ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5292/2021

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, la data de 12.05.2016, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, anularea în parte a Deciziei nr. 7/19.02.2016 emise de pârât, cu privire la sancționarea sa și exonerarea de la plata amenzii în cuantum de 188.257 RON, reprezentând 0,506% din cifra de afaceri realizată în anul 2015.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1485 din 25 aprilie 2017, Curtea a admis acțiunea reclamantei, a anulat în parte Decizia nr. 7/19.02.2016 emise de pârâtul Consiliul Concurenței, respectiv în ce privește sancțiunea aplicată reclamantei. A obligat pârâtul la 18.695 RON, cheltuieli de judecată către reclamantă.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Consiliul Concurenței a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe. Recurentul-pârât invocă interpretarea și aplicarea greșită a disp. art. 59 din Legea nr. 21/1996, în forma de la data epuizării faptei, susținând că dreptul de a aplica sancțiunea nu este prescris. Instanța de fond interpretează în mod eronat că situațiile de întrerupere a termenului de prescripție pot fi plasate în timp doar anterior sau cel mult concomitent cu deschiderea investigației. Instanța de fond face abstracție de faptul că înțelesul expresiei "în scopul declanșării unei investigații" este acela de investigare propriu-zisă a încălcărilor legii, nelimitându-se la momentul efectiv de deschidere a unei investigații. Prin interpretarea oferită de prima instanță se ajunge la o separare nejustificată a actului care marchează debutul unei investigații, respectiv ordinul Președintelui, de totalitatea actelor procedurale pe care autoritatea de concurență le are la dispoziție pentru investigarea încălcării legii. Având în vedere că, în conformitate cu prevederile legale și cu finalitatea pentru care este instituită prescripția "declanșarea investigației" semnifică investigarea încălcării, rezultă că ultimul act întreruptiv al termenului de prescripție este reprezentat de orice demers oficial al autorității, adus la cunoștința părții, în scopul investigării încălcării. Dispozițiile art. 59 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 consolidează argumentul potrivit căruia orice act întreprins de Consiliul Concurenței în scopul investigării unei încălcări întrerupe termenul de prescripție. Astfel, în ipoteza în care voința legiuitorului ar fi fost aceea de a plasa situațiile de întrerupere a termenului de prescripție exclusiv în examinarea preliminară și/sau cel mai târziu odată cu deschiderea investigației, iar nu pe tot parcursul acesteia, textul alin. (2) al art. 59 ar fi enumerat doar acele acțiuni care, din punct de vedere legal puteau fi întreprinse de Consiliul Concurenței în acest context (în examinarea preliminară și/sau concomitent cu deschiderea investigației). Dispoziția în cauză ar fi cuprins limitativ doar ordinul emis de Președintele Consiliului Concurenței și cererile de informații, în ipoteza în care acestea ar fi coincis cu deschiderea investigației. Or, potrivit disp. art. 59 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 21/1996, una dintre situațiile enumerate ca întrerupând termenul de prescripție este începerea procedurilor legale. Noțiunii de "proceduri legale" i se circumscriu toate acțiunile oficiale întreprinse de autoritatea de concurență pentru investigarea unei încălcări, astfel de acte procedurale fiind ulterioare deschiderii investigației, de exemplu, procedura de inspecție, procedura acceptării propunerilor de angajamente sau procedura audierii părților. Actele ce întrerup termenul de prescripție prevăzut la art. 59 alin. (2) sunt enumerate cu titlu exemplificativ, iar nu limitativ, fapt ce implică existența și a altor situații care prin natura lor sunt plasate ulterior examinării preliminare și deschiderii investigației. O dovadă în sensul existenței unei enumerări exemplificative este și folosirea sintagmei "în principal", în cuprinsul art. 59 alin. (2) din lege. Recurentul-pârât susține că în ipoteza acceptării interpretării date de prima instanță, instituția întreruperii prescripției nu ar mai avea aplicabilitate, deoarece s-ar ajunge la o situație imposibilă, când autoritatea emite ordin de deschidere a unei investigații pentru analiza unei încălcări care continuă și după deschiderea investigației, fapta epuizându-se la o dată ulterioară deschiderii. Astfel, interpretarea oferită de recurentul-pârât este singura posibilă, deoarece norma juridică trebuie interpretată în sensul aplicării ei, iar nu în sensul