ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2177/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2177/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

în judecată

Prin cererea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția de contencios

administrativ și fiscal, reclamantul C.I. a solicitat, în contradictoriu cu

pârâta A.N.I., pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună

anularea raportului de evaluare din 15 iunie 2012 emis de A.N.I.

instanțe

Prin sentința civilă

nr. 183 din 26 martie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de

contencios administrativ și fiscal, s-a dispus respingerea acțiunii promovată

de reclamantul C.I., în contradictoriu cu pârâta A.N.I., ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî

astfel, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

Prin raportul de

evaluare din 15 iunie 2012 emis de A.N.I. s-a reținut starea de

incompatibilitate a reclamantului C.I., pentru perioada 23 ianuarie 2009-28

aprilie 2011, pe motiv că acesta, consilier județean în perioada de referință,

a încălcat dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, încheind, în

calitate de administrator și asociat al SC R.G. SRL și SC P.M. SRL, contracte

cu instituții subordonate Consiliului Județean Arad, respectiv cu C.T.P. SA și SC

C.A.A. SA.

Reclamantul nu contestă

încheierea contractelor, el însuși comunicând pârâtei, prin adresa aflată la dosar,

realitatea și valoarea tranzacțiilor.

Susținerile reclamantului

privitoare la încălcarea dreptului la apărare și a dreptului la un proces echitabil

nu pot fi reținute, întrucât acesta a avut posibilitatea de a-și angaja apărător

încă de la prima informare, neexistând nicio dispoziție legală care să îi interzică

această atitudine. În plus, reclamantul nu a demonstrat vătămarea produsă de modul

de redactare a primei informări a autorității pârâte, respectiv nu a arătat ce argumente

ar fi adus apărătorul și cum ar fi schimbat acele argumente conținutul raportului

de evaluare.

Procesul echitabil vizează

procedura în fața unui organism jurisdicțional, calitate pe care pârâta nu o îndeplinește,

precum și în fața instanței judecătorești, în acțiunea de față reclamantul beneficiind

de asistarea și reprezentarea de către un avocat.

Nu va fi reținut nici

argumentul reclamantului, în sensul că art. 90 din Legea nr. 161/2003 nu îi este

aplicabil, întrucât acesta este bazat pe o interpretare greșită a textului legal.

Reclamantul pornește de

la premisa că funcțiile enumerate de la art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003

(președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator,

membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere)

ar viza autoritatea publică în care acesta a îndeplinit atribuțiile de consilier

județean, respectiv Consiliul Județean Arad. În realitate, din conținutul

articolului de lege menționat rezultă că aceste funcții vizează societatea comercială,

iar nu Consiliul Județean, aceste funcții, precum și simpla calitate de acționar

sau asociat într-o societate comercială fiind suficiente pentru existența interdicției

de a încheia contracte cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate

în subordinea ori sub autoritatea consiliului județean.

Prin urmare, pentru constatarea

încălcării art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 este necesară îndeplinirea oricăreia

din funcțiile sau calitățile menționate, precum și încheierea de către consilierul

județean care are astfel de funcții sau calități într-o societate comercială a unor

contracte de furnizare de produse cu instituțiile sau regiile autonome aflate în

subordinea ori sub autoritatea consiliului județean.

Cum contractele menționate

au fost semnate în calitate de administrator de reclamantul în cauză, care îndeplinea

și funcția de consilier județean, este evidentă starea de incompatibilitate în care

s-a aflat reclamantul, stare sancționată chiar cu încetarea de drept a mandatului

de ales local, potrivit dispozițiilor art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

În consecință, acțiunea

având ca obiect anularea raportului de evaluare din 15 iunie 2012 a fost respinsă

ca neîntemeiată.

în cauză

Împotriva sentinței civile

nr. 183 din 26 martie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios

administrativ și fiscal, a declarat recurs, în termen legal, reclamantul C.I., susținând

că este nelegală și netemeinică, pentru următoarele motive:

3.1. Prima instanță a

reținut, în mod greșit, că reclamantul a invocat „încălcarea dreptului la un proces

echitabil”

În realitate, acesta nu

a susținut că i-a fost încălcat dreptul la un proces echitabil în sensul prevederilor

art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, ci a invocat încălcarea dreptului

la apărare garantat de Legea nr. 176/2010.

3.2. Dezbaterile în fața

primei instanțe au confirmat faptul că reclamantului i-a fost încălcat dreptul la

apărare.

Garantarea dreptului la

apărare este un principiu esențial al procedurii de evaluare a conflictelor de interese

și a incompatibilităților, potrivit art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

Corelativ, încălcarea

dreptului la apărare reprezintă o cauză de nulitate expresă a actelor emise în procedura

de evaluare.

