Decizia nr. 3271/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — cale de atac împotriva sentinței nr. 225/2016 a Curții de Apel Alba Iulia

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia la data de 13.05.2016, reclamantul Județul Sibiu, prin Consiliul Județean Sibiu, a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul pentru Societatea Informațională - Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale anularea Deciziei nr. 2459/18.03.2016 emisă de Ministerul Societății Informaționale - Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale și a tuturor actelor care au stat la baza aplicării corecției financiare de 5% dispusă de pârât, respectiv a Raportului de control nr. x/25.11.2015 și a Raportului de control nr. x/10.12.2015 - în cadrul Proiectului "E - Registru. Realizarea și Implementarea unui Sistem Informatic Integrat la Nivelul Consiliului Județean Sibiu și a U.A.T.-urilor Partenere pentru Gestionarea Registrului Agricol în Format Electronic" - SMIS 48354.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 225 din 4 octombrie 2016, Curtea de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamantul Județul Sibiu, prin Consiliul Județean Sibiu, reprezentat prin Președintele Consiliului Județean Sibiu, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul pentru Societatea Informațională - Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că nu a fost emis un proces-verbal sau notă de constatare, ci numai rapoartele de control menționate, care nu întrunesc elementele unui act juridic administrativ, nefiind producătoare de efecte juridice, ci pot fi privite ca operațiuni administrative premergătoare și pregătitoare ale actului administrativ de aplicare a corecției respective. Că este așa rezultă și din concluziile acestora unde echipele de control instrumentatoare "propun" și nu stabilesc corecția de 5%, precum și din indicațiile oferite reclamantei că împotriva raportului de control se pot depune observații/comentarii în termen de 15 zile calendaristice de la comunicare și nu termenul de 30 de zile prevăzut de art. 47 din O.U.G. nr. 66/2011 pentru exercitarea contestației administrative privită ca o cale administrativă de atac împotriva unui act administrativ vătămător în drepturile sau interesele legitime ale reclamantei. Calificarea implicită ca acte administrative a celor două rapoarte de control prin soluționarea contestației administrative pe fond sau reținerile cu privire la sumele ce fac obiectul corecției propuse din sumele reținute asiguratoriu, așa cum pretinde reclamantul, nu infirmă concluzia de mai sus, rapoartele de control nefiind prin ele însele apte de a produce efecte juridice, respectiv de a constitui titlu de creanță pentru corecția propusă. S-a mai arătat că, nefiind acte administrative, aceste rapoarte de control nu pot fi contestate în fața instanțelor de contencios administrativ, acțiunea promovată fiind din acest punct de vedere inadmisibilă.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul Județul Sibiu, prin Consiliul Județean Sibiu, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare. În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a arătat, în esență, următoarele: - hotărârea recurată este dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, respectiv cele prevăzute de art. 224 și art. 14 alin. (5) și (6) din C. proc. civ., instanța invocând din oficiu, la termenul din 19 octombrie 2015, excepția inadmisibilității acțiunii, care, în opinia recurentului nu a fost pusă în discuția părților, pârâtul nefiind prezent la termenul respectiv. - sentința instanței de fond cuprinde motive contradictorii, soluția de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii fundamentându-se, în opinia instanței, pe faptul că actul contestat nu reprezintă un proces-verbal producător de consecințe juridice, apt de a fi contestat în fața instanțelor de contencios administrativ, iar pe de altă parte, pe faptul că reclamantul nu a înțeles să conteste și decizia de soluționare a contestației. - hotărârea atacată este dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, întrucât instanța în mod nelegal a respins acțiunea ca fiind inadmisibilă, pe motiv că procesele-verbale de control nu sunt acte administrative deși, prin Decizia nr. 2459/2016 de soluționare a celor două contestații se arată că "se menține măsura dispusă de reprezentanții OIPSI ca fiind legală, respectiv aplicarea corecției financiare de 5% (...)".

