare al Ministerului Apărării, fapt sancționat cu nulitatea absolută

conform dispozițiilor   art. 3 din Legea nr. 169/1997 pentru modificarea  și

completarea   Legii fondului  funciar nr. 18/1991. În temeiul  art. 3 alin. 2

din  același act normativ, nulitatea  poate fi invocată și de către persoanele

care  justifică un interes legitim constând în apărarea  prin mijloace

juridice a  dreptului   de administrare.

În recursul său, Statul Român prin Ministerul Finanțelor

Publice  a arătat, în esență, următoarele:

Prin hotărârea pronunțată, instanța a încălcat  formele de

procedură prevăzute sub sancțiunea  nulității   de art. 105 alin. 2 Cod

procedură civilă. Pe de o parte, în raport de prevederile  art. 261 alin. 1

pct. 2 și 5 Cod procedură civilă, hotărârea nu conține unul din  elementele

imperativ prevăzute de lege – domiciliul sau reședința părților, iar pe de altă

parte, din cuprinsul  sentinței nu rezultă că instanța de fond a analizat

întrutotul apărările formulate de Ministerul Finanțelor Publice.

Soluția instanței  de fond cu privire la  respingerea

excepției  inadmisibilității excepției de nelegalitate, este   greșită deoarece

în raport de prevederile art. 4 alin. 1 din Legea   nr. 554/2004, legalitatea

unui act  administrativ unilateral  cu caracter normativ nu poate fi cercetată

pe cale incidentă.

Pentru a  fi admisibilă excepția  de nelegalitate, actul

administrativ trebuie să fie  raportat la dispozițiile legale în baza cărora a

fost emis. Prin urmare, având  în vedere că H.G. nr. 1705/2006 a  fost emisă în

baza art. 20(2) din Legea   nr. 213 /1998, singura chestiune de drept care

trebuie  analizată de instanță este dacă hotărârea  de guvern contestată a

fost emisă cu respectarea  art. 20 alin. 2, adică dacă inventarul bunurilor din

domeniul public al statului a  fost  centralizat de Ministerul Finanțelor

Publice  și supus spre  aprobare  Guvernului.

Reclamantul a  solicitat  instanței să iasă din sfera  de

soluționare a  excepției  de nelegalitate și să se pronunțe ca o instanță

învestită cu soluționarea unei cereri de anulare a actului   administrativ, în

care  este  cercetată legalitatea   actului   în raport  de pretinsa vătămare

adusă reclamantului într-un   drept recunoscut de lege sau într-un  interes

legitim. Or, instanța trebuia să se pronunțe după „matricea” oferită de titlul

V  al Constituției, consacrat Curții   Constituționale , referitor la regimul

excepției   de neconstituționalitate, însă  aceasta a confundat obiectul

acțiunii   în sensul că a  tratat excepția  de nelegalitate ca pe o veritabilă

acțiune de anulare .

Acest

aspect rezultă echivoc din faptul că în considerentele hotărârii, pe pasaje

întregi, instanța de fond a făcut istoricul cu privire la terenul aflat în

litigiu la Judecătoria Sectorului 6, în fața căreia a fost ridicată excepția de

nelegalitate.

Instanța

de fond nu a ținut seama de faptul că HG nr. 1705/2006 nu stabilește natura

juridică a unor imobile, ci doar aprobă inventarul centralizat al imobilelor

proprietate public a statului, declarate astfel de către administratorii

acestora, care au atribuții în delimitarea bunurilor aflate în administrarea

lor.

Anterior

hotărârii de guvern contestate, precum și a obținerii titlului de proprietate

de către SN Institutul X SA, Ministerul Apărării Naționale a inclus imobilele în

discuție în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al

statului, prin HG nr. 1045/2000, HG nr. 1326/2001, HG nr. 45/2003, HG nr.

