ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 7244/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 7244/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Soluția instanței de

fond

1.1. Prin acțiunea

înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, sub nr. 7501/2/2011, reclamanții I.A.G. și M.G. au

chemat în judecată Guvernul României prin Secretarul General al Guvernului,

solicitând obligarea acestuia la adoptarea unei H.G. având ca obiect

actualizarea cu indicele de inflație a cuantumului chiriilor, prevăzut în

anexele și la H.G. nr. 1886/2006, astfel cum acesta a fost modificat de H.G.

nr. 343/2007 și sentința nr. 2838 din 27 octombrie 2008 a Curții de Apel

București și obligarea la plata daunelor materiale reprezentând diferența

dintre suma plătită cu titlu de chirie pentru perioada cuprinsă între data de

01 iunie 2007 și data soluționării irevocabile a acestei cauze și suma

actualizată cu indicele inflației pe care ar fi trebuit să o primească cu titlu

de chirie.

În motivarea acțiunii,

reclamanții au arătat că la data de 27 iulie 2001, au formulat; în temeiul Legii

nr. 10/2001, notificarea nr. XX înregistrată la Biroul Executorilor Judecătorești

P.S. prin care au solicitat restituirea în natura a construcțiilor nedemolate și

a terenului neafectat de construcții, precum și acordarea de măsuri reparatorii

prin echivalent pentru clădirile demolate și terenul afectat de construcții noi

din incinta imobilului situat în București, B-dul F., Sector 2, imobil în care funcționează

Spitalul de Urgenta al Ministerului Internelor și Reformei Administrative „Prof.

Dr. D.G.".

Au mai precizat reclamanții

că, urmare a deciziei civile nr. 150A din 12 mai 2006 pronunțată de Curtea de Apel

București, secția a VII - a civilă în Dosarul nr. 23928/2/2005, rămasă definitivă

și irevocabilă prin decizia civilă nr. 252 din 15 ianuarie 2007 pronunțată de Înalta

Curte de Casație și Justiție, secția civilă și de proprietate intelectuală în Dosarul

nr. 23928/2/2005, prin dispoziția din 01 iunie 2007 a Ministerului Internelor și

Reformei Administrative, art. 2, s-a dispus restituirea în natură a terenului aferent

construcțiilor vechi, în suprafața de 2.466 mp., și a construcției „Pavilionul de

chirurgie", situate în București, B-dul F., Sector 2.

Au mai arătat că, prin

art. 6 alin. (1) al aceleiași dispoziții menționate, s-a dispus menținerea afectațiunii

publice a imobilului, pe o perioadă de până la 5 (cinci) ani de la data emiterii

dispoziției, față de prevederile art. 16 alin. (l) din Legea nr. 10/2001, republicată,

cu modificările și completările ulterioare.

În conformitate cu prevederile

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 10/ 2001, reclamanții au susținut că beneficiază

pe întreaga perioadă de menținere a afectațiunii, de plata unei chirii pentru spațiul

în discuție, chirie al cărui cuantum este stabilit prin H.G. (în acest sens H.G.

nr. 1886/2006, astfel cum aceasta a fost completată de H.G. nr. 343/2007).

Prin sentința civilă

nr. 2838 din 27 octombrie 2008 pronunțată de către Curtea de Apel București privind

soluționarea acțiunii în contencios administrativ formulată în contradictoriu cu

pârâtul Guvernul României - prin Secretariatul General al Guvernului și cu intervenienții

Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și Cancelaria Primului Ministru

s-a dispus anularea parțială a H.G. nr. 343/2007, urmând așadar ca suma datorată

cu titlu de chirie pentru ocuparea spațiului proprietatea reclamanților, să fie

calculată în conformitate cu prevederile H.G. nr. 1886/2006.

Reclamanții au arătat

ca, până în prezent Guvernul nu a adoptat nici un act normativ prin care să actualizeze

cu indicele de inflație cuantumul chiriilor.

