ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5635/2021

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/2020 la data de 24.11.2020 reclamanta Federația Națională a Patronatelor Medicilor de Familie a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Ministerul Sănătății, suspendarea executării Ordinului comun al Ministrului Sănătății și Președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 1822/1105/2020 pentru punerea în aplicare a prevederilor art. IV alin. (2) și (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 180/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri in domeniul sănătății publice în situații de risc epidemiologie și biologic, a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 158/2005 privind concediile și indemnizațiile de asigurări sociale de sănătate, precum și pentru stabilirea unor măsuri cu privire la acordarea concediilor medicale.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1399 din 14 decembrie 2020, a respins excepția lipsei de interes, invocată de pârâtul Ministerul Sănătății, ca neîntemeiată și a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Federația Națională a Patronatelor Medicilor de Familie, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond Federația Națională a Patronatelor Medicilor de Familie a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. În motivare arată că sentința a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material - motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. I.1. Sentința a fost dată cu încălcarea si aplicarea greșită a normelor da drept material cuprinse în art. 12 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativă pentru elaborarea actelor normative Prima instanță a înlăturat fără nicio motivare argumentul conform căruia, în aparență, nu a intrat în vigoare Ordonanța de urgență nr. 180/2020 din data de 22 octombrie 2020 pentru modificarea si completarea Legii nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătății publice în situații de risc epidemiologie și biologic, a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 158/2005 privind concediile și indemnizațiile de asigurări sociale de sănătate, precum și pentru stabilirea unor măsuri cu privire la acordarea concediilor medicale ("O.U.G. nr. 180/2020"). Aparența de neintrare în vigoare ar fi trebuit răsturnată în prima instanță de oricare dintre pârâți prin probarea faptului pozitiv contrar, și anume că O.U.G. nr. 180/2020 a fost depusă la Parlament. Întrucât intimații-pârâți nu au făcut proba faptului pozitiv că O.U.G. nr. 180/2020 a fost depusă la Parlament anterior datei de 23 octombrie 2020, caz în care ar fi intrat în vigoare la data publicării, rezultă că nu s-a probat intrarea în vigoare (și anume la data de 23 octombrie 2020). I.2. Sentința a fost dată cu încălcarea si aplicarea greșită a normelor de drept material cuprinse în Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, cum ar fi art. 7, 10, 14, precum și în art. 63 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Prima instanță a pronunțat o sentință nelegală având în vedere că a reținut în considerente fără să facă niciun silogism că "nerespectarea art. 7 din Legea nr. 52/2003 nu are drept consecință nulitatea actului normativ astfel adoptat, care să conducă la reținerea unui caz bine justificat, ci poate naște, eventual, un drept la despăgubiri pentru persoana vătămată de adoptarea actului normativ în acest mod. Această concluzie rezultă din scopul legii enunțat în art. 1 alin. (2). Prima instanță ar fi trebuit să arate în sentință care este procedura de urgență pe care s-a întemeiat în aplicarea art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003. Or, prima instanță nu a făcut nicăieri acest lucru. I.3. Sentința a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material prevăzute de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000. Preambulul Ordinului 1822/1105/2020 menționează expres pe ultimul rând de pe pagina întâi (întregul act normativ fiind anexat cererii de suspendare a executării actului) că este emis "în temeiul prevederilor Ordinului ministrului sănătății nr. 1513/2020 pentru aprobarea planurilor privind modalitatea de aplicare de către direcțiile de sănătate publică județene și a municipiului București, de către Institutul Național de Sănătate Publică, de către unitățile sanitare, precum și de către serviciile de ambulanță județene și Serviciul de Ambulanță București-Ilfov și de medicii de familie a măsurilor în domeniul sănătății publice în situații de risc epidemiologie de infectare cu virusul SARS-CoV-2 (s.m.). Conform art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, " actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă.". Cu toate acestea, Ordinul 1822/1105/2020 prevede în preambul în mod expres ca e emis în temeiul unui act normativ de aceeași forță juridică, adică Ordinul ministrului sănătății nr. 1513/2020, iar sentința pronunțată în prezenta cauza nesocotește normele de drept material cuprinse în art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, care ar fi impus anularea Ordinului 1822/1105/2020 fie si numai pe motivul întemeierii greșite. I.