Apărările intimatului Prin întâmpinare, intimatul Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței pronunțate de instanța de fond ca fiind legală și temeinică.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Soluția de inadmisibilitate a acțiunii promovate în cauză a fost întemeiată pe constatarea că, în speță, nu a fost emis un proces-verbal, ci numai proiectul acestui act, privit ca intenție a organului de control în sensul aplicării unei corecții reclamantului. Prin urmare, actul atacat nu este un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004 și, ca atare, nu poate fi contestat în fața instanței de contencios administrativ. Întradevăr, O.U.G. nr. 66/2011 reglementează, în procedura de constatare a neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene, o modalitate specifică de întocmire a actelor de control și de atacare a acestora, anterior sesizării instanței de judecată. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 21: "(13) Verificările se finalizează prin întocmirea unui proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare sau a unei note de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare. (14) Înainte de aprobare, proiectul procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se prezintă structurii verificate, acordându-se acesteia posibilitatea de a-și exprima punctul de vedere. (15) Structura verificată are dreptul să prezinte în scris structurii de control prevăzute la art. 20 punctul său de vedere cu privire la constatările acesteia în termen de 5 zile lucrătoare de la data primirii proiectului procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare. (…) (19) Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare este act administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. (20) Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare/Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare constituie titlu de creanță și se emite în vederea stingerii acestei creanțe. (21) Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare trebuie să conțină următoarele elemente: denumirea autorității emitente, data la care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanței bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, numele și semnătura conducătorului autorității emitente, ștampila autorității emitente, posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestației și autoritatea la care se depune contestația, mențiuni privind punctul de vedere al debitorului și poziția exprimată de structura de control competentă, ca urmare a aplicării prevederilor alin. (14) și (15)." Însă, din conținutul Rapoartelor de control nr. x/25.11.2015 și nr. y/10.12.2015, emise ca urmare a verificării proiectului "E - Registru. Realizarea și Implementarea unui Sistem Informatic Integrat la Nivelul Consiliului Județean Sibiu și a U.A.T.-urilor Partenere pentru Gestionarea Registrului Agricol în Format Electronic" - SMIS 48354, ce au făcut obiectul Deciziei nr. 2459/18.03.2016 a Ministerului Societății Informaționale - Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale, atacată în prezenta cauză, rezultă că aplicarea corecției financiare de 5% a fost dispusă în temeiul art. 6 și 9 din O.U.G. nr. 66/2011. Potrivit dispozițiilor art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011: "(1) Autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația de a exclude integral sau parțial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate și declarate de beneficiari acele cheltuieli care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare în vigoare, în situația în care - în procesul de verificare a solicitărilor de plată - acestea determină existența unor astfel de cheltuieli. (2) Excluderea integrală sau parțială de la plată, în situația prevăzută la alin. (1), se aplică în mod corespunzător și în cazul cererilor de plată a drepturilor beneficiarilor instrumentelor de finanțare a politicii agricole comune și a politicii comune pentru pescuit. (3) În aplicarea prevederilor alin. (1), autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația aplicării de reduceri procentuale din sumele solicitate la plată de către beneficiari, în situația în care constată cel puțin una din abaterile prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta ordonanță de urgență, în raport cu: a) reglementările naționale în vigoare în domeniul achizițiilor publice; b) reglementările comunitare aferente programelor cărora le sunt aplicabile alte prevederi decât Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările și completările ulterioare; c) procedurile sau instrucțiunile specifice de achiziții aplicabile beneficiarilor privați, alții decât autoritățile contractante. (3 1 ) Ratele reducerilor procentuale aplicate conform prevederilor alin. (3) se stabilesc prin hotărâre a Guvernului. (3 2 ) Tipurile de abateri de la aplicarea prevederilor privind procedurile de achiziție prevăzute în anexă sunt cele care au