1.2. Guvernul României

a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția netimbrării și excepția tardivității

acțiunii.

La termenul de judecată

din data de 18 ianuarie 2012, reclamanții și-au precizat capătul al doilea al cererii

de chemare în judecată, în sensul că au indicat cuantumul sumei solicitate cu titlu

de daune materiale, respectiv 2.521.310,88 RON.

1.3. Autoritatea Națională

pentru Restituirea Proprietăților a formulat cerere de intervenție în interesul

pârâtului Guvernul României, precizând că are calitatea de inițiator al proiectului

de act normativ la care se referă cererea de chemare în judecată, H.G. nr. 343/2007,

a cărei anulare parțială se solicită de către reclamanți.

1.4. Prin sentința nr.

2051 din 21 martie 2012, Curtea de Apel București a respins excepția netimbrării

și tardivității acțiunii invocate de pârât, a respins acțiunea formulată de reclamanți

ca neîntemeiată și a admis cererea de intervenție în interesul Guvernului României

formulată de A.N.R.P.

Cu privire la excepția

netimbrării, Curtea a constatat că este neîntemeiată, întrucât reclamanții au achitat

taxa judiciară de timbru cu privire Ia fiecare dintre cele două capete de cerere.

Referitor Ia excepția

tardivității, s-a apreciat că în realitate este vorba despre excepția prescripției

dreptului de a formula acțiunea, întrucât pârâtul se referă la depășirea termenului

de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Curtea a reținut că la

data de 10 decembrie 2010 reclamanții au solicitat pârâtului să le comunice dacă

până la acea dată se efectuase actualizarea chiriilor stabilite prin H.G. nr. 1886/2007.

Ulterior, la data de 16

martie 2011, prin adresa nr. A1., reclamanții s-au adresat din nou pârâtului, de

această dată cu solicitarea de a adopta de urgență o H.G. având ca obiect actualizarea

cu indicele de inflație a cuantumului chiriilor, prevăzut în anexele 1 și 2 la H.G.

nr. 1886/2006.

Prin urmare, Curtea a

apreciat că termenul de prescripție trebuie calculat în raport această ultimă solicitare

de adoptare a actului normativ și nu în raport de prima adresă care viza comunicarea

unor informații.

Pe fondul cauzei, s-au

reținut următoarele:

Referitor la primul capăt

de cerere având ca obiect obligarea pârâtului Guvernul României de a adopta o H.G.

prin care să se actualizeze cu indicele de inflație cuantumul chiriilor prevăzut

în anexele 1 și 2 la H.G. nr. 1886/2007, Curtea a reținut că obligarea unei autorități

publice la emiterea/ adoptarea unui act administrativ poate fi dispusă în condițiile

în care se constată refuzul nejustificat al acesteia de a proceda în sensul solicitat.

Curtea a reținut că, în

cauza de față există o particularitate constând în împrejurarea că cererea are ca

obiect obligarea autorității pârâte la adoptarea unui act-administrativ cu caracter

normativ.

Din această perspectivă,

s-a apreciat că actele administrative cu caracter normativ nu fac parte din categoria

actelor administrative care se emit/ adoptă la cererea persoanei îndreptățite.

S-a mai reținut că actele

administrative cu caracter normativ, în speță hotărârile Guvernului, sunt acte care

reglementează aspecte de interes general, cu aplicabilitate generală și ai căror

destinatari sunt nedeterminați, astfel încât adoptarea acestora nu se realizează

la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane, ci în condițiile prevăzute

de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative, republicată.

Din aceste considerente,

Curtea a apreciat că, în cazul unui act administrativ cu caracter normativ, în general

și în cazul unei hotărâri a Guvernului, în special, nu se poate vorbi despre existența

unui refuz de adoptare, activitatea de elaborare și de adoptare a actelor administrative

normative fiind exercitată de autoritatea competentă, în condițiile în care, din

însăși procedura de adoptare, rezultă că dreptul de apreciere a fost conferit de

legiuitor într-o marjă cu limite foarte largi.

