ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5173/2021

Ședința publică din data de 2 noiembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 7 septembrie 2017 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal reclamanta A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, anularea Ordinului nr. 196/139/2017 - Anexa 20, Capitolul II, punctul 2.1. A, lit. f) în ceea ce privește sintagma "cât și de către producător sau un furnizor agreat de producător".

Prin sentința civilă nr. 1692 din 4 aprilie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal s-a respins excepția lipsei calității procesuale active.

Instanța a admis acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, având ca obiect "anulare act administrativ".

S-a dispus anularea parțială a Ordinului nr. 196/139/2017, anexa 20, cap. II, pct. 2.1.a lit. f), în) ceea ce privește sintagma "cât și de către producător sau un furnizor agreat de producător".

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 au formulat recursuri recurenții-pârâți Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

3.1. În dezvoltarea motivelor de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâtul Ministerul Sănătății a arătat că, prima instanță a reținut îndeplinirea în mod formal a cerinței privind întocmirea referatului de aprobare, pct. 4.2. din considerente, pag. 28 din sentință, acesta "necuprinzând motivarea introducerii acestui aviz pentru această ipoteză, după cum nu este întrunită nici cerința pentru evaluarea impactului".

Potrivit prevederilor art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, subliniate de instanță ca fiind aplicabile în cauză, "proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoțite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum și de un studiu de impact, după caz."

În conformitate cu prevederile art. 33 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 scopul elaborării studiului de impact este de a estima costurile și beneficiile aduse în plan economic și social prin adoptarea proiectului de lege, precum și de a evidenția dificultățile care ar putea apărea în procesul de punere în practică a reglementărilor propuse.

Or, din coroborarea prevederilor legale anterior menționate, rezultă cu puterea evidenței că în situația actului administrativ cu caracter normativ legea nu conține cerința evaluării impactului, această cerință existând numai în situația adoptării unui proiect de lege.

Nici prevederile art. 7 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 24/2000 subliniate de instanță ca fiind incidente în situația adoptării unui act administrativ cu caracter normativ nu prezintă relevanță, evaluarea preliminară a impactului presupunând identificarea și analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative și bugetare pe care le produc reglementările propuse, nefiind incidente în situația în care, prin act administrativ normativ atacat se soluționează o situație particulară, respectiv situația aparatelor ieșite din perioada de garanție, în vederea obținerii unui punctaj la contractarea cu CNAS. Or, instituirea unui control prin avizare, în ceea ce privește aparatele ieșite din perioada de garanție, nu presupune identificarea și analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative și bugetare pe care le produc reglementările propuse.

În realitate, Ordinul reglementează o situație neprevăzută în H.G. nr. 161/2016, așa cum constată instanța în alin. (1) de la pag. 30 din considerente, dar posibilă, instituind astfel un control prin avizare, în deplină concordanță cu principiul controlului prin avizare prevăzut la art. 926 și urm. din Legea nr. 95/2006, pentru situația aparatelor ieșite din perioada de garanție.

Pentru ipoteza aparatelor ieșite din perioada de garanție, în situația în care producătorul nu mai există, ordinul prevede obligativitatea pentru furnizorul de servicii medicale paraclinice -radiologie și imagistică medicală de a prezenta un contract de service încheiat cu un furnizor avizat de Ministerul Sănătății sau Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale sau Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare, după caz.

Ipoteza este reglementată în concordanță cu punctul de vedere exprimat de Consiliul Concurenței nr. 10222/12.07.2017 potrivit căruia în anul 2017 s-a revenit oarecum la situația anterioară anului 2015, și anume avizul producătorului furnizorului agreat nu mai este necesar/indispensabil acesta fiind cerut doar în situația în care producătorul echipamentului medical există, nu și în cazul în care acesta nu mai există.

