ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3416/2019

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantele Societatea Națională de Medicina Familiei și Federația Națională a Patronatelor Medicilor de Familie au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea art. I pct. 2, 3 și 4 din H.G. nr. 432/2016 privind modificarea și completarea H.G. nr. 161/2016 pentru aprobarea pachetelor de servicii și a Contractului-cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și a dispozitivelor medicale, în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2016 - 2017.

Prin încheiere de ședință din 14 februarie 2017, Curtea de apel a admis în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de Casa Națională de Asigurări de Sănătate în interesul pârâtului și a amânat pronunțarea asupra sentinței recurate.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 779 din 7 martie 2017, a respins excepțiile lipsei calității procesuale active și lipsei de interes, ca neîntemeiate.

Totodată, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamante ca neîntemeiată și a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientă în sprijinul pârâtului.

Reclamantele Societatea Națională de Medicina Familiei și Federația Națională a Patronatelor Medicilor de Familie au formulat recurs împotriva Sentinței civile nr. 778/07.03.2017 și încheierii din data de 14.02.2017.

3.1. Recursul declarat împotriva Sentinței civile nr. 778/2017, pentru motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentele-reclamante susțin că hotărârea primei instanțe a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a disp. art. 4 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 73/1993 pentru înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ, republicată, art. 24 alin. (2) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009 și considerentele Deciziei nr. 354/2013 a Curții Constituționale.

Se invocă faptul că, normele sus-menționate instituie obligația obținerii avizului Consiliului Legislativ înainte de adoptarea oricărei hotărâri de guvern, în cazul de față, H.G. nr. 432/2016 pentru aprobarea pachetelor de servicii și a Contractului-cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și a dispozitivelor medicale, în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2016 - 2017.

Deși prima instanță a constatat inexistența avizului Consiliului Legislativ la data adoptării H.G. nr. 432/2016, 16.06.2017, în mod greșit a apreciat că datorită emiterii ulterioare a acestuia, în data de 17.06.2016, viciul de nelegalitate a fost acoperit, deoarece soluția de anulare reprezintă un formalism excesiv, avizul fiind favorabil, cuprinzând doar propuneri ce țin de tehnica de redactare a actului normativ, ce au fost însușite de emitent.

Procedând astfel, susțin recurentele-reclamante, prima instanță nu a mai acordat eficiență rolului constituțional al Consiliului Legislativ, așa cum este dezvoltat prin art. 2 alin. (1) lit. a) și art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1993 și art. 24 alin. (2) din Regulamentul adoptat prin H.G. nr. 561/2009.

Interpretarea oferită de judecătorul fondului conduce la lipsirea de efecte a normei supusă analizei, în acest sens fiind și jurisprudența Curții Constituționale, dar și a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal.

Sentința recurată a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a disp. art. 12 alin. (3) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.

Prima instanță a considerat, în mod greșit, că singura obligație prevăzută de lege pentru emiterea actului normativ este doar consultarea reclamantei, obligație ce a fost respectată, deoarece și în acest caz, interpretarea normei conduce la lipsirea acesteia de efectele prevăzute de lege.

Mai arată recurentele-reclamante că sentința recurată a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a disp. art. 7 alin. (1), (2), (4), (8) și (10) lit. d) din Legea nr. 52/2003, precum și art. 31 lit. e) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Deși instanța de fond a reținut nerespectarea de către intervenient a obligației impuse de art. 7 alin. (1), (2), (4), (8) și (10) lit. d) din Legea nr. 52/2003, în mod nelegal a apreciat că simpla încălcare a termenului de 30 de zile de afișare a anunțului referitor la elaborarea proiectului de hotărâre de guvern nu este de natură să ducă la anularea actului normativ, cât timp nu rezultă producerea unei vătămări ce ar putea consta în imposibilitatea formulării de propuneri.

Recurentele-reclamante consideră că există o vătămare a interesului public, constând în interesul ce vizează ordinea de drept.

În ceea ce privește aplicarea greșită a art. 7 alin. (4) și (8) din Legea nr. 52/2003 și art. 31 lit. e) din Legea nr. 24/2000, s-a reținut în considerente că proiectul hotărârii de guvern nu a fost transmis spre analiză și avizare pe baza tuturor observațiilor și propunerilor formulate, iar nota de fundamentare nu conține niciun element care să definească esență observațiilor, propunerilor și recomandărilor expuse de recurente.