Pe de altă parte, Curtea

a reținut că Legea nr. 10/2001, prevede la art. 16 faptul că în perioada menținerii

afectațiunii publice a imobilului, proprietarul va fi beneficiarul unei chirii în

cuantumul stabilit prin H.G., fără a stabili obligația de actualizare periodică

a acestui cuantum.

În opinia instanței, Guvernul

și-a îndeplinit această obligație de punere în executare a prevederilor legale menționate,

prin adoptarea H.G. nr. 1886/2007 care stabilește cuantumul chiriei pe care o încasează

reclamanții.

Faptul că prevederea referitoare

la actualizarea cuantumului chiriei cu indicele de inflație este nu este prevăzută

într-un act normativ cu forță juridică superioară, ci chiar în H.G. nr. 1886/2007

al cărui emitent este pârâtul prezintă relevanță, în opinia Curții, constituie un

argument în plus, în sensul că nu există un refuz din partea autorității pârâte.

Referitor la capătul de

cerere privind obligarea pârâtului la plata daunelor materiale, Curtea a constatat

că acesta are caracter accesoriu, în raport de primul capăt de cerere.

În consecință, Curtea

a constatat că răspunderea civilă delictuală a pârâtului Guvernul României nu poate

fi angajată în condițiile în care nu există un refuz nejustificat de adoptare a

hotărârii de Guvern, solicitată de reclamanți.

Calea de atac exercitată

2.1. Împotriva acestei

soluții au formulat recurs reclamanții, invocând prevederile art. 304 pct. 7 și

9 din C. proc. civ. - 1865 și susținând, în esență, următoarele critici:

- instanța de fond a reținut

în mod greșit că, în cauză, nu ar exista un refuz nejustificat de adoptare a hotărârii

prevăzute la art. 7 din H.G. nr. 1886/2006;

- instanța de fond a reținut

greșit că hotărârea prevăzută la art. 7 din H.G. nr. 1886/2006 este exclusă de la

dispozițiile Legii nr. 554/ 2004 pentru că ar avea caracter normativ;

- instanța de fond a reținut

greșit că Guvernul nu este dator/obligat să-și respecte propria hotărâre, H.G.

nr. 1886/2006, art. 7;

- instanța de fond a reținut

greșit că Guvernul nu ar avea obligația de a actualiza chiria cu indicele de inflație

și că ar avea un drept de apreciere cu privire la efectuarea acestei operații/ adoptarea

unei hotărâri în acest sens.

În concluzie, au solicitat

admiterea recursului și desființarea hotărârii instanței de fond, admiterea acțiunii

așa cum a fost formulată și precizată.

2.2. Guvernul României

nu a depus întâmpinare.

2.3. A depus întâmpinare

Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, în calitate de intervenientă

în interesul Guvernului, solicitând respingerea recursului și susținând, în esență,

că hotărârea instanței de fond este legală și temeinică.

Astfel, a argumentat autoritatea

intervenientă, instanța de fond a reținut în mod temeinic existența unui drept de

apreciere în favoarea Guvernului în ceea ce privește adoptarea hotărârii pentru

actualizarea cuantumului chiriei cu indicele de inflație. În acest sens a invocat

decizia nr. 5463/2009, decizia nr. 2757/2010, decizia nr. 4635/2010, decizia nr.

4995/2010 și decizia nr. 2953/2011, pronunțate de această secție, care au conturat

o jurisprudență constantă în sensul existenței unui drept de apreciere în ceea ce

privește adoptarea hotărârilor la care se referă legea.

Soluția instanței de recurs

Recursul este întemeiat

pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.

În cauză nu se contestă

că recurenții-reclamanți au dreptul la chiria prevăzută la art. 16 din Legea

nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile, preluate în mod abuziv în perioada

6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, în ceea ce privește imobilele din București,

sectorul 2, B-dul F., stabilită prin H.G. [art. 16 alin. (2)].