În cursul procesului reclamantul

a dovedit și a rămas necontestat că singura comunicare pe care a printr-o de la

pârâtă înainte de emiterea actului atacat se încheia cu angajamentul că „în cazul

în care vor fi identificate elemente în sensul existenței unui conflict de interese,

vă vom transmite o nouă informare înainte de întocmirea raportului de evaluare”.

Este, de asemenea, probat

și necontestat că pârâta nu i-a transmis nicio informare ci a întocmit direct raportul

de evaluare.

În considerarea angajamentului

intimatei de a-i trimite o nouă informare și în lipsa mențiunilor referitoare la

normele legale care formau obiectul verificării, reclamantul nu a putut formula

apărări suplimentare și nu și-a angajat un avocat, care să poată formula apărări

mai consistente referitoare la starea de fapt și la interpretarea normelor de drept.

I-a fost încălcat astfel dreptul la apărare.

Caracterul formal al procedurii

și inefectivitatea dreptului la apărare al reclamantului rezultă și din conținutul

raportului de evaluare contestat. Astfel, pârâta afirmă că a primit informații relevante

de la „Primăria municipiului Brașov”, iar la Capitolul IV, „Concluzii” afirmă că

reclamantul ar avea calitatea de „consilier juridic”. Mai mult, o eroare de fapt

similară a apărut și în întâmpinarea depusă de pârâtă în cursul judecății. Este

evident că raportul atacat a fost emis în baza unor soluții anterioare, care au

fost folosite ca și formulare.

Prima instanță nu a reținut

o stare de fapt diferită de cea pe care a expus-o reclamantul, însă a considerat

că, pentru a solicita nulitatea actului, reclamantul ar fi trebuit să demonstreze

cum ar fi putut schimba exercitarea dreptului la apărare conținutul raportului atacat.

Or, nu există nicio normă

legală care să condiționeze sancțiunea aferentă încălcării dreptului la apărare

de obligația beneficiarului de a demonstra efectele pe care le-ar fi putut avea

exercițiul dreptului dacă acesta nu ar fi fost îngrădit.

3.3. Prevederile art.

90 din Legea nr. 161/2003 au fost interpretate în mod eronat de către prima instanță

Fiind vorba de o normă

care restrânge drepturi, ea trebuie interpretată limitativ, adică în sensul în care

produce efectele cele mai restrânse.

Prima greșeală a instanței

poartă asupra determinării corecte a destinatarului normei.

Astfel, în interpretarea

primei instanțe, comportamentul prescris de lege le este interzis tuturor consilierilor

care au una dintre funcțiile enumerate de lege sau au una dintre calitățile enumerate

de lege.

Reclamantul a invocat

și a depus la dosar rezoluția Parchetului de pe lângă Curtea Apel Timișoara care,

alături de celelalte probe administrate în cauză, probează faptul că votul său în

Consiliul Județean nu a influențat și nu putea influența consimțământul persoanei

juridice aflate în subordinea Consiliului Județean.

Niciunul dintre consilierii

care au participat la vot nu ar fi putut, în baza documentelor supuse votului, să

prevadă sau să influențeze modul în care urmau să fie cheltuite sumele aprobate.

Alocarea bugetului nu a fost făcută de Consiliul Județean ci de organele executive

de conducere ale instituțiilor respective. Decizia lor de a încheia raporturile

comerciale în discuție nu are nicio legătură cu conținutul hotărârilor menționate

în raport.

În concluzie, pentru motivele

arătate, în temeiul art. 299, art. 304

1

și art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

recurentul-reclamant a solicitat admiterea recursului, modificarea în tot a hotărârii

atacate, în sensul admiterii contestației, astfel cum a fost formulată, cu cheltuieli

de judecată.

deși a fost legal citată, cu o copie a motivelor de recurs, nu a formulat întâmpinare

cu privire la recursul declarat de reclamant.

II. Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentința recurată,

în raport de criticile formulate precum și de dispozițiile legale aplicabile, inclusiv

cele prevăzute de art. 304

1

C. proc. civ. Înalta Curte constată că recursul

este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Argumente de fapt și de

drept relevante

Reclamantul C.I. a supus

controlului de legalitate, potrivit art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, raportul

de evaluare din 15 iunie 2012 întocmit de A.N.I.

Prin acest raport de evaluare

s-a reținut că reclamantul C.I., în calitate de consilier județean în cadrul Consiliului

Județean Arad, în mandatul din perioada 2008-2012, s-a aflat în incompatibilitate

în perioada 23 ianuarie 2009-28 aprilie 2011, întrucât a încheiat prin SC R.G.