Sentința a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material prevăzute de Legea concurenței nr. 21/1996 Având în vedere că funcționează aparența de neintrare în vigoare a O.U.G. nr. 180/2020, ca singurul act normativ aparent în vigoare care instituie tariful de 105 RON/caz, rămâne Ordinul 1822/1105/2020. Acesta produce pagube iminente în patrimoniul formelor de organizare a profesiei de medic de familie întrucât prevede un tarif total inechitabil și totodată disproporționat față de tariful de 200 de RON pe care îl primesc laboratoarele de analize medicale pentru un singur serviciu, cel de testare prin metoda RT-PCR, care necesită un volum mult mai mic de munca față de cel pe care îl desfășoară medicii de familie în contextul monitorizării pacienților cu covid-10. II. Sentința recurată a încălcat regulile de procedura a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității - motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. În cazul în care motivele menționate la pct. I de mai sus nu constituie încălcări sau greșite aplicări ale unor norme de drept material, ci încălcări ale regulilor de procedură prevăzute de actele normative indicate la pct. I, solicită casarea în tot a sentinței recurate pentru motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 noul C. proc. civ. 4. Apărările formulate în cauză Intimatul Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea intimatului - pârât la motivele de recurs și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării și la dispozițiile art. 488 pct. 5, și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat în considerarea celor în continuare arătate. În ceea ce privește motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere atunci când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Astfel, nulitatea absolută poate fi invocată pentru prima oară ca motiv de casare, dacă legea nu interzice în mod expres acest lucru, iar nulitatea relativă poate fi invocată ca motiv de casare numai de partea ocrotită prin norma încălcată. Nulitatea actelor de procedură este prevăzută la art. 174 -179 C. proc. civ., însă în cuprinsul motivelor de recurs recurenta-pârâtă nu a indicat care sunt actele de procedură anulabile, astfel încât Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs nu este fondat, urmând a fi respins. În ceea ce privește motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin Ordinul comun al Ministrului Sănătății și Președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 1822/1105/2020 s-au pus în aplicare prevederile art. IV alin. (2) și (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 180/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri in domeniul sănătății publice în situații de risc epidemiologie și biologic, a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 158/2005 privind concediile și indemnizațiile de asigurări sociale de sănătate, precum și pentru stabilirea unor măsuri cu privire la acordarea concediilor medicale. Instanța de fond a făcut analiza condițiilor cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, constatând în mod legal și temeinic, în speța de față, lipsa unor argumente aparent valabile referitoare la nelegalitatea actului administrativ contestat și nici existența unei pagube iminente. Referitor la condițiile de fond prevăzute de art. 14, privind cazul bine justificat și paguba iminentă, Curtea reține că potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, prin caz bine justificat se înțelege - împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș), prin pagubă iminentă se înțelege-prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Cele două condiții de fond trebuiesc îndeplinite cumulativ. Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității, atât timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a deciziei contestate, fiind echitabil ca aceasta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Recomandarea nr. R(89) 8 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989, referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă a apreciat că este de dorit să se asigure persoanelor o protecție jurisdicțională provizorie, fără a se recunoaște, totuși, eficacitatea necesară acțiunii administrative. De asemenea, a reținut că autoritățile administrative acționează în numeroase domenii și că activitățile lor sunt de natură a afecta drepturile, libertățile și interesele persoanelor. În plus, Recomandarea mai sus citată a arătat că executarea imediată și integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate cauza persoanelor, în anumite circumstanțe, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea îl impune să fie evitat, în măsura posibilului. În situația în care un act administrativ este contestat înaintea unei autorități jurisdicționale, iar aceasta nu s-a pronunțat cu privire la legalitatea sa, reclamantul are posibilitatea de a cere aceleiași autorități jurisdicționale sau unei alte autorități jurisdicționale competente să decidă măsuri de protecție provizorie în legătură cu actul administrativ. Autoritatea jurisdicțională chemată să decidă măsuri de protecție provizorie trebuie să ia în apreciere ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente. Asemenea măsuri pot fi acordate în special în situația în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat și în cazul în care există un argument juridic aparent valabil referitor la legalitatea actului administrativ." Protecția provizorie a drepturilor și intereselor persoanelor private este reiterată și de Recomandarea nr. (2003)16 din 9 septembrie 2003 a Comitetului Miniștrilor către Statele membre cu privire la executarea deciziilor administrative și jurisdicționale în domeniul dreptului