De asemenea, este necontestat

că prin H.G. nr. 1886/2006, adoptată în temeiul art. 16 alin. (2) din Legea nr.

10/2001, a fost stabilit cuantumul deciziilor lunare aferente imobilelor la care

se referă aceste dispoziții legale.

Potrivit art. 7 din H.G.

nr. 1886/2006 „cuantumul chiriilor prevăzut în anexele 1 și 2 se va actualiza anual

cu indicele de inflație, prin H.G.”.

Pentru a respinge acțiunea,

prin care reclamanții au cerut obligarea Guvernului să emită hotărârea respectivă,

instanța de fond a reținut, în esență, așa cum s-a arătat și în expunerea rezumativă

prezentată la pct. 1.5. al acestor considerente, că faptul imputat nu reprezintă

un refuz nejustificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004,

concluzie lipsită de temei faptic și legal.

Instanța de fond a susținut

că H.G. nr. 1886/2006 ar avea caracterul unui act administrativ normativ a cărui

emitere nu poate fi pretinsă organului competent, argumentație și concluzie care

sunt greșite, lipsite de temei.

Astfel, H.G. nr. 1886/2006

a fost adoptată pentru aplicarea art. 16 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, art. 1

alin. (10) din O.U.G. nr. 94/2001 și art. 1 alin. (5) din O.U.G. nr. 83/1999, în

scopul stabilirii cuantumului chiriei pentru imobilele care fac obiectul dispozițiilor

legale respective.

Deci, cu alte cuvinte,

H.G. nr. 1886/2006 nu a fost adoptată pentru organizarea cadrului de executare a

Legii nr. 10/2001, O.U.G. nr. 94/2000 și O.U.G. nr. 83/1999, pentru a fi vorba de

o hotărâre cu caracter normativ, cu aplicabilitate generală, nelimitată în timp,

ci a fost adoptată pentru o situație punctuală - stabilirea cuantumului unor chirii,

într-o perioadă determinată - anual, aplicabilă unui număr determinabil de persoane

- proprietarii imobilelor la care se referă textele legale citate.

Astfel fiind, rezultă

că H.G. nr. 1886/2006 are caracter individual, fiind adoptată pentru aplicarea/

executarea în concret a dispozițiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 10/2001,

art. 1 alin. (10) din O.U.G. nr. 94/2000 și art. 1 alin. (5) din O.U.G. nr. 83/1999.

Instanța de recurs reține

că pentru aceleași considerente/ argumente și hotărârea pe care Guvernul trebuie

să o emită în temeiul art. 7 din H.G. nr. 1886/2006, are tot caracterul unui act

administrativ individual.

A mai argumentat instanța

de fond că Guvernul, în ceea ce privește actualizarea cuantumului chiriilor, ar

avea un drept de apreciere, într-o marjă cu limite foarte largi, ceea ce este, de

asemenea, lipsit de temei legal.

Într-adevăr, există situații

când administrația poate avea un drept de apreciere în ceea ce privește acțiunile

sale, dar identificarea unui asemenea drept se poate face numai din existența unei/

unor norme permisive, care să lase la aprecierea autorității dacă/ în ce moment/

în ce condiții/ cu ce mijloace, etc., va acționa sau nu va acționa.

În cauză, temeiul invocat

de recurenții-reclamanți ca Guvernul să acționeze îl reprezintă dispozițiile

art. 7 din H.G. nr. 1886/2006, potrivit cărora „cuantumul chiriilor prevăzut în

anexele 1 și 2 se va actualiza anual cu indicele de inflație”, de unde rezultă că

Guvernul nu are nicio marjă de apreciere în ceea ce privește emiterea hotărârii

pentru actualizare.