Cu toate acestea, în mod greșit, în considerentele sentinței, instanța de fond a reținut că respectarea obligațiilor legale amintite nu se constituie în condiție pentru emiterea legală a actului normativ.

3.2. Recursul formulat împotriva încheierii din data de 14.02.2017, pentru motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Se reține de către recurentele-reclamante depășirea de către prima instanță a limitelor principiului disponibilității, așa cum este enunțat în art. 22 alin. (4) C. proc. civ. și circumstanțiat de art. 16

1

din Legea nr. 554/2004.

Recurentele-reclamante consideră că judecătorul fondului nu era îndrituit să pună în discuția părților calificarea cererii de intervenție principală în cererea de intervenție accesorie, față de conținutul explicit al cererii formulate de intervenientă, întemeiată pe disp. art. 61 alin. (2) și art. 62 din C. proc. civ.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Analiza motivelor de casare

Potrivit disp. art. 31 alin. (2) din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Legislativ coroborate cu prevederile art. 4 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 73/1993 pentru înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ, avizul acestuia are caracter consultativ și va fi dat în următoarele termene:

a) termenul solicitat de Guvern, care nu poate fi mai mic de 10 zile în cazul proiectelor de acte normative cu procedură obișnuită, cazul de față.

Avizul ce are un caracter consultativ este obligatoriu să fie cerut în termenul prevăzut de lege, în sens contrar, actul administrativ cu caracter normativ este afectat de nelegalitate, iar sancțiunea este anularea acestuia.

Nu are relevanță într-adevăr, dacă avizul este pozitiv sau negativ sau dacă Consiliul Legislativ nu răspunde solicitării.

Înalta Curte reține însă, contrar soluției primei instanțe, că nu este relevant nici dacă avizul este dat după adoptarea actului administrativ cu caracter normativ, pentru că legalitatea acestuia nu coincide cu emiterea avizului, ci numai cu solicitarea lui în termenul stabilit de lege.

În speță, avizul a fost solicitat în ziua adoptării H.G. nr. 432/2016, nu se cunoaște dacă anterior adoptării sau ulterior adoptării actului, ceea ce echivalează cu inexistența solicitării de a se emite un aviz de către Consiliul Legislativ.

Nu se poate afirma că solicitarea formulată în data de 16.06.2016 se încadrează și acoperă intervalul de timp de 10 zile cerut de reglementarea legală, avându-se în vedere că avizul reprezintă o opinie cerută unei autorități specializate cu un anumit rol în adoptarea reglementărilor legale, specificat chiar în Constituția României.

Prin urmare, Înalta Curte arată că solicitarea emitentului avizului de către Consiliul Legislativ în ziua adoptării actului normativ nu respectă cerințele referitoare la respectarea procedurilor pentru elaborarea proiectelor de acte normative în vederea adoptării/aprobării acestora și afectează legalitatea acestor acte, sancțiunea fiind anularea lor, în speță a art. I pct. 2, 3 și 4 din H.G. nr. 432/2016.

Potrivit disp. art. 12 alin. (3) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, autoritățile administrației publice prevăzute la art. 4 sunt obligate să justifice în scris nepreluarea recomandărilor formulate și înaintate în scris de cetățeni și asociațiile legal constituite ale acestora.

Critica este nefondată, deoarece Legea nr. 52/2003 reprezintă cadrul general ce privește transparența decizională în administrația publică, iar în cauză există o legislație specifică, derogatorie, ce obligă inițiatorul hotărârii de guvern să consulte organizațiile profesionale și patronale ale medicilor.

În plus, Legea nr. 52/2003 se adresează, potrivit disp. art. 4, autorităților administrației publice, anume prevăzute în acest text, respectiv ministerele, alte organe centrale ale administrației publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciilor publice descentralizate ale acestora, precum și autoritățile administrative autonome, comisiile județene, comisiile legale, primarii, instituțiile și serviciile publice de interes local sau județean, și nu Guvernul României.

Cu privire la critica de nelegalitate ce constă în interpretarea și aplicarea greșită a art. 7 alin. (1), (2), (4), (8) și (10) din Legea nr. 52/2003 și art. 31 lit. e) din Legea nr. 24/2000, în sensul că intervenienta Casa Națională de Asigurări de Sănătate nu a respectat termenele de afișare și nu a adus la cunoștința publicului recomandările scrise colectate, Înalta Curte consideră că este nefondată.