În concluzie, față de aceste considerente solicită admiterea recursului, casarea sentinței și, rejudecând cauza, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

3.2. În dezvoltarea motivelor de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate se critică soluția instanței de fond cu privire la respingerea excepției lipsei calității procesuale active a reclamantei și se susține că, în mod eronat s-a apreciat că reclamanta are legitimare procesuală activă având în vedere că aceasta este furnizor de service, piese și soluții pentru o gamă largă de echipamente de imagistică medicală și diagnostic imagistic, în legătură cu toate echipamentele de diagnostic, pe teritoriul României având încheiat contract de service cu societatea B. pentru repararea și întreținerea echipamentelor medicale și, în special, a echipamentelor de diagnostic imagistic, precum și prin raportare la dispozițiile prevăzute de către Ordinul nr. 196/139/2017 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare în anul 2017 a Hotărârii de Guvern nr. 161/2016 pentru aprobarea pachetelor de servicii și a Contractului - cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și dispozitivelor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2016-2017, cap. II - Criterii privind repartizarea sumelor și defalcarea numărului de investigații paraclinice -analize medicale de laborator- stabilit pe total județ, pct. 2, subpunctul 1 lit. a), sublit. f).

Concluzionând asupra considerentelor de fapt și de drept mai sus expuse, solicită să se constate că reglementările prevăzute de Ordinul nr. 136/139/2017 la Anexa 20, Capitolul II, pct. 2.1. A, lit. f), în ceea ce privește sintagma "cât și de către producător sau un furnizor agreat de producător" nu aduc atingere dreptului la proprietate, nu îngrădesc libertatea economică și nu prejudiciază furnizorii de service, ci permit în primul rând respectarea drepturilor asiguraților privind accesul la servicii medicale de calitate, asigurând totodată o abordare unitară a furnizorilor publici și privați de servicii medicale paraclinice, consecință pentru care solicită respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În concluzie, apreciază că intimata nu are calitate procesuală activă pentru a solicita anularea dispozițiilor art. 2 pct. A5 lit. f) și g) din anexă nr. 195 respectiv dispozițiilor art. 2 pct. A, lit. g) și h) din anexa nr. 20, la Ordinul comun emis de către ministrul sănătății și președintele CNAS nr. 383/186/2015 motiv pentru care solicită admiterea excepției și respingerea acțiunii ca fiind introdusă de o persoană fără calitate procesuală activă în cauza dedusă judecății.

În combaterea reținerilor primei instanțe, raportat la dispozițiile legale a căror încălcare se prezumă a fi fost realizată în elaborarea actului normativ contestat, solicită să se rețină că, elaborarea Normelor metodologice de aplicare a contractului cadrul, aprobate prin Ordinul nr. 196/139/2017, a fost făcută cu respectarea acestora, atât cu privire la negociere și consultare, cât și cu privire la publicarea anunțului referitor la această acțiune, cu respectarea principiului transparenței.

Cu privire la anularea parțială a Ordinului nr. 196/139/2017, anexa 20, cap. II pct. 2.1. A lit. f) în ceea ce privește sintagma "cât și de către producător sau un furnizor agreat de producător", învederează că elaborarea Normelor metodologice de aplicare a contractului cadru, aprobate prin Ordinul nr. 196/139/2017, a fost făcută cu respectarea acestora, atât cu privire la negociere și consultare, cât și cu privire la publicarea anunțului referitor la această acțiune, cu respectarea principiului transparentei.

Cu privire la publicitatea anunțului așa cum este reglementat prin dispozițiile art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, cu modificările și completările ulterioare, în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative, autoritatea administrației publice are obligația să publice un anunț referitor la această acțiune în site-ul propriu, să-l afișeze la sediul propriu, într-un spațiu accesibil publicului și să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz.

Anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ este adus la cunoștința publicului cu cel puțin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autoritățile publice. Anunțul va cuprinde data afișării, o notă de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adaptării actului normativ propus, un studiu de impact și/sau de fezabilitate, după caz, textul complet al proiectului actului respectiv, precum și termenul-limită, locul și modalitatea în care cei interesat pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ.

Potrivit dispozițiilor art. 3 lit. d) din același act normativ prin recomandare se înțelege orice punct de vedere, sugestie, propunere sau opinie, exprimată verbal sau în scris, primită de către autoritățile publice de la orice persoană interesata în procesul de luare a deciziilor și In procesul de elaborare a actelor normative.

La publicarea anunțului, autoritatea administrației publice este obligată să stabilească o perioadă de cel puțin 10 zile calendaristice pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice.

Raportat la dispozițiile legale mai sus invocate, în data de 25.01.2017 a fost publicat pe site-ul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate proiectul de act de normativ contestat, la rubrica "Transparența decizională" de la Secțiunea "Informații de interes public" de pe site-ul CNAS însoțit de referatul de aprobare, respectând toate aceste cerințe legale.