SRL și SC P.M. SRL, societăți la care deține calitatea de asociat și administrator,

două contracte de furnizare produse și achiziție obiecte în valoare totală de 72.551,4

RON, cu SC C.T.P. SA și SC C.A.A. SA, societăți aflate în subordinea Consiliului

Județean Arad.

1.1. Este neîntemeiată

critica ce vizează încălcarea dreptului la apărare în procedura de evaluare a respectării

regimului juridic al conflictului de interese și al incompatibilităților derulate

de A.N.I.

Astfel, reclamantul a

fost informat, prin adresa din 14 martie 2012 emisă de A.N.I., cu privire la declanșarea

examinării respectării regimului juridic al incompatibilităților și conflictului

de interese, în perioada exercitării funcției și demnităților publice, iar acesta

a comunicat punctul său de vedere prin adresa din 13 aprilie 2012.

Contrar afirmațiilor reclamantului,

A.N.I. a revenit cu o nouă informare, conform adresei din 23 aprilie 2012, prin

care i s-a adus la cunoștință faptul că, din activitatea de evaluare efectuată au

fost identificate elemente în sensul existenței unui conflict de interese și a unei

incompatibilități în sensul prevederilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Această nouă informare a fost transmisă prin poștă, cu scrisoare recomandată, confirmarea

de primire fiind semnată la data de 26 aprilie 2012.

Reclamantul nu a comunicat

un punct de vedere suplimentar și nici nu a recurs la posibilitatea de a-și angaja

avocat în procedura administrativă derulată de A.N.I.

În plus, în fața primei

instanțe, acesta a avut posibilitatea de a-și preciza poziția procesuală cu privire

la toate elementele de fapt și de drept care au fundamentat actul administrativ

contestat și de a solicita administrarea de probatorii în dovedirea motivelor de

nelegalitate pe care a înțeles să le invoce prin acțiunea în anulare cu care a investit

instanța de contencios administrativ.

Dispozițiile art. 8

alin. (3) din Legea nr. 176/2010 menționează dreptul la apărare garantat de

art. 24 din Constituție printre principiile aplicabile activității de evaluare a

conflictelor de interese și a incompatibilității, însă nicio dispoziție din acest

act normativ nu prevede sancțiunea nulității actelor emise, în cazul nerespectării

acestui principiu.

Neexistând un text de

lege care să prevadă expres sancțiunea nulității, nu poate fi vorba de o nulitate

expresă a actelor întocmite în procedura de evaluare derulată de A.N.I., astfel

că susținerea recurentului în această privință este eronată.

Fiind în prezența unei

nulități virtuale, în conformitate cu prevederile art. 105 alin. (2) C. proc.

civ., care constituie dreptul comun în materia nulității actelor de procedură, nulitatea

poate interveni numai dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele trei condiții;

(i) să existe un act de

procedură care a fost întocmit cu neobservarea formelor legale sau de care un funcționar

necompetent;

(ii) actul de procedură

să fi produs părții o vătămare;

(iii) vătămarea să nu

poată fi înlăturată decât prin anularea actului.

În speța de față, aceste

condiții cumulative nu sunt îndeplinite, întrucât actele de procedură au fost întocmite

de autoritatea pârâtă cu respectarea principiului dreptului la apărare, astfel cum

rezultă din circumstanțele anterior expuse, iar pretinsa vătămare constând în lipsa

unei apărări competente nu subzistă, atât timp cât reclamantul nu a recurs la posibilitatea

de a-și angaja un avocat în procedura administrativă, iar în fața primei instanței

și-a exercitat în mod legal dreptul la apărare sub aspectul tuturor prerogativelor

pe care acesta le presupune.

Faptul că în considerentele

hotărârii recurate, prima instanță face unele aprecieri referitoare la dreptul la

un proces echitabil, fără ca acest drept să fi fost invocat în mod expres de către

reclamant, nu este de natură să afecteze legalitatea hotărârii, întrucât dreptul

la apărare de care reclamantul s-a prevalat constituie unul dintre componentele

dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor

Omului.

De asemenea, mențiunile

eronate cu privire la primirea unor informații relevante de la Primăria municipiului

Brașov și la calitatea reclamantului de consilier juridic, în loc de consilier județean,

reprezintă erori materiale strecurate în întocmirea raportului de evaluare contestat

și a întâmpinării formulate de A.N.I., fără niciun fel de relevanță asupra legalității

acestor acte.

Relativ la considerentele

hotărârii primei instanțe conform cărora, reclamantul nu a demonstrat vătămarea

pretinsă de modul de redactare a primei informări, respectiv nu a arătat ce argumente

ar fi adus apărătorul și cum ar fi schimbat acele argumente conținutul raportului

de evaluare, Înalta Curte observă că susținerile recurentului sunt absolut raționale

și va proceda la cuvenita rectificare a considerentelor prin motivarea deciziei

de față.