15/2004 și HG nr. 2060/2004, astfel că sub acest aspect, teoria instanței de

fond privind invocarea art. 2 și art. 7 din Legea nr. 213/1998 este lipsită de

relevanță. Din moment ce suprafața de teren în cauză nu a fost inclusă pentru

prima dată în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al

statului. Or, instanța de fond, ieșind din limitele în care a fost învestită, a

făcut istoricul terenului în discuție, reținând că acesta se află doar în

administrarea Ministerului Apărării Naționale.

În

motivarea recursului său, Ministerul Apărării Naționale a arătat, în esență,

următoarele:

Instanța

de fond nu a analizat excepția de nelegalitatea HG nr. 1705/2006, prin

raportare la normele legale incidente la momentul adoptării actului normativ

contestat. Posesia Ministerului Apărării Naționale a început la 07.02.1913, așa

cum a fost aprobat prin Jurnalul Consiliului de Miniștri nr. 049/16.01.1913,

posesie continuă, neîntreruptă, pașnică și publică, iar transcrierea cade sub

incidența dispozițiilor art. 6 din Constituția din anul 1952, astfel că rezultă

indubitabil că la acest moment terenul care face obiectul prezentului litigiu

se află în proprietatea publică a statului și administrarea Ministerului

Apărării Naționale.

Regimul

juridic se menține în acest timp și este confirmat inclusiv de Constituția din

1952, fiind lesne de observat că terenul în litigiu îndeplinește condițiile din

Legea nr. 213/1998. Pe cale de consecință, în aplicarea art. 19 din legea

amintită, terenul a fost inclus în inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul

public al statului, prin HG nr. 1045/2000, fiind menținut în inventarul prevăzut

de lege, în mod neîntrerupt din anul 2000 și până în prezent, prin HG nr.

1326/2001, HG nr. 45/2003, HG nr. 15/2004, HG nr. 2060/2004 și HG nr.

1705/2006. Ca urmare, Ministerul Apărării Naționale a dovedit că terenul în

litigiu aparține statului român și se află în administrarea sa.

S-a

dovedit cu înscrisuri dreptul de proprietate al statului român și dreptul de

administrare al instituției militare, iar susținerile SN Institutul X S.A. în

sensul că înscrierea din Anexa 4 a HG nr. 1705/2006 s-ar fi efectuat ulterior

emiterii titlului de proprietate nr. 100402/23.01.2007, sunt de natură să

inducă în eroare instanța de judecată. De fapt, titlul Ministerului Apărării

Naționale a fost transcris în Registrul de trancripțiuni al Tribunalului

Popular Raional sub nr. 1220/12.12.1957, iar în inventarul bunurilor ce

alcătuiesc domeniul public al statului în anul 2000 (HG nr. 1045/2000).

În

plus, pârâtele Comisia Județeană de stabilire dreptului de proprietate privată

asupra terenurilor a municipiului București, Comisia locală a sectorului 6 și

Primăria Sectorului 6 nu au indicat care este actul prin care acestea au intrat

în posesia terenului în litigiu și nu au probat înscrierea terenului în

inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al municipiului București,

astfel că se impune să se stabilească în sarcina pârâtelor obligația să depună

inventarul respectiv și balanța de fond funciar a Primăriei Sectorului 6, la

data de 01.01.2006, 01.11.2006, 01.01.2007 și 03.01.2007.

Instanța

a reținut greșit că a avut loc o includere abuzivă într-un act normativ a unor

bunuri cu titlu de proprietate publică, care să nu constituie un titlu valabil

de proprietate și care este un act de expropriere realizat cu încălcarea

flagrantă a legii. Trimiterile instanței la dispozițiile art. 7 din Legea nr.

213/1998 nu sunt aplicabile în cauză, în condițiile în care, la momentul

intrării în vigoare a acestei legi, drepturile ministerului erau intabulate.

Criticabil

este și că instanța de fond a ignorat prevederile art. 3 alin. (1) din Legea

nr. 1/2000, dispoziții legale în conformitate cu care Comisia locală putea

dispune numai de totalitatea terenurilor proprietate privată a unității

administrativ - teritoriale respective, or Comisia locală a sectorului 6 a dispus în mod evident netemeinic și asupra unor suprafețe de teren care nu făceau parte din

domeniul acelei unități administrative.