Totodată, proiectul de act normativ a fost însoțit de o notă potrivit căreia se indica o adresă de e-mail unde puteau fi transmise observații și propuneri privind proiectul de act normativ, termenul limita până la care se puteau face propuneri fiind cea de a 10-a zi de la data introducerii pe site a textului proiectului de act normativ.

În consecință, orice cetățean și orice asociație legal constituită, putea formula sugestii și propuneri privind proiectele de acte normative, însă în această etapă nu au fost transmise observații sau propuneri cu privire la modificarea sau excluderea sintagmei a cărei anulare se solicită în prezenta cauză.

Totodată, recurenta-pârâtă precizează că au fost respectate prevederile Legii nr. 95/2006 cu modificările și completările ulterioare, proiectul de act normativ fiind supus consultărilor/negocierilor cu organizațiile prevăzute în acest act normativ.

Astfel, pentru datele de 30.01.2017, 31.01.2017, 01.02.2017 și 02.02.2017 Casa Națională de Asigurări de Sănătate a invitat la consultări/negocieri cu organizațiile profesionale, sindicale și patronale, având în vedere dispozițiile art. 217 alin. (4) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora, Normele metodologice de aplicare ale acestuia se elaborează de Casa Națională de Asigurări de Sănătate în urma negocierii cu Colegiul Medicilor din România, Colegiul Medicilor Dentiști din România, Colegiul Farmaciștilor den România, Ordinul Asistenților Medicali Generaliști, Moașelor și Asistenților Medicali din România, Ordinul Biochimiștilor, Biologilor și Chimiștilor în Sistemul Sanitar din România, precum și cu consultarea organizațiilor patronale, sindicale și profesionale reprezentative din domeniul, medical.

După finalizarea tuturor etapelor privind elaborarea actelor normative, respectiv a analizei propunerilor și observațiilor primite la nivelul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate și a celor discutate cu ocazia întâlnirilor pentru consultare/negociere, conform art. 229 alin. (4) din Legea nr. 95/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, la dala de 1 martie 2017 a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 153 bis Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 196/139/2017.

Mai mult decât atât, au fost respectate și dispozițiile art. 30 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu privire la necesitatea studiilor de impact care se utilizează în cazul proiectelor de legi de importanță și complexitate deosebită și al proiectelor de legi de aprobare a ordonanțelor emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare și supuse aprobării Parlamentului ca document de motivare a proiectului de act normativ.

În continuare, recurenta-pârâtă arată că la elaborarea și adoptarea Ordinului nr. 196/139/2017 au fost respectate toate etapele prevăzute de reglementările legale, respectiv ale Legii nr. 24/2000, iar reglementarea criticată în cauza dedusă judecății nu reprezenta un element de noutate în legislația națională având în vedere faptul că, în Normele metodologice de aplicare în anul 2016 a H.G. nr. 161/2016, respectiv în Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 763/377/2016, precum și în Normele metodologice de aplicare în anul 2015 a H.G. nr. 400/2014, aprobate prin Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 388/186/2015 se regăseau reglementări similare privind avizul producătorului.

În argumentarea faptului că nu a fost încălcat principiul legalității sub aspect procedural al modului în care a fost adoptat, recurenta-pârâtă solicită să se rețină că aceasta a respectat dispozițiile Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată cu modificările și completările ulterioare și drepturile constituționale ale persoanelor vizate.

Întemeiat pe dispozițiile reglementării cadru în materia asigurărilor sociale de sănătate, respectiv Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, pe cele ale Contractului-cadru privind condițiile acordării asistentei medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, aprobat prin H.G. nr. 161/2017 și Normelor metodologice de aplicare a acestuia, aprobate prin Ordin al ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 196/139/2017, între furnizorii de servicii medicale și casele de asigurări de sănătate, se încheie și derulează contracte de furnizare de servicii medicale, medicamente și dispozitive medicale.

Astfel, cu referire la furnizorii de servicii medicale în asistența medicală paraclinică de specialitate, cei care folosesc aparatura medicală pentru care se solicită contractul de service, precizează că între aceștia și casele de asigurări de sănătate se derulează relații contractuale ce derivă din încheierea contractelor de furnizare de servicii medicale în ambulatoriul de specialitate pentru specialitatea paraclinică medicală.