Astfel, prima instanță deși a reținut nerespectarea termenului de 30 de zile de afișare, precum și a celorlalte obligații, a apreciat că reclamantele nu au dovedit nicio vătămare, iar nepreluarea recomandărilor formulate nu instituie o condiție de legalitate a actului contestat.

Potrivit disp. art. 8 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

Așadar, recurentele-reclamante nu au invocat încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat, iar vătămarea interesului legitim public se poate invoca numai în subsidiar.

Recurentele-reclamante au expus observațiile și recomandările acestora, iar nelegalitatea actului ar putea de curge din lipsa acestora datorită imposibilității de a fi formulate, pentru nerespectarea anumitor termene prevăzute de lege.

Această situație este în antiteză cu neîndeplinirea condiției pentru validitatea avizului consultativ în termenul prevăzut de lege, deoarece normele legale cuprinse de Legea nr. 73/1993 și în actele subsecvente sunt stabilite ca o condiție a legalității actului emis/adoptat.

Recurentele-reclamante susțin că prima instanță a depășit limitele principiului disponibilității, datorită faptului că a calificat cererea de intervenție principală în cerere de intervenție accesorie, deși din conținutul explicit al cererii rezulta că reprezintă o cerere de intervenție principală, fiind și întemeiată pe disp. art. 61 alin. (2) și art. 62 C. proc. civ.

Potrivit art. 22 alin. (4) C. proc. civ., judecătorul dă sau restabilește calificarea juridică a actelor și faptelor deduse judecății, chiar dacă părțile le-au dat o altă denumire.

Conform art. 9 alin. (2) C. proc. civ., obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților.

Cererea de intervenție formulată de Casa Națională de Asigurări de Sănătate a fost intitulată "principală" și a fost întemeiată pe disp. art. 61 alin. (2) și art. 62 C. proc. civ., însă, în concret, aceasta nu cuprindea elementele cerute de dispozițiile legale.

Astfel, intervenienta nu solicită nimic pentru sine, ci doar sprijinea apărarea pârâtului, cerându-se respingerea acțiunii.

În aceste condiții, judecătorul fondului, ținând seama de disp. art. 22 alin. (4) C. proc. civ., a calificat cererea drept o intervenție accesorie în interesul pârâtului și a aplicat prevederile art. 61 alin. (3) și art. 63 C. proc. civ., admițând cererea în principiu.

Referirile la disp. art. 16

1

din Legea nr. 554/2004 nu au legătură cu formularea cererii de intervenție la solicitarea unui terț, iar disp. art. 204 C. proc. civ. care interzic modificarea cererii de chemare în judecată după primul termen la care reclamantul a fost citat, sunt, de asemenea, străine de criticile formulate.

Înalta Curte va constata astfel că motivele de nelegalitate întemeiate pe disp.art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. nu sunt întemeiate.

Față de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborate cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, urmează să se respingă recursul reclamantelor declarat împotriva încheierii din 14.02.2017 și să se admită recursul formulat împotriva Sentinței civile nr. 779/07.03.2017.

Se va casa în parte sentința atacată, și în rejudecare se va admite acțiunea, anulându-se art. I pct. 2, 3 și 4 din H.G. nr. 432/2016.

Drept consecință, se va respinge cererea de intervenție accesorie formulată de Casa Națională de Asigurări de Sănătate și vor fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței.

În temeiul art. 435 alin. (1) C. proc. civ., vor fi obligați intimații CNAS și Guvernul României la plata sumei de 6.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată către reclamante.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantele Societatea Națională de Medicina Familiei și Federația Națională a Patronatelor Medicilor de Familie împotriva încheierii din 14 februarie 2017 A Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursul formulat de reclamantele Societatea Națională de Medicina Familiei și Federația Națională a Patronatelor Medicilor de Familie împotriva Sentinței nr. 779 din 7 martie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează, în parte, sentința atacată, și, în rejudecare, admite acțiunea.

Anulează art. I pct. 2, 3 și 4 din H.G. nr. 432/2016.

Respinge cererea de intervenție accesorie.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței.

Obligă intimații C.N.A.S. și Guvernul României la plata sumei de 6000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, către reclamante.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 20 iunie 2019.

GGC - NN