Contrar

a ceea ce a susținut instanța de fond, înscrisurile aflate la dosarul cauzei

dovedesc cu prisosință că terenurile în litigiu au fost în administrarea

neîntreruptă a ministerului cu destinație precisă de teren de instrucție.

Argumentele

juridice și dovezile menționate anterior conduc indubitabil la concluzia că

prin emiterea titlului de proprietate s-a încălcat dreptul de proprietate

publică al statului și dreptul de administrare al Ministerului Apărării

Naționale, fapt sancționat cu nulitatea absolută, conform art. 3 din Legea nr.

169/1997 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991.

În

soluționarea excepției, instanța de fond nu a reținut probe importante aflate

la dosarul cauzei:

A. Planul urbanistic zonal coordonator al sectorului 6;

B. Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr.

194/14.10.2004, prin care  s-a aprobat intravilanul municipiului București;

C. HG nr. 890/2005 pentru aprobarea regulamentului privind

procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru

stabilirea dreptului de proprietate privată supra terenurilor;

D. Ordinul nr. 702/04.09.2006 al Prefecturii municipiului

București.

În

susținerile recursului ministerului au fost depuse înscrisuri prin care se

demonstrează că terenul se află în administrarea Ministerului Apărării

Naționale și în proprietatea statului român, iar în această situație, atât

emiterea titlului de proprietate nr. 100402/23.01.2007 de către Comisia

Județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor a

municipiului București, cât și propunerea Subcomisiei locale din cadrul

Primăriei sectorului 6 București apar, cel puțin, ca fiind emise din eroare.

Examinând

sentința atacată, în raport de criticile formulate, precum și în raport de art.

304

1

Cod procedură, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că

recursurile sunt întemeiate, în sensul și în limitele în continuare arătate,

ceea ce atrage drept consecință admiterea acestora și modificarea în parte a

hotărârii recurate, după cum urmează.

SN X

S.A., în calitate de pârât - chemat în judecată în dosarul nr. 4686/303/2008 al

Judecătoriei sectorului 6 București, a invocat excepția excepția de

nelegalitate a HG nr. 1705/29.11.2006, Anexa 4, punctul referitor la terenul ce

formează obiectul titlurilor de proprietate nr. 100402/23.01.2007.

Învestită

cu controlul de legalitate pe cale incidentală a respectivului act

administrativ, Curtea de Apel București, prin sentința civilă nr.

3956/03.06.2011, a admis excepția și, constatând nelegalitatea Anexei 4 din HG

nr. 1705/2006, în privința terenului în discuție, a anulat respectivele

dispoziții.

Controlul

indirect al actelor administrative  pe calea excepției de nelegalitate este

consacrat  în art.4 din Legea nr.554/2004. În termenii art.4 din acest act

normativ,  examinarea legalității unui act infralegislativ, pe cale

incidentală, este formulată astfel:

„(1)Legalitatea

unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data

emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de

excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța,

constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond,

sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ

competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios

administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se

respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea

cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat

excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă

să o soluționeze și nici atunci când excepția de nelegalitate a fost invocată

în cauze penale.

(

2) Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura

de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului. În cazul

în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis

anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează

a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul

emiterii actului administrativ.

(3) Soluția instanței de contencios administrativ

este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare și

se judecă de urgență și cu precădere.

(4) În cazul în care instanța de contencios

administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanța în fața căreia s-a

ridicat excepția va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui

nelegalitate a fost constatată”.

Așadar,

textul legal precitat  reglementează o tehnică juridică prin care o parte

într-un proces, căreia i se opune un act administrativ pe care  îl consideră

nelegal, poate cere ca  instanța de contencios să verifice  legalitatea

actului. În situația  în care actul este declarat nelegal, acesta devine

inopozabil părții  împotriva căreia a fost invocat. Admiterea excepției de

nelegalitate are drept consecință blocarea efectelor actului administrativ

contestat,  fără însă a-i afecta validitatea. Cu alte cuvinte,  actul în

discuție deși valid, odată ce a fost declarat nelegal rămâne inoperant în

cadrul litigiului respectiv.