Contractul de furnizare de servicii medicale legal încheiat are putere de lege și dă naștere de la momentul semnării/încheierii la drepturi și obligații pentru părțile semnatare, rațiune pentru care, furnizorii de servicii medicale au, atât din punct de vedere legal cât și din punct de vedere contractual, pe lângă dreptul de a efectua, raporta și a i se deconta contravaloarea serviciilor medicale contractate cu casele de asigurări de sănătate, și obligația de a respecta clauzele contractuale și prevederile legale în vigoare aplicabile sistemului asigurărilor sociale de sănătate.

În Anexa 20 al Ordinul ministrului sănătății și al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 196/139/2017 sunt reglementate criteriile privind selecția furnizorilor de servicii medicale paraclinice - radiologie și imagistică medicală, iar aceste criterii se împart în două categorii:

I- criterii de selecție a furnizorilor de servicii medicale paraclinice - radiologie și imagistică medicală;

II- criterii privind repartizarea sumelor și defalcarea numărului de investigații paraclinice - radiologice și imagistică medicală, stabilit pe total județ care la rândul său cuprinde:

- criteriul de evaluare a resurselor (cu o proporție de 90%), care cuprinde evaluarea capacității resurselor tehnice și evaluarea resurselor umane logistică;

- criteriul de disponibilitate (cu o proporție de 10%).

În cadrul evaluării capacității resurselor tehnice este prevăzut și faptul că furnizorii de servicii medicale paraclinice prezintă contract de service care să includă verificările periodice conform normelor producătorului aparatului, încheiat cu un furnizor avizat atât de Ministerul Sănătății sau Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale sau Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare, după caz, conform prevederilor legale în vigoare, cât și de producător sau un furnizor agreat de producător, pentru aparatele ieșite din perioada de garanție și valabil pe perioada de derulare a contractului de furnizare de servicii medicale. În situația în care producătorul numai există, acesta va depune contractul de service încheiat cu un furnizor avizat de Ministerul Sănătății sau Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale sau Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare, după caz. Pentru aparatele care ies din garanție pe parcursul derulării contractului de furnizare de servicii medicale furnizorii sunt obligați să prezinte contractul de service anterior expirării perioadei de garanție (Anexa 20, cap. II, pct. A, lit. f).

Prin urmare, condițiile mai sus menționate au fost cunoscute de la început, cerința de a fi respectate existând atât la contractarea serviciilor medicale, cât și pe parcursul derulării contractului - furnizorul de servicii medicale paraclinice cunoaște de la contractare care sunt cerințele pentru furnizarea de investigații, medicale paraclinice de radiologie și imagistică medicală în sistemul de asigurări sociale de sănătate și nu se poate pune problema că acesta a furnizat o serie de investigații și află la decontare că acestea nu îi vor fi decontate.

Mai mult decât atât, instanța fondului în sentința recurată nu a avut în vedere faptul că perioada de contractare în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate a fost în luna iulie 2017 iar furnizorii care au fost eligibili au prezentat la data încheierii contactelor toate documentele solicitate, inclusiv contractul de service pentru aparatura deținută, conform cerințelor din Anexa 20, cap. II, pct. A, lit. f),

Un alt aspect ce trebuie avut în vedere, raportat la soluția pronunțată de instanța fondului prin sentința criticată, este cel cu privare la adoptarea actului normativ a cărei anulare parțială se solicită, care s-a realizat în mod corect și legal prin raportare la prevederile legii fundamentale a stalului.

În susținerea netemeiniciei sentinței recurate critică reținerea primei instanțe referitoare la faptul că prin reglementarea contestată se introduce o cerință nouă de eligibilitate la decontare, care nu are suport în nicio prevedere legală, sens în care învederează că potrivit dispozițiilor Legii nr. 95/2006 republicată, cu modificările și completările ulterioare, prin Contractul - cadru și Normele metodologice ale acestuia (acte normative subsecvente Legii nr. 95/2006) sunt reglementate inclusiv condițiile acordării serviciilor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate.

Ori, aprecierea primei instanțe cu privire la faptul că nici un alt act normativ nu cuprinde o prevedere expresă care să reglementeze acest aspect este total nejustificată prin raportare la faptul ca Legea nr. 95/2006 cu modificările și completările ulterioare (lege cadru a asigurărilor sociale de sănătate), prevede în mod expres faptul că prin Contractul-cadru și Normele metodologice ale acestuia (acte normative subsecvente Legii nr. 95/2006) sunt reglementate inclusiv condițiile acordării serviciilor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate.