Astfel, Guvernul nu are

dreptul dacă/ poate va adopta sau nu hotărârea, ci „va actualiza”, exprimarea fiind

imperativă. Nu are dreptul să aprecieze nici când va adopta hotărârea, exprimarea

fiind, de asemenea, categorică: „anual” și nici cum, exprimarea fiind iarăși categorică:

„cu indicele de inflație”.

Un alt argument al instanței

de fond, în sensul inexistenței unei obligații de a emite hotărârea de actualizare,

a fost aceea că obligația de actualizare nu este prevăzută într-un act legislativ,

ci într-o hotărâre pe care Guvernul o poate oricând modifica sau, chiar abroga,

concluzie care infirmă principiile statului de drept.

Astfel, potrivit art.

1 alin. (3) din Constituție, „România este un stat de drept”, care presupune, în

primul rând preeminența legilor, inclusiv pentru emitenții normelor legale, în general.

Altfel spus, atâta vreme

cât Guvernul nu a modificat, completat, abrogat, norma de la art. 7 din H.G.

nr. 1886/2006, este obligat să o respecte și trebuie să i se conformeze în acțiunile

sale administrative.

În considerentele soluției,

instanța de fond a invocat jurisprudența acestei secții, care a fost invocată și

de intervenienta în favoarea Guvernului, în întâmpinarea depusă la recursul de față,

care este, însă, inaplicabilă în cauză, referindu-se la o situație și la dispoziții

legale diferite.

Într-adevăr, în considerentele

deciziei nr. 4635/2010 s-a reținut că, prin art. V pct. 2 din O.G. nr. 55/2003 privind

unele măsuri pentru derularea procesului de privatizare a Societății Naționale a

Petrolului „P." SA București [...], a fost modificată O.U.G. nr. 49/1997 privind

înființarea Societății Naționale a Petrolului „P.", aprobată prin Legea

nr. 70/1998, în sensul că art. 9 din anexa 1 a căpătat următorul cuprins: „Acțiunile

societății comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea

comercială va ține evidența acțiunilor și acționarilor în Registrul acționarilor,

deschis și operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariații Societății

Naționale a Petrolului „P.” SA București au dreptul să achiziționeze acțiuni ale

societății până la limita de 8% din capitalul social, la același preț cu care se

vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează

a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea

acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin H.G.".

Astfel, în timp ce dreptul

salariaților a fost consacrat de legiuitor în mod incontestabil, același legiuitor

a înțeles să confere Guvernului un drept de apreciere exclusiv în ceea ce privește

„cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care

se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia (care) vor fi stabilite

prin hotărâre (...)", situație în care neadoptarea hotărârii de către Guvern

nu avea valoarea unui refuz nejustificat.

În concluzie, recursul

va fi admis, soluția instanței de fond va fi modificată, acțiunea fiind admisă în

parte, urmând ca Guvernul să fie obligat să adopte hotărârea prevăzută de dispozițiile

art. 7 din H.G. nr. 1886/2006, referitor la actualizarea anuală a chiriilor în funcție

de indicele de inflație.

În ceea ce privește daunele

materiale pretinse de reclamanți, acțiunea este prematură, cuantumul daunelor putând

fi stabilit numai după actualizarea anuală ce va fi efectuată de Guvern prin hotărârea

în litigiu.

Totodată, ca urmare a

admiterii acțiunii, cererea de intervenție va fi respinsă, iar celelalte dispoziții

ale sentinței atacate vor fi menținute.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de I.A.G. și M.G. împotriva sentinței nr. 2051 din 21 martie 2012 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată

în sensul ca admite în parte acțiunea formulată de reclamanții I.A.G. și M.G.

Obligă Guvernul României

să adopte Hotărârea prevăzută la art.7 din H.G. nr. 1886/2006.

Respinge în rest acțiunea.

Respinge cererea de intervenție

formulată de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților.

Menține celelalte dispoziții

ale sentinței atacate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 noiembrie

2013.