Or,

instanța de fond a încălcat prevederile imperative și inderogabile ale art. 4

și a anulat hotărârea de guvern contestată, în loc să constate doar că aceasta

este nelegală, comportându-se astfel ca o instanță învestită cu acțiune în

anulare, potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Prin

urmare, sub acest aspect, hotărârea primei instanțe este nelegală, astfel că

sentința atacată va fi modificată, în sensul că se va înlătura din cuprins

acesteia dispoziția privind anularea prevederilor Anexei 4 din HG nr.

1705/2006.

Soluția

primei instanțe, referitoare la constatarea ca nelegale a dispozițiilor din

Anexa 4, cu privire la terenul în discuție, constată Înalta Curte, este însă

legală și temeinică.

În mod

corect, judecătorul fondului a examinat hotărârea de guvern atacată, prin

prisma conformității acesteia cu prevederile legii în executarea căreia a fost

adoptată - Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic

al acesteia. Cum SN Institutul X S.A.  a susținut în cadrul excepției de

nelegalitate că   i-a fost încălcat dreptul de proprietate asupra terenului, pe

care pretinde a-l proba cu titlul de proprietate emis în condițiile Legii nr.

18/1991, cu îndreptățire, instanța de judecată a verificat dacă imobilul care a

declanșat litigiul dintre părți a intrat în domeniul public al statului

într-una din modalitățile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 213/1998, astfel

cum era în vigoare la data adoptării hotărârii de guvern.

Textul

legal precitat reglementa, la data adoptării hotărârii de guvern atacate,

modalitățile de dobândire a dreptului de proprietate publică  în termenii

următori:

„Dreptul de proprietate publică se

dobândește:

a) pe cale naturală;

b) prin achiziții publice

efectuate în condițiile legii;

c) prin expropriere pentru

cauză de utilitate publică;

d) prin acte de donație sau

legate acceptate de Guvern, de consiliul județean sau de consiliul local, după

caz, dacă bunul în cauză intră în domeniul public;

e) prin trecerea unor bunuri din domeniul

privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul

public al acestora, pentru cauză de utilitate publică;

f) prin alte moduri prevăzute de lege”.

Prin

urmare, în cadrul controlului de legalitate al HG nr. 1705/2006, instanța s-a

limitat a verifica dacă includerea în lista de inventar a terenului în discuție

a avut loc în condițiile prescrise în art. 7 din Legea nr. 213/1998, constatând

că în speță nu au fost produse probe din care să rezulte că statul român a

dobândit dreptul de proprietate publică asupra imobilului amintit într-una din

modalitățile reglementate în art. 7 din Legea nr. 213/1998, instanța a statuat

că hotărârea  de guvern este nelegală în privința terenului în litigiu.

Cum

prin art. 7 s-a stabilit în termeni imperativi care sunt modalitățile prin care

statul dobândește dreptul de proprietate  publică asupra unor bunuri, rezultă cu

puterea evidenței că simpla includere  într-o listă de inventar a unui bun,

nu-l plasează, automat, în domeniul public al statului. Or, în speță, așa cum a

observat judecătorul fondului, nu s-a dovedit, conform prevederii mai sus

citate, că terenul în discuție a  fost trecut  din domeniul privat al statului

în domeniul public. În această chestiune, esențial este și că, atestarea unui

bun în domeniul public nu are caracter constitutiv de drepturi, ci doar

caracter declarativ, potrivit opiniei unanime exprimate în acest sens, atât în

jurisprudență, cât și în doctrină.

Trebuie

remarcat că, instanța de contencios administrativ a  fost învestită cu

controlul de legalitate pe cale incidentală a unei hotărâri de guvern prin care

a  fost aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al

statului, astfel că, în mod obligatoriu această instanță este limitată să

verifice  exclusiv dacă terenul în discuție a  fost inclus în inventarul

amintit, cu respectarea condițiilor cuprinse în Legea nr. 213/1998, respectiv

dacă dreptul de proprietate   publică al statului a fost dobândit în mod legal.