Față de aceste motive, recurenta-pârâtă solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și rejudecând, respingerea cererii de chemare în judecată.

Prin întâmpinarea formulată, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a recursului și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 2 noiembrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt și de drept relevante

Intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Ordinului nr. 196/139/2017 - Anexa 20, Capitolul II, punctul 2.1. A, lit. f) în ceea ce privește sintagma "cât și de către producător sau un furnizor agreat de producător".

Prima instanță a admis cererea dedusă judecății și a anulat parțial Ordinul nr. 196/139/2017, anexa 20, cap. II, pct. 2.1.a lit. f), în) ceea ce privește sintagma "cât și de către producător sau un furnizor agreat de producător" reținând, în esență, că prin reglementarea contestată se introduce o cerință nouă de eligibilitate la decontare, care nu are suport în nicio prevedere legală, anume avizul producătorului sau al unui furnizor agreat de producător, iar, în ipoteza în care producătorul nu mai există, doar avizul MS sau ANMDM, cu atât mai mult cu cât, operarea distincției în funcție de cum producătorul mai există sau nu, pune serios sub semnul întrebării însăși necesitatea avizului producătorului, cât timp pentru ipoteza în care acesta nu mai există pare a fi suficient avizul autorităților statului, precum și nemotivarea referatului de aprobare.

Învestită cu soluționarea cererilor de recurs de față, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Cu privire la motivele de recurs formulate de către recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate prin care se critică soluția primei instanțe în ceea ce privește respingerea excepției lipsei calității procesuale active a intimatei-reclamante, Înalta Curte constată că în mod corect instanța de fond a reținut că, intimata-reclamantă are legitimare procesuală activă în contestarea normei contestate, dat fiind că este potențial vătămată de introducerea unui nou aviz exact pentru tipul de activitate pe care o desfășoară prin raportare la faptul că aceasta încheie contracte de întreținere și reparații cu furnizorii relevanți de servicii medicale (clinici și spitale care efectuează servicii medicale de imagistică), iar ulterior subcontractează pe teritoriul României către TMS, în vederea furnizării serviciilor de reparații și întreținere de echipamente de diagnostic imagistic în mod direct către furnizorii relevanți de servicii medicale.

Cu privire la fondul cauzei, Înalta Curte constată că, prin motivele de recurs formulate, atât recurentul-pârât Ministerul Sănătății, cât și recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate au invocat dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., conform cărora, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

Sub acest aspect, recurentul-pârât Ministerul Sănătății a arătat că prima instanță a încălcat normele de drept material reținând în mod greșit incidența dispozițiilor art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 conform cărora "proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoțite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum și de un studiu de impact, după caz", în timp ce, în realitate Ordinul instituie un control de avizare pentru situația aparatelor ieșite din perioada de garanție, în deplină concordanță cu principiul controlului prin avizare, prevăzut de art. 926 și următoarele din Legea nr. 95/2006, precum și cu punctul de vedere exprimat de Consiliul Concurenței nr. 10222/12.07.2017.

Înalta Curte, pe de o parte, constată că recurentul-pârât Ministerul Sănătății susține că Ordinul nr. 196/139/2017 a fost emis în concordanță cu dispozițiile art. 926 și următoarele din Legea nr. 95/2006, precum și cu punctul de vedere exprimat în adresa nr. x/12.07.2017 de Consiliul Concurenței, iar pe de altă parte, că recurentul-pârât a contestat sentința instanței de fond doar în ceea ce privește reținerea încălcării dispozițiilor Legii nr. 24/2000 și nu a criticat toate motivele pentru care a fost admisă acțiunea, respectiv cele referitoare la condițiile impuse de dispozițiile art. 6, art. 7, art. 20 alin. (1) și art. 30 din Legea nr. 24/2000 conform cărora "proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoțite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum și de un studiu de impact, după caz".