fost constatate cel mai frecvent ca urmare a activității de verificare/control/audit. Pentru alte abateri care nu sunt definite în anexă autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene aplică reduceri procentuale în concordanță cu principiul proporționalității sau, acolo unde este posibil, prin analogie cu abaterile identificate în anexă. (3 3 ) Pentru abaterile de la aplicarea prevederilor privind procedurile de achiziție de natură formală, care nu au niciun potențial impact financiar, nu se aplică reduceri procentuale. Situațiile care pot fi constatate ca fiind fără impact financiar sunt prevăzute în normele metodologice de aplicare a prezentei ordonanțe de urgență. (3 4 ) În cazul în care, pentru același contract de achiziție verificat, se constată existența mai multor abateri privind regimul achizițiilor pentru care trebuie aplicate reducerile procentuale prevăzute în anexă, se va aplica valoarea cea mai mare a reducerii procentuale propuse. (4) În aplicarea prevederilor alin. (1) și având în vedere principiul proporționalității, autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația de a face reduceri procentuale din sumele solicitate la rambursarea/plata finală, reprezentând cheltuieli efectuate și declarate de beneficiari, în situația în care constată neîndeplinirea sau îndeplinirea parțială a indicatorilor/obiectivelor proiectelor finanțate din fonduri europene și/sau fonduri publice naționale aferente acestora, pentru care beneficiarii și-au angajat răspunderea realizării, în perioada de implementare a contractelor/acordurilor/deciziilor/ordinelor de finanțare nerambursabilă ori a altor tipuri de contracte multianuale, cu excepția cazurilor în care regulile stabilite de donatorul public internațional prevăd altfel. (5) Reducerile prevăzute la alin. (4) se efectuează în funcție de gradul de realizare a indicatorilor/obiectivelor, în conformitate cu procedurile specifice stabilite de fiecare autoritate cu competențe în gestionarea fondurilor europene. De asemenea, în art. 9 din același act normativ, se arată: "Pentru cheltuielile incluse în solicitările/cererile de plată ale beneficiarilor care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate sau conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare, identificate de autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene înainte de efectuarea plății, nu se aplică: a) procedura de constatare a neregulii prevăzută la art. 21; b) procedura de raportare a neregulilor prevăzută la art. 58 și 59, cu excepția cazurilor menționate la art. 8, pentru care DLAF comunică autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene că a sesizat parchetul competent să efectueze cercetarea penală." Așadar, în cauză, existând un control anterior (finalizat prin rapoartele de control), în procedura verificării cererilor de rambursare au fost aplicate, în temeiul art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011, reduceri procentuale. Deși O.U.G. nr. 66/2011 prevede expres care este actul administrativ - titlul de creanță ce poate fi atacat doar prin raportare la prevederile art. 21- așadar când emiterea notei de constatare este ulterioară activității de verificare/constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/corecțiilor financiare, totuși în cazul în care reducerea este aplicată în cadrul procesului de verificare a cererilor de rambursare, dispozițiile art. 27 și 28 din O.U.G. nr. 66/2011 duc la concluzia că, nota de informare ce se întocmește în acest context reprezintă act administrativ ce poate fi atacat de beneficiar (este practic actul prin care, beneficiarul a fost încunoștințat atât cu privire la faptul că i s-a admis doar parțial cererea de rambursare cât și cu privire la faptul că i s-a aplicat sancțiunea specifică - corecția financiară și motivele pentru care aceasta a fost aplicată). Chiar dacă în cazul de față nu s-a întocmit propriu-zis o notă de informare, apare evident că reducerea procentuală de 5% aplicată urmare a rapoartelor de control a fost menținută de organele administrative după cum rezultă din chiar decizia de soluționare a contestațiilor. A considera demersul judiciar al recurentului-reclamantul ca fiind inadmisibil numai pentru că autoritatea publică nu și-a intitulat corect actul emis sau că nu a mai emis un act de confirmare a sancțiunii propuse, însemnă o îngrădire a dreptului de acces la justiție al părții și implicit a posibilității acesteia de a formula critici față de corecția financiară stabilită, ceea ce contravine art. 6 din CEDO.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul Județul Sibiu, prin Consiliul Județean Sibiu, împotriva Sentinței nr. 225 din 4 octombrie 2016 a Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată, cu consecința trimiterii cauzei la aceeași instanță, în vederea soluționării fondului litigiului, urmând ca instanța de fond, cu ocazia rejudecării, să aibă în vedere toate apărările și susținerile părților.