Prin urmare, excede competenței instanței de contencios administrativ să se

pronunțe în privința atât a  dreptului de proprietate  privată a  statului, cât

și asupra dreptului  de administrare al Ministerului Apărării Naționale și nu

în ultimul rând, asupra titlului de proprietate  deținut asupra aceluiași teren

de către partea litigantă care a  invocat excepția de nelegalitate, S.N.

Institutul X S.A., așa cum a  reținut  și prima instanță.

Sub

acest aspect, este de observat că, în pofida celor susținute de recurenți,

nici  Cartea de Hotărnicie din anul 1928 și nici Decretul – Lege nr. 87/1938 nu

fac dovada existenței unui drept de proprietate al statului român. Astfel,

Cartea de Hotărnicie se referă doar la delimitarea unor terenuri, iar în

privința actului normativ menționat, pur și simplu, nu s-a demonstrat că

terenul în litigiu ar fi intrat sub incidența acestui act normativ. În această

chestiune, curtea  de apel a  constatat cu îndreptățire că nu s-a făcut

dovada   că dreptul de  proprietate al statului ar fi fost transcris ori că, a

fost intabulat în Cartea Funciară. La fel Jurnalul Consiliului de Miniștri nr.

49 din 16.01.1913, se referă doar  la dreptul de administrare  al Ministerului

de Război, ceea ce nu  constituie  titlu valabil  care să consfințească dreptul

de proprietate  publică a  statului.

De

remarcat, că prima instanță a constatat că statul român deține un drept de

proprietate privată asupra terenului, iar Ministerul Apărării Naționale posedă

un  drept de administrare asupra aceluiași imobil în litigiu, în privința

cărora nu s-a pronunțat însă în considerarea limitelor învestirii  sale în

temeiul art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Cu egală

îndreptățire judecătorul fondului a reținut  în continuare că este apanajul

exclusiv al instanței de drept comun, Judecătoria Sectorului 6 București, de a

examina valabilitatea  titlurilor de proprietate asupra  terenului  în litigiu.

Așadar, instanța de drept comun este cea care va verifica, printre altele

valabilitatea titlului de proprietate nr. 100402/23.01.2007, contestat  de

către Ministerul Apărării Naționale, și prin urmare, nu cade în competența

instanței de contencios administrativ să examineze  argumentele recurenților

din prezenta cauză care tind să demonstreze nelegalitatea  titlului emis în

favoarea  S.N. Institutul  X S.A.. Mai exact, Judecătoria Sectorului 6 urmează

să examineze dacă titlul emis în beneficiul S.N. Institutul  X S.A. a  fost

eliberat cu respectarea dispozițiilor legale în materie, astfel că în prezenta

cauză, Înalta Curte nu va examina motivele de recurs prin care se invocă faptul

că s-au comis o serie de iregularități de către Comisia Locală a Sectorului 6,

precum și de Subcomisia Locală de Fond Funciar, astfel cum aceste argumente au

fost dezvoltate în recursul declarat de  Guvernul României.

Nu

poate fi primită nici critica formulată de recurentul Ministerul Finanțelor

Publice, în sensul că instanța de fond a  încălcat formele  de procedură

prevăzute sub sancțiunea  nulității de art. 105 alin. 2 Cod procedură civilă.

Având

ca reper textul legal precitat, nulitatea intervine  numai în ipoteza în care

s-a produs părții o vătămare care nu poate fi anulată altfel. Or, recurenților

nu li s-a produs  nici o vătămare ca urmare a  omisiunii  de a se menționa în

dispozitivul hotărârii atacate domiciliile /sediile părților, în condițiile în

care hotărârea primei instanțe le-a fost comunicată și au exercitat recurs în

termen legal, astfel drepturile procesuale ale acestora fiind pe deplin

respectate.