Or, în cazul în care recurentul-pârât nu a criticat soluția primei instanțe prin raportare la toate motivele pentru care a fost admisă acțiunea, Înalta Curte constată că verificarea legalității Anexei 20, Capitolul II, punctul 2.1. A, lit. f) a Ordinului nr. 196/139/2017 nu poate fi realizată prin raportare la conținutul adresei nr. x/12.07.2017 emisă de Consiliul Concurenței, cu atât mai mult cu cât, în cadrul acestei adrese, Consiliul Concurenței a menționat că politica de concurență se poate subordona unui interes public major, cum ar fi cel al creșterii calității serviciilor medicale acordate asiguraților în cadrul sistemului asigurărilor sociale de sănătate în vederea asigurării sănătății populației, însă doar în măsura în care obiectivele urmărite nu pot fi protejate prin măsuri mai puțin restrictive. De asemenea, a reținut că, până la data emiterii acestei scrisori nu au fost comunicate motivele care au justificat, în mod obiect și proporțional cu scopul urmărit, necesitatea consacrării prevederilor menționate în Ordinul nr. 196/139/2017 și a solicitat un punct de vedere atât Ministerului Sănătății cât și Casei Naționale de Asigurări de Sănătate.

De asemenea, în Anexa adresei nr. x/12.07.2017 prin care s-au detaliat considerentele pe care se bazează solicitarea unui punct de vedere adresată Ministerului Sănătății și Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, formulată de către Consiliul Concurenței, se concluzionează că nu există criterii obiective de selecție a furnizorilor agreați, iar caracterul necesar al condiției de avizare este contrazis de însăși maniera ulterioară de reglementare. Astfel, deși lit. f) teza I prevede că furnizorul de service trebuie avizat de producătorul echipamentelor/furnizor agreat de producător, lit. f) teza a II-a prevede că în situația în care producătorul nu mai există, furnizorul de service nu trebuie să mai prezinte avizul producătorului echipamentelor/furnizorului agreat de producător. În anul 2017 s-a revenit la situația anterioară anului 2015 și anume că, avizul producătorului/furnizorului agreat nu mai este necesar/indispensabil, acesta fiind cerut doar în situația în care producătorul echipamentului medical există, nu și în cazul în care acesta nu mai există.

În susținerea motivelor de recurs cu privire la considerentele hotărârii primei instanțe referitoare la îndeplinirea în mod formal a cerinței privind întocmirea referatului de aprobare și lipsa evaluării impactului, recurentul-pârât arată că într-adevăr, potrivit art. 6 din Legea nr. 24/2000 subliniate de instanță ca fiind aplicabile în cauză, "proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoțite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum și de un studiu de impact, după caz", însă, instituirea unui control prin avizare, în ceea ce privește aparatele ieșite din perioada de garanție, nu presupune identificarea și analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative și bugetare pe care le produc reglementările propuse.

Această critică vizează o altă situație de fapt și într-adevăr, prin instituirea unui control prin avizare, în ceea ce privește aparatele ieșite din perioada de garanție, nu presupune identificarea și analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative și bugetare pe care le produc reglementările propuse, însă necesitatea motivării referatului de aprobare și evaluarea impactului trebuia să se regăsească în Referatul de aprobare a nr. F.B. 1.728 din 1 martie 2017 al Ministerului Sănătății și nr. D.G. 266 din 27 februarie 2017 al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, din moment ce pentru aparatele ieșite din perioada de garanție furnizorii vor prezenta contract de service încheiat cu un furnizor avizat atât de Ministerul Sănătății sau Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale sau Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare, după caz, cât și de un producător sau un furnizor agreat de producător, în timp ce, în situația în care producătorul nu mai există, furnizorii vor depune contractul de service încheiat cu un furnizor avizat de Ministerul Sănătății sau Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale sau Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare, după caz.

Concluzionând, Înalta Curte constată că atât timp cât prevederea atacată din Ordinul nr. 196/139/2017 a fost anulată în primă instanță și pentru nerespectarea obligației de motivare a referatului de aprobare privind necesitatea introducerii avizului, iar prin recursul formulat nu sunt dezvoltate critici cu privire la aceste constatări, hotărârea instanței de fond nu poate fi reformată.

În ceea ce privește recursul formulat de recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Înalta Curte constată că prin motivele de recurs se susține că elaborarea Normelor metodologice de aplicare a contractului cadru prin Ordinul nr. 196/139/2017 a fost făcută cu respectarea dispozițiilor legale referitoare la negociere și consultare, publicarea anunțului, respectarea principiului transparenței, precum și faptul că în Anexa 20 a ordinului sunt reglementate criteriile privind selecția furnizorilor de servicii medicale paraclinice - radiologice și imagistică medicală, repartizarea sumelor și defalcarea numărului de investigații medicale paraclinice de radiologie - imagistică medicală.

