ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1496/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 20 iulie 2017, astfel cum a fost precizată prin cererea depusă la 11 septembrie 2017, reclamanta Societatea A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, a solicitat suspendarea Ordinului nr. 196/139/2017 - Anexa 20, Capitolul II, punctul 2.1. A, lit. f), în ceea ce privește sintagma "cât și de către producător sau un furnizor agreat de producător".

Prin Sentința civilă nr. 3543 din 09 octombrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei de interes și a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Societatea A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, dispunând suspendarea executării Ordinului nr. 196/139/2017 - Anexa nr. 20, Capitolul II, punctul 2.1. A, lit. f), în ceea ce privește sintagma "cât și de către producător sau un furnizor agreat de producător", până la soluționarea definitivă a cauzei ce formează obiectul dosarului nr. x/2017.

Împotriva Sentinței civile nr. 3543 din 09 octombrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

Recurenta-pârâtă a criticat hotărârea instanței de fond ca fiind lacunară și neconformă exigențelor art. 21 alin. (3) din Constituție și art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care protejează dreptul la apărare și dreptul la un proces echitabil, întrucât nu cuprinde motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței și nu analizează apărările formulate de pârâtă.

În ceea ce privește condițiile de admitere a cererii de suspendare, recurenta-pârâtă arată că instanța de fond a argumentat îndeplinirea condiției cazului bine justificat prin raportare la aspecte de legalitate a actului administrativ ce pot fi analizate doar în cadrul acțiunii în anulare, sens în care face trimitere la considerentele prin care se face o analiză paralelă a legislației primare și a celei secundare în materia dedusă judecății.

În mod greșit instanța de fond a reținut că prevederea contestată are un caracter restrictiv, neținând cont de faptul că aceasta reprezintă o garanție a prestării unor servicii medicale de calitate.

Criticabil este și argumentul instanței de fond potrivit căruia necesitatea acestei restricții nu rezultă din dispozițiile legislației primare, având în vedere că, prin inserarea acestei cerințe, s-a urmărit obținerea unei siguranțe suplimentară în ceea ce privește echipamentele utilizate de furnizorii de servicii medicale paraclinice care furnizează servicii în sistemul de asigurări sociale de sănătate. Întrucât asigurările sociale de sănătate reprezintă principalul sistem de finanțare destinat ocrotirii sănătății populației, iar unul din obiectivele principale ale acestui sistem îl reprezintă protejarea intereselor persoanelor asigurate, conform art. 2, art. 30 și art. 38 din Legea nr. 46/2003 privind drepturile pacientului, este justificat interesul asigurării unor servicii medicale de calitate, prin prevederea unor condiții în sarcina furnizorilor de servicii medicale.

Recurenta-pârâtă a învederat că actul normativ a cărui suspendare se solicită a fost elaborat cu respectarea normelor de tehnică legislativă prevăzute de art. 30 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 24/2000, respectiv pe baza unui referat de aprobare comun al Ministerului Sănătății și Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, prin care se justifică intervenția normativă, principiile de bază și finalitatea reglementării, precum și efectele avute în vedere. Prin urmare, sub aspect procedural, nu a fost încălcat principiul legalității adoptării ordinului contestat, acesta respectând atât prevederile Legii nr. 95/2006, cât și drepturile constituționale ale persoanelor vizate.

În ceea ce privește prevederea contestată, recurenta-pârâtă a invocat Anexa nr. 20 la ordinul contestat, în cuprinsul căreia au fost reglementate criteriile de selecție a furnizorilor de servicii medicale paraclinice și criteriile privind repartizarea sumelor și defalcarea numărului de investigații paraclinice. În cuprinsul criteriilor privind repartizarea sumelor și defalcarea numărului de investigații paraclinice au fost reglementate cerințe privind evaluarea capacității resurselor tehnice, în cadrul cărora, la cap. II pct. A, lit. f) se regăsește prevederea contestată de reclamantă. Recurenta-pârâtă a susținut că aceste criterii de natură tehnică au fost reglementate în mod expres și, astfel, au fost cunoscute de toți destinatarii actului normativ, inclusiv de reclamantă.

Totodată, recurenta-pârâtă a susținut că elaborarea Ordinului nr. 196/139/2017 s-a făcut cu respectarea dispozițiilor art. 229 alin. (4) din Legea nr. 95/2006, respectiv prin negociere cu Colegiul Medicilor din România, Colegiul Medicilor Dentiști din România, Colegiul Farmaciștilor din România, Ordinul Asistenților Medicali Generaliști, Moașelor și Asistenților Medicali din România, Ordinul Biochimiștilor, Biologilor și Chimiștilor, prin consultarea organizațiilor patronale, sindicale și profesionale reprezentative din domeniul medical, precum și cu publicarea anunțului prevăzut de art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică. În acest sens, recurenta-pârâtă subliniază că, în etapa elaborării actului administrativ normativ, nu au fost transmise observații sau propuneri cu privire la modificarea sau excluderea prevederii a cărei suspendare se solicită în cauză.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, recurenta-pârâtă a apreciat că reclamanta nu a dovedit această cerință, fiind prezentate simple afirmații, nesusținute de probe. Activitatea reclamantei nu este afectată de prevederile ordinului contestat, atât timp cât acesta reglementează doar furnizarea de servicii medicale de către furnizori care se află în relație contractuală cu casele de asigurări de sănătate, neavând aplicabilitate în relațiile furnizorilor cu alți beneficiari (cetățeni sau asigurători privați).