La fel,

nu poate fi primită critica aceluiași recurent, în sensul că instanța de fond

nu a  analizat întrutotul apărările formulate de acesta. Pe de o parte  din

analiza sentinței recurate rezultă că prima instanță a  făcut un examen riguros

al susținerilor părților cu privire la aspectele relevante ale cauzei, iar pe

de altă parte, recurentul nu a indicat care sunt apărările formulate la fond și

care să fi fost ignorate de către judecătorul cauzei.

Împrejurarea

că hotărârea de guvern contestată a  fost adoptată cu respectarea prevederilor

cuprinse în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru

elaborarea unor acte normative, precum și în conformitate cu dispozițiile H.G.

nr. 50/2005, astfel cum a  precizat recurentul Guvernul României, este

irelevantă din perspectiva modului în care prima instanță a  soluționat

excepția de nelegalitate deoarece critica autorului respective excepții nu a

vizat chestiuni formale de tipul celor indicate de către recurent, ci o

chestiune de fond, aceea a modului de dobândire a  dreptului de dobândire de

proprietate publică a statului asupra unui teren.

În mod

corect, judecătorul fondului a respins excepția de inadmisibilitate invocată de

Ministerul Finanțelor Publice, reținând că  hotărârea de guvern contestată

este un act administrativ unilateral  cu caracter individual iar nu un act

administrativ cu caracter normativ. Sub acest aspect, este de reținut că

actele administrative normative reprezintă o categorie de acte infralegislative

care conțin reguli cu aplicabilitate repetată la un număr indeterminat de

subiecți, în timp ce actele individuale nu conțin astfel de reguli, iar

destinatarii acestora  sunt cel mult un număr determinat de subiecți. Or, în

speță, hotărârea de guvern atacată inventariază un număr precis determinat de

imobile  cu privire la care confirmă un anumit regim juridic, aspecte care

clasează  neechivoc acest act administrativ în categoria  actelor administrative

individuale supuse  controlului de legalitate  în temeiul art. 4 din Legea nr.

554/2004.

În

această chestiune, Înalta Curte precizează, în acord cu jurisprudența

consolidată a  instanței supreme  că este admisibilă  și o excepție de

nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ cu caracter normativ.

Așadar, chiar în ipoteza calificării H.G. nr. 1705/2006 ca fiind un act

normativ, această hotărâre poate fi supusă unui control de legalitate pe cale

incidentală, așa cum s-a procedat în speță.

A accepta

teza potrivit căreia actele   administrative cu caracter   normativ pot fi

contestate  numai pe calea  acțiunii directe în contencios administrativ

echivalează cu acceptarea  unei situații  împovărătoare  pentru părți, contrară

principiului unul proces echitabil, în sensul că persoanele care se consideră

vătămate prin emiterea   unui act  administrativ normativ  și care au deschis o

acțiune în contencios   administrativ să fie în imposibilitate să se apere pe

calea  unei excepții  invocate  în acel proces și să fie nevoite să deschidă o

altă acțiune în justiție.

Astfel

fiind, dacă legiuitorul permite atacarea unui act administrativ normativ

oricând, cu atât mai mult actul cu caracter  normativ poate fi contestat pe

calea excepției de nelegalitate, în același sens fiind și jurisprudența

constantă a  Înaltei Curți de Casație și Justiție (a se vedea în acest sens

„Excepția de nelegalitate. Jurisprudența Secției de Contencios administrativ și

fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, 2009 ” Editura Hamangiu, București, 2011 pp 8-9).

Este

evident că în cadrul examenului de legalitate realizat în temeiul art. 4, actul

administrativ este verificat prin raportare la dispozițiile legale în baza

cărora a fost emis, așa cum a  arătat recurentul Ministerul Finanțelor Publice.