În acest context, Înalta Curte constată că, deși recurenta-pârâtă susține că elaborarea Normelor metodologice de aplicare a contractului cadrul, aprobate prin Ordinul nr. 196/139/2017, a fost făcută cu respectarea tuturor cerințelor legale, nu aduce critici concrete cu privire la lipsa motivării introducerii avizului și a evaluării impactului, cerințe cu privire la care prima instanță a constatat a fi îndeplinite doar formal.

Înalta Curte, în acord cu prima instanță, constată că motivarea actului administrativ prin referatul de aprobare trebuia să surprinsă rațiunea adoptării diferitelor soluții legislative dintre mai multe posibile, astfel încât să ofere persoanelor interesate posibilitatea de a lua cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar instanțele competente să își exercite controlul, precum și faptul că motivarea trebuia să fie adaptată naturii actului în cauză.

Pe cale de consecință, având în vedere că reglementarea criticată în speța dedusă judecății a fost introdusă prin Ordinul nr. 196/139/2017 și se impunea ca în cuprinsul referatului de aprobare să se argumenteze rațiunea introducerii unui astfel de aviz, Înalta Curte constată că recurenta-pârâtă doar detaliază procedura de adoptare a actelor normative și se limitează la enunțarea considerentelor reținute de prima instanță fără a aduce critici concrete cu privire la constatarea primei instanței referitoare la lipsa motivării referatului de aprobare privind necesitatea introducerii avizului, cerință a cărei absență a condus la anularea actului administrativ.

În continuare, recurenta-pârâtă a susținut că în mod greșit a reținut prima instanță faptul că "prin reglementarea contestată se introduce o cerință nouă de eligibilitate la decontare, care nu are suport în nicio prevedere legală" atât timp cât prin Contractul-cadru și Normele metodologice sunt reglementate inclusiv condițiile acordării serviciilor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, precum și faptul că, furnizorul de servicii medicale paraclinice cunoaște de la contractare care sunt cerințele pentru furnizarea de investigații medicale paraclinice de radiologie și imagistică medicală în sistemul de asigurări de sănătate și nu se poate pune problema că acesta a furnizat o serie de investigații și află la decontare că acestea nu îi vor fi decontate.

Or, așa cum s-a arătat mai sus, prima instanță a dispus anularea prevederii "cât și de către producător sau un furnizor agreat de producător" din Ordinul nr. 196/139/2017 pentru nerespectarea cerinței de motivare a avizului și lipsa evaluării necesității introducerii acesteia, încălcarea dispozițiilor art. 926 și art. 927 din Legea nr. 95/2006 precum și încălcarea principiului ierarhiei actelor normative.

Într-adevăr, contractul de furnizare de servicii medicale legal încheiat are putere de lege între părțile semnatare și dă naștere la drepturi și obligații pentru aceștia, însă atât timp cât în cadrul evaluării capacității resurselor tehnice este prevăzut faptul că furnizorii de servicii medicale paraclinice sunt obligați să prezinte un contract de service încheiat cu un furnizor avizat atât de Ministerul Sănătății sau Agenția Națională a Medicamentului și a dispozitivelor Medicale sau Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare, după caz, cât și de producător sau un furnizor agreat de producător, pentru aparatele ieșite din perioada de garanție, această prevedere trebuia să fie adoptată cu respectarea tuturor condițiilor impuse lege, având în vedere că este o cerință nouă de eligibilitate la decontare care nu are suport în nicio prevedere legală.

Este de necontestat faptul că sistemul de asigurări de sănătate este un sistem reglementat prin lege și are ca scop asigurarea serviciilor medicale pentru toate categoriile de cetățeni asigurați, în condițiile respectării principiilor de utilizare a fondurilor publice, însă impunerea condiției pentru furnizorii de servicii medicale de a prezenta, pentru aparatele ieșite din perioada de garanție, contractul de service încheiat cu un producător sau un furnizor agreat de producător nu poate garanta respectarea principiilor de utilizare a fondurilor publice cu atât mai mult cu cât, în ipoteza în care producătorul nu mai există se solicită doar avizul Ministerului Sănătății sau al Agenției Naționale a Medicamentului și a dispozitivelor Medicale.

Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a dispus anularea parțială a actului administrativ contestat, hotărârea fiind pronunțată cu interpretarea corectă a normelor de drept material incidente.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurenții-pârâți Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței civile nr. 1692 din 4 aprilie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 2 noiembrie 2021.