În concluzie, recurenta-pârâtă a apreciat că ordinul contestat nu aduce atingere libertății comerțului și concurenței, nu restrânge drepturi sau libertăți și nu încalcă principiul egalității în fața legii, instituit de art. 16 din Constituție.

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 21 februarie 2018, intimata-reclamantă Societatea A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.2. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 05 februarie 2018, intimatul-pârât Ministerul Sănătății a solicitat admiterea recursului declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deși pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a încadrat recursul formulat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în motivarea căii de atac a invocat și critici ce se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recursul urmând a fi analizat și din această perspectivă.

II.1. Referitor la motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Înalta Curte apreciază a fi nefondată această critică de nelegalitate, constatând că prima instanță a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentința recurată cuprinzând o motivare care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele expuse de părți și elementele de fapt și de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut că cererea cu soluționarea căreia a fost învestit este întemeiată.

Instanța de control judiciar reține că hotărârea judecătorească nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză.

Împrejurarea că argumentele expuse în considerentele sentinței recurate corespund susținerilor intimatei-reclamante din cuprinsul cererii de chemare în judecată, nu reprezintă o necercetare a apărărilor pârâților, în sensul celor susținute de recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate, în condițiile în care argumentele proprii judecătorului pot fi decelate cu ușurință din lecturarea hotărârii.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondată, critica recurentei-pârâte privitoare la lipsa motivării sentinței atacate.

II.2. Referitor la motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția iminenței pagubei, astfel încât hotărârea primei instanțe este legală, fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 14 și art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, criticile formulate de recurenta-pârâtă fiind nefondate.

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantei (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice.

Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată.

Învederând că în cauză nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, recurenta-pârâtă a susținut, prin cererea de recurs, că instanța de fond a analizat aspecte de nelegalitate a Ordinului nr. 196/139/2017 care fac obiectul acțiunii în anulare și că actul atacat este legal, întrucât a respectat procedurile de elaborare prevăzute de Legea nr. 24/2000 și Legea nr. 95/2006. Totodată, recurenta-pârâtă a susținut că, sub aspectul legalității și oportunității, emiterea ordinului este justificată de necesitatea protejării asiguraților, prin garantarea prestării unor servicii medicale de calitate.

Contrar susținerilor recurentei-pârâte, Înalta Curte apreciază că în cauză există elemente care conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat, prima instanță reținând în mod corect că argumentele reclamantei cu privire la adăugarea nepermisă la prevederile legale superioare și la restricționarea nejustificată a desfășurării unei activități reprezintă împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității prevederii contestate din Ordinul nr. 196/139/2017.

Înalta Curte va respinge criticile pârâtei cu privire la depășirea, de către instanța de fond, a cadrului cererii de suspendare, reținând că verificarea unui posibil conflict între legislația primară și cea secundară, precum și a existenței unei restricționări a activității unor prestatori pe piața serviciilor medicale paraclinice se pretează unei cercetări sumare, în aparență, fără administrarea unui material probator amplu. Astfel, prima instanță a analizat doar acele aspecte care nu prejudecă fondul și ridică îndoieli rezonabile cu privire la ordinul atacat, suficiente pentru a înlătura prezumția de legalitate a actului administrativ.

În ceea ce privește argumentele pârâtei referitoare la procedura de elaborare a actului administrativ normativ și la oportunitatea reglementării, reluate în cuprinsul cererii de recurs, Înalta Curte reține că acestea rămân nerelevante, în contextul identificării unui caz bine justificat, conform celor reținute anterior.

Totodată, Înalta Curte constată că, prin sentința civilă nr. 1692 din 04 aprilie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2017, a fost admisă acțiunea formulată de reclamanta Societatea A., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, fiind anulat parțial Ordinul nr. 196/139/2017, Anexa nr. 20, cap. II, pct. 2.1.a lit. f), în ceea ce privește sintagma "cât și de către producător sau un furnizor agreat de producător". Chiar dacă această sentință nu are caracter definitiv (nefiind împlinit termenul pentru exercitarea căii de atac a recursului), soluția pronunțată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase și rezonabile cu privire la legalitatea actului administrativ dedus judecății, făcând de prisos analiza celorlalte susțineri și apărări ale părților cu privire la dovedirea cerinței cazului bine justificat.

În concluzie, instanța de recurs apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiția cazului bine justificat, pentru a opera suspendarea executării actului administrativ atacat, criticile recurentei-pârâte fiind nefondate.

Referitor la cea de-a doua condiție prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Contestând hotărârea instanței de fond, recurenta-pârâtă a apreciat că simpla afirmație privitoare la afectarea activității reclamantei nu justifică existența unei pagube iminente, în lipsa dovezilor depuse la dosarul cauzei, iar prejudiciul nu are un caracter previzibil.

Înalta Curte constată că instanța de fond a apreciat corect asupra îndeplinirii cerinței prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Raportat la obligația impusă reclamantei prin prevederea contestată, de a obține un aviz din partea producătorului sau a furnizorului agreat de producător, aviz de care este condiționată decontarea de casele de asigurări de sănătate a serviciilor medicale paraclinice prestate, Înalta Curte reține că executarea actului administrativ atacat, anterior exercitării controlului de legalitate de către instanța de judecată, ar perturba grav activitatea reclamantei, generând prejudicii de ordin material, prin încetarea sau reducerea importantă a veniturilor obținute din activitatea desfășurată pe teritoriul României.

Înalta Curte reține și faptul că prezumarea de către instanța de judecată a unor consecințe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra activității reclamantei, nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva Sentinței civile nr. 3543 din 09 octombrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 20 martie 2019.

GGC - MM