Cu toate acestea, verificarea conformității actului infralegislativ  cu

dispozițiile Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic

al acesteia, nu se realizează astfel cum susține recurentul  doar prin

raportare la prevederile art. 20 alin. 2 a legii mai sus amintite. Textul legal invocat de recurent precizează că centralizarea   inventarului bunurilor din

domeniul public se realizează de către Ministerul Finanțelor și se supune spre

aprobare Guvernului. Examenul de legalitate al H.G. nr. 1705/2006 nu se face

prin raportare  la această prevedere legală deoarece excepția de nelegalitate

nu vizează încălcarea   acestui text de lege, ci modul de dobândire  al

dreptului de proprietate publică asupra terenului în litigiu de către statul

român. Prin urmare, controlul judecătoresc al actului infralegislativ se

realizează prin raportare la art. 7 din Legea nr. 213/1998, text legal care

consacră modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică, exact în

maniera în care a  procedat prima instanță.

Apoi, este

irelevant că anterior H.G. nr. 1705/2006 Guvernul României a  adoptat  un număr

de hotărâri de guvern prin care  a atestat că terenul în litigiu face parte din

domeniul public al statului. Așa cum s-a precizat în considerentele prezentei

decizii și cum în mod constant s-au pronunțat instanțele judecătorești de

contencios administrativ, atestarea domeniului public nu are caracter

constitutiv de drepturi, ci declarativ, iar validitatea unei astfel de

operațiuni este condiționată de existența, ca premisă, a  unui mod legal de

dobândire a  proprietății publice.

În aceste condiții,

atestarea  terenului ca făcând parte din domeniul public al statului, prin

hotărâri de guvern succesive, este lipsită de relevanță juridică din perspectiva

controlului de legalitate exercitat asupra hotărârii de guvern contestată în

prezenta cauză.

În ceea ce privește

condițiile de admisibilitate  ale excepției de nelegalitate, acestea sunt

îndeplinite în speță, din moment ce, ilegalitatea hotărârii de guvern în

discuție exista la momentul emiterii sale, ca urmare a  nerespectării

prevederilor art. 7  din Legea nr. 213/1998, iar actul administrativ atacat

este prejudiciabil pentru partea care a invocat excepția de nelegalitate, față

de împrejurarea  că acesta este beneficiarul  unui titlu de proprietate asupra

aceluiași teren.

Argumentul invocat

de recurentul Ministerul Apărării Naționale, întemeiat pe dispozițiile

Constituției din 1952, nu poate fi primit. Dreptul de proprietate socialistă de

stat, la care se referă art. 6 din Constituția din 1952, nu se convertește

automat în drept de proprietate  publică, astfel cum este reglementat de

Constituția României din 1991 și de Legea nr. 213/1998. O astfel de convertire

operează numai în legătură cu bunurile  la care se referă expres art. 136 alin.

3 din Constituția României din 1991, precum și cu privire la bunuri menționate

de legile organice, iar nu cu privire la toate bunurile aflate în proprietatea

statului comunist. Prin urmare, nu se poate discuta în legătură cu terenul în

litigiu, decât despre convertirea dreptului de proprietate socialistă de stat

în  drept de proprietate privată al statului.

În fine,

argumentele  care se întemeiază, potrivit susținerii recurentului Ministerul

Apărării Naționale, pe încălcarea unor prevederi ale unor acte normative cu

ocazia eliberării titlului de proprietate în beneficiul autorului excepției

S.N. Institutul  X S.A., cum sunt cele ale Legii nr. 1/2000, ale Legii nr.

18/1991 ori ale Legii nr. 169/1997, nu pot fi analizate de către instanța de

contencios administrativ care nu posedă competența legală de a  verifica

legalitatea titlului de proprietate  mai sus amintit, competență ce aparține,

cum s-a mai arătat în cuprinsul acestei decizii, instanței de drept comun. Cât

privește înscrisurile la care același recurent s-a referit la punctul 6 din

memoriul de recurs, și cu acestea se tinde a se dovedi, de asemenea ,

nevalabilitatea titlului de proprietate deținut de către S.N. Institutul  X

S.A.

Față de cele ce

preced, Înalta Curte, a admis recursurile, a modificat în parte sentința

atacată, în sensul înlăturării din cuprinsul acesteia a  anulării prevederilor

anexei 4 din H.G. nr. 1705/2006. Celelalte dispoziții ale sentinței recurate au

fost menținute.