Astfel, nu se poate pretinde

părții să prezinte argumentele pe care le-ar fi adus apărătorul și modul în care

aceste argumente ar fi schimbat conținutul actului, dacă dreptul la apărare ar fi

fost respectat.

Nu există nicio normă

legală care să instituie, expres sau implicit, o astfel de cerință, constatarea

existenței vătămării este lăsată la aprecierea instanței, care o poate deduce din

împrejurările cauzei, din finalitatea formei procedurale nerespectate ori din dovezile

administrate de partea care o invocă.

Or, în pricina supusă

judecății, circumstanțele cauzei și înscrisurile prezentate evidențiază, dincolo

de orice dubiu, respectarea principiului dreptului la apărare atât în procedura

administrativă, cât și în procedura jurisdicțională.

Eroarea cuprinsă în considerentele

sentinței nu justifică însă admiterea recursului, acesta vizând dispozitivul hotărârii

atacate.

Cum hotărârea primei instanțe,

în sensul respingerii acțiunii în contencios administrativ, este legală și temeinică,

modificarea sa este lipsită de sens.

În consecință, nu va fi

reținută critica ce vizează nerespectarea dreptului la apărare garantat de art.

24 din Constituție și prevăzut de art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

1.2 Motivul de recurs

prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. este incident „când hotărârea pronunțată

este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită

a legii”.

Astfel, nelegalitatea

hotărârii atacate, pentru acest motiv de recurs, poate constata, după caz, în lipsa

de temei legal, în încălcarea legii sau în aplicarea greșită a acesteia.

În cauza dedusă judecății,

ceea ce se invocă de către recurent este încălcarea și aplicarea greșită a legii

de către prima instanță.

Susținerile recurentului

în această privință sunt neîntemeiate, întrucât hotărârea primei instanțe, în sensul

respingerii acțiunii în contencios administrativ, se bazează pe interpretarea și

aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente cauzei.

Astfel, premisa de la

care pornește prima instanță este una necontestată, reclamantul C.I. deținând simultan

calitatea de consilier județean și calitatea de asociat și administrator în cadrul

SC R.G. SRL și SC P.M. SRL.

Interdicția instituită

de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 pentru această situație vizează încheierea

unor contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare

de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale

din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate

în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu

societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective.

Reclamantul a încălcat

această interdicție legală, întrucât în perioada 23 ianuarie 2009-28 aprilie

2011 a încheiat prin SC R.G. SRL și SC P.M. SRL, două contracte de furnizare de

produse și achiziții directe în valoare totală de 72.551,4 RON, cu SC C.T.P. SA

și SC C.A.A. SA, societăți aflate în subordinea Consiliului Județean Arad.

Interpretarea pe care

prima instanță o dă prevederilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 este în

acord cu regulile de interpretare logică și gramaticală, în sensul că funcțiile

enumerate de textul legal, precum și simpla calitate de acționar sau asociat la

societățile comerciale sunt suficiente pentru existența interdicției de a încheia

contracte comerciale cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate

în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv.

Prin urmare, nu poate

fi vorba de cerința îndeplinirii a două condiții cumulative, respectiv una dintre

funcțiile și una dintre calitățile enumerate de lege, cum în mod eronat pretinde

recurentul. Un argument în plus este reprezentat de modalitatea de redactare a alin.

(2) al art. 90 din Legea nr. 161/2003, legiuitorul utilizând sintagma „funcțiile

sau calitățile respective” atunci când reglementează un alt caz în care prevederile

alin. (1) devin aplicabile.

Rezoluția de neîncepere

a urmării penale din 29 octombrie 2012 emisă de Parchetul de pe lângă Curtea de

Apel Timișoara nu este de natură să afecteze legalitatea sentinței recurenta, întrucât

aceasta vizează răspunderea penală, respectiv, lipsa unuia dintre elementele constitutive

ale infracțiunii de conflict de interese prevăzută și pedepsită de art. 253

1

alin. (1) C. pen., și nu aspecte ale răspunderii administrative, răspundere pentru

angajarea căreia este necesară și suficientă constatarea încălcării interdicției

instituite de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 de către persoanele care

dețin una dintre funcțiile ori una dintre calitățile expres enumerate de acest text

de lege.

Temeiul legal al soluției

instanței de recurs

Pentru toate considerentele

expuse, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și

art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte urmează să dispună respingerea recursului

declarat de reclamantul C.I., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de reclamantul C.I. împotriva sentinței civile nr. 183 din 26 martie 2013 a Curții

de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 13 mai 2014.