administrativ, astfel: "Când legea nu prevede că introducerea unei contestații împotriva unei decizii determină suspendarea automată a punerii sale în aplicare, persoanele private trebuie să aibă posibilitatea de a cere unei autorități administrative sau jurisdicționale să suspende aplicarea deciziei contestate, pentru a asigura protecția drepturilor și intereselor lor." Jurisprudența europeană a statuat cu valoare de principiu în sensul că suspendarea executării poate fi încuviințată, daca s-a stabilit și că: a. judecătorul efectuează o evaluare comparativă a intereselor părților ("balance of interests"), în sensul că în cadrul examinării cererii de suspendare a executării unei decizii este necesar și ca instanța de contencios sa analizeze în mod comparativ riscurile inerente fiecărei soluții posibile; b. acordarea suspendării este justificată la prima vedere în fapt și în drept (fumus boni iuris), în sensul că motivele și argumentele reclamantului din cadrul acțiunii în anulare par a fi de natură serioasă la o examinare "prima facie". Prin urmare, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va efectua un control de legalitate asupra actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare, cu alte cuvinte, pentru a dispune suspendarea, instanța nu mai trebuie să își formeze convingerea că acțiunea principală va fi admisă, ci doar să ajungă la concluzia că argumentele reclamantului din acțiunea principală sunt suficient justificate. Pornind de la aceste principii, în aprecierea existenței sau nu a condiției cazului temeinic justificat, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a susținut în motivarea cererii că este îndeplinită condiția cazului bine justificat, reluând susținerile de la fond. Înalta Curte reține că aceste argumente ce privesc un control de legalitate de fond nu se pot analiza în cadrul unei proceduri sumare a suspendării, unde instanța trebuie să facă un control asupra unor motive aparente de legalitate, fiind necesare administrarea de probatorii, analiza îndeplinirii condițiilor de suspendare nu poate antama fondul pricinii într-o asemenea manieră în care să conducă la un examen de legalitate identic acțiunii în anulare. Instanța de fond, a făcut un control sumar de legalitate, din punct de vedere al condiției privind cazul temeinic justificat, concluzionând că susținerile reclamantei sunt neîntemeiate, concluzie la care se putea ajunge doar la o analiză pe fond, și prin urmare nu pot fi avute în vedere nici în aparență, pentru a duce la suspendarea executării parțiale a actului. Fără a antama fondul Înalta Curte reține că legalitatea actului normativ poate fi verificată doar prin raportare la normele legale superioare în temeiul cărora a fost emis actul administrativ individual cu caracter normativ și prin raportare la prerogativele legale conferite de legiuitor emitentului cu privire la dreptul său de a emite norma incriminată. Înalta Curte reține că în concret, recurenta-reclamantă este nemulțumită de tariful de 105 RON/caz, susținând că aceasta sumă produce o pagubă iminentă în patrimoniul formelor de organizare a profesiei de medic de familie, întrucât prevede un tarif total inechitabil și totodată disproporționat față de tariful de 200 de RON pe care îl primesc laboratoarele de analize medicale pentru un singur serviciu, cel de testare prin metoda RT-PCR, care necesită un volum mult mai mic de muncă față de cel pe care îl desfășoară medicii de familie în contextul monitorizării pacienților cu covid-19. Recurenta recunoaște că monitorizează starea de sănătate a pacienților, nefiind vorba despre acordarea de consultații propriu-zise, această monitorizare implicând doar discuții telefonice, fără a intra în contact direct cu pacienții, cum se întâmplă în cazul personalului care își desfășoară activitatea în laboratoarele menționate de recurenta - reclamanta. Ordinul a cărui suspendare se solicită nu a fost emis în temeiul art. 229 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, care reglementează contractul-cadru multianual, ci în temeiul O.U.G. nr. 180/2020 care reglementează un contract distinct de cel multianual. În ceea ce privește dubiul recurentei-reclamante privind intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 180/2020, Înalta Curte constată că aceasta a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 982 din 23 octombrie 2020 și a intrat în vigoare conform art. 12 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 de la data publicării. Așadar, există o aparență că ordonanța de urgență este în vigoare și produce efecte, iar instanța nu o poate înlătura de la aplicare în prezenta procedură. Totodată, faptul că recurenta este nemulțumită de tarif nu însemnă că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Aprecierea cumulativă a îndeplinirii celor două condiții trebuie să se facă în concordanță cu caracterul de măsură de protecție provizorie pe care-l are suspendarea executării actului administrativ, or din acest punct de vedere, nu se poate face o analiză separată a condiției cazului temeinic justificat fără să se aibă în vedere și prejudiciul cauzat reclamantului prin punerea în executare a actului administrativ. În ceea ce privește existența condiției referitoare la necesitatea prevenirii unei pagube iminente, se constată că, potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, prin "pagubă iminentă" se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Analizând această cerință, Înalta Curte apreciază că în mod legal și temeinic prima instanță a reținut că nu este îndeplinită în cauză, paguba iminentă presupunând o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a respins cererea de suspendare reținând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.