neaplicării. Scopul instituirii prescripției este prevenirea și sancționarea pasivității autorității, limitând perioada în care acesta poate acționa, însă interpretarea oferită de prima instanță încurajează lipsa de acțiune a acesteia. Eroarea abordării instanței de fond rezultă inclusiv din interpretarea sistematică a prevederilor legale. Astfel, potrivit disp. art. 35 din Legea nr. 21/1996: "în realizarea investigațiilor, precum și a atribuțiilor conferite în baza prezentei legi, inspectorii de concurență pot solicita agenților economici informațiile și documentele care le sunt necesare, menționând baza legală și scopul solicitării, și pot stabili termene până la care aceste informații și documente să le fie furnizate sub sancțiunea prevăzută în prezenta lege". Cererile de informații erau instrumente ce puteau fi utilizate de autoritate exclusiv în cadrul investigațiilor. În anul 2010, urmare a modificărilor legii prin O.U.G. nr. 75/2010, legiuitorul reglementează posibilitatea formulării de cereri de informații și în etapa examinării preliminare, posibilitatea neprevăzută anterior, de unde rezultă că interpretarea primei instanțe nu este în acord cu interpretarea sistematică a dispozițiilor legii. Sfera de interpretare a art. 59 este necesar a se circumscrie conținutului art. 35 din lege, rezultând că anterior O.U.G. nr. 75/2010 era exclusă posibilitatea legală a formulării de cereri de informații în realizarea examinării preliminare, ci doar în scopul investigării încălcărilor legii. Prin urmare, o solicitare de informații poate opera ca act întreruptiv al cursului prescripției doar în cadrul investigației, ulterior emiterii ordinului de deschidere a acesteia, de unde rezultă o altă concluzie, în sensul că ordinul de deschidere a investigației nu este ultimul act care întrerupe termenul de prescripție. Interpretarea eronată oferită de prima instanță, decurge și din necesitatea respectării principiului aplicării uniforme a prevederilor incidente în materie, ce reclamă ca dispozițiile naționale să fie congruente cu cele europene. Dacă s-ar accepta că ultimul act întrerupător de prescripție este exclusiv ordinul de declanșare a investigației, ar rezulta un dezacord între interpretarea și aplicarea normelor privind prescripția la nivel european, exemplificate prin disp. art. 25 din Regulamentul nr. 1/2003 și aplicarea prevederilor în materie de prescripție la nivel național. Interpretarea primei instanțe echivalează cu susținerea potrivit căreia dreptul Consiliului Concurenței de a aplica sancțiuni contravenționale este de 5 ani. Potrivit art. 58 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 21/1996, în vigoare la data epuizării faptei; "în cazul încălcărilor legii, ce au caracter de continuitate sau de repetabilitate, prescripția începe să curgă de la data încetării ultimului act sau fapt anticoncurențial în cauză". Fapta săvârșită de intimata-reclamantă este continuă, pe toata durata de valabilitate a contractelor de distribuție încheiate cu producătorul B., prescripția începe să curgă la data epuizării faptei, respectiv de la data încetării relațiilor comerciale - 28.02.2006. Decizia adoptată la data de 19.02.2016 a fost emisă înăuntrul termenului special de prescripție de 10 ani de la data epuizării faptei, fiind aplicabile disp. art. 62 alin. (4) din lege, referitoare la întreruperea termenului de prescripție. Pentru desfășurarea investigațiilor Consiliului Concurenței nu există un termen standard, ci doar un termen de prescripție specială de 10 ani de la data epuizării faptei. În ipoteza în care legiuitorul ar fi dorit să stabilească o durată maximă a unei investigații a autorității, s-ar fi reglementat expres acest aspect, putându-se exemplifica disp. art. 45 alin. (3) și (4) din Legea nr. 21/1996 care au instituit un termen maxim al investigației de 5 luni de la primirea notificării complete a operațiunii de concentrare economică. De asemenea, investigațiile desfășurate de Comisia Europeană nu au un termen maxim de finalizare, iar modificările textului de lege națională care reglementează prescripția sunt exclusiv modificări de formă și nu de fond. Normele naționale în materie de prescripție au fost transpuse în legislație prin O.U.G. nr. 121/2003 care a urmărit transpunerea aquis-ului comunitar în domeniul concurenței, așa cum reiese din nota de fundamentare a guvernului cu privire la adoptarea ordonanței de urgență. Prin urmare, recurentul-pârât arată că decizia atacată a fost emisă înăuntrul termenului special de prescripție de 10 ai, impunându-se casarea sentinței cu trimitere spre rejudecare la aceeași instanță. În privința obligării la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 18.695 RON se susține încălcarea disp. art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Apărările formulate în cauză de către intimata-reclamantă A. SA Prin întâmpinare, intimata-reclamantă susține respingerea recursului ca nefondat, dreptul autorității de concurență de a aplica sancțiunea contravențională fiind prescris. Se arată că Decizia nr. 7/19.02.2016 este emisă după împlinirea termenului general de prescripție de 5 ani, respectiv de maxim 10 ani, urmându-se regulile cuprinse în Legea nr. 21/1996, în forma în vigoare la data încălcării legii, atât în ceea ce privește durata termenului, cât și cauzele de întrerupere ale acestuia. Intimata-reclamantă opinează că data pretinsei încălcări a Legii nr. 21/1996 este data la care a intervenit înțelegerea anticoncurențială - 01.05.2005 sau data ultimei comenzi a contractului nr. x/2005 - 11.12.2005, ori cel mai târziu la data expirării valabilității contractului nr. x/2005 - 28.02.2006. Indiferent de data aleasă, Legea nr. 21/1996, atât în forma în vigoare la data consumării înțelegerii anticoncurențiale - 01.05.2005, cât și în forma în vigoare la data epuizării înțelegerii anticoncurențiale - 28.02.2016, cuprindea aceleași dispoziții referitoare la prescripția dreptului autorității de a aplica sancțiuni contravenționale. Dintre actele cu pretins efect întreruptiv de prescripție, invocate prin recurs, numai Ordinul Consiliului Concurenței nr. 87/14.03.2008, prin care a fost declanșată investigația, a întrerupt cursul prescripției. Un nou termen de 5 ani a început să curgă de la data de 14.03.2008 și s-a împlinit la 14.03.2013. Celelalte acte invocate de recurentul-pârât, respectiv Ordinul nr. 395/2011, prin care s-a disjuns investigația, transmiterea de solicitări de informații către reclamantă și transmiterea Raportului de investigație în anul 2016, sunt ulterioare declanșării investigației și nu pot avea ca efect întreruperea cursului prescripției. Prin apariția O.U.G. nr. 3/2015, articolul corespunzător din Legea nr. 21/1996 s-a modificat în sensul că "orice acțiune întreprinsă de către Consiliul Concurenței în scopul unei examinări preliminare sau în scopul investigării unei încălcări a legii întrerupe cursul termenelor de prescripție [...]. În acest sens, Decizia nr. 7/19.02.2016 este emisă cu încălcarea principiului neretroactivității legii și după împlinirea unei perioade egale cu dublul termenului de prescripție (termenul general de 10 ani). Intimata-reclamantă consideră că prescripția a început să curgă de la data perfectării celui de-al doilea contract, ca ultim act anticoncurențial săvârșit în cauză, respectiv 20.04.2005, prin urmare Decizia nr. 7/19.02.2016 a fost emisă după expirarea termenului de 10 ani, la 20.04.2015.

Prin încheierea de ședință din data de 5.12.2019, Înalta Curte a dispus suspendarea judecării recursului, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la pronunțarea de către CJUE asupra întrebării preliminare formulate de Înalta Curte de Casație și Justiție în Dosarul nr. x/2015. Dosarul a fost repus pe rol la solicitarea recurentului-pârât, urmare a hotărârii CJUE din data de 21.01.2021, în cauza C-308/19, Conciliul Concurenței împotriva C. S.R.L. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului formulat de Consiliul Concurenței Analiza motivelor de casare Prima instanță consideră că prescripția dreptului de a aplica sancțiunea nu este întreruptă pe tot parcursul investigației, deoarece art. 59 din Legea nr. 21/1996 (forma anterioară a legii) stabilește drept cauză de întrerupere orice acțiune întreprinsă de Consiliul Concurenței în scopul unei examinări prealabile sau în scopul declanșării unei investigații în legătură cu o anumită încălcare a legii. Astfel, în opinia primei instanțe, ultimul act ce întrerupe curgerea termenului de prescripție este Ordinul nr. 87/14.03.2008, conform disp. art. 59 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, iar sintagma "în scopul declanșării unei investigații" este folosită pentru a circumstanța categoria de acte care determină întreruperea cursului termenului de prescripție a dreptului autorității de a aplica sancțiunea. Potrivit disp. art. 58 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 (în forma în vigoare la momentul epuizării faptei), în cazul încălcărilor legii, ce au caracter de continuitate sau de repetabilitate, prescripția începe să curgă de la data încetării ultimului act sau fapt anticoncurențial în cauză. Înțelegerea anticoncurențială ce are ca obiect fixarea prețului de revânzare s-a realizat prin încheierea a două contracte de distribuție având nr. 84/2004 și nr. 85/2005. Contractul nr. x/2004 are o durată de valabilitate în perioada 2004 - 2005, iar contractul nr. x/2005, pentru perioada 2005-2006, mai precis 28.02.2006. Această ultimă dată - 28.02.2006, reprezintă punctul de pornire al curgerii prescripției dreptului de a aplica sancțiunea, întrucât este momentul ce marchează epuizarea faptei prin ajungerea la termen a contractului nr. x/2005. Instanța de fond ia în calcul un termen maxim de investigare și sancționare de 5 ani, pe când Legea nr. 21/1996, prin disp. art. 62 alin. (4), arată că în cazul întreruperii prescripției, un nou termen cu o durată similară începe să curgă de la data la care Consiliul Concurenței a întreprins una dintre acțiunile menționate la alin. (2), iar termenul de prescripție va expira cel mai târziu în ziua în care se împlinește perioada egală cu dublul termenului de prescripție, aplicabil pentru săvârșirea încălcării în cauză, în situația în care Consiliul Concurenței nu a impus niciuna dintre sancțiunile prevăzute de lege. Așadar, Legea nr. 21/1996 stabilește și un termen special de prescripție de 10 ani de la data epuizării faptei, în situația în care termenul de prescripție de 5 ani a fost întrerupt. În speță, termenul de prescripție a început să curgă de la data de 28.02.2006, a fost întrerupt prin emiterea anumitor acte și a început să curgă un nou termen cu durată similară (de 5 ani), care se împlinește cel mai târziu la 28.02.2016. Prima instanță a considerat că singurul act ce întrerupe cursul prescripției dreptului de a aplica sancțiunea este Ordinul nr. 87/14.03.2008, prin care a fost declanșată investigația, astfel că de la acest moment reîncepe să curgă un termen de 5 ani, care s-a împlinit la 14.03.2013. Instanța de fond a indicat ca temei de drept pentru justificarea soluției, dispozițiile art. 59 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 (în forma în vigoare la data epuizării faptei). Potrivit disp. art. 59 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, acțiunile ce pot fi întreprinse de către Consiliul Concurenței și care întrerup cursul termenului de prescripție includ, în principal, următoarele: a) Solicitări de informații, în scris; b) Ordin al președintelui Consiliului Concurenței de declanșare a unei investigații; c) Începerea procedurilor legale. Judecătorul fondului, interpretând disp. art. 59 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 a concluzionat în sensul că numai aceste trei acțiuni/acte întrerup cursul termenului de prescripție, iar înțelesul expresiei "scopul declanșării unei investigații" are în vedere momentul anterior sau, cel mult, chiar momentul deschiderii investigației. Înalta Curte constată că prima instanță, realizând interpretarea disp. art. 29 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 nu a observat că dispoziția legală nu enumeră limitativ acțiunile ce pot fi întreprinse și care întrerup cursul prescripției, ci folosește sintagma "în principal", Astfel, doar lecturând textul se poate observa foarte ușor că Legea nr. 21/1996 dă relevanță și altor acțiuni ce pot fi întreprinse de autoritatea de concurență și care pot întrerupe cursul termenului de prescripție. De asemenea, potrivit disp. art. 59 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 (în forma în vigoare la data epuizării faptei), susține că orice acțiune întreprinsă de către Consiliul Concurenței în scopul unei examinări preliminare sau în scopul declanșării unei investigații în legătură cu o anumită încălcare a legii va întrerupe cursul termenului de prescripție prevăzut la art. 58. În ipoteza în care s-ar considera că interpretarea oferită de prima instanță este cea corectă, ar însemna că și pentru etapa examinării preliminare numai prima acțiune întreprinsă de Consiliul Concurenței ar conduce la întreruperea cursului termenului de prescripție, deoarece expresia "în scopul" trebuie să aibă același înțeles atât în faza preliminară, cât și în faza investigației propriu-zise. Or, prima instanță a considerat că acțiunile ce întrerup cursul prescripției sunt toate cele întreprinse în faza examinării preliminare, până la ordinul de declanșare a investigației, ce marchează începutul celei de-a doua faze. Înalta Curte consideră că o astfel de interpretare nu poate fi primită deoarece dacă pentru etapa preliminară, expresia "în scopul" are semnificația luării în considerare a tuturor acțiunilor întreprinse de autoritate, și pentru etapa investigației, acțiunile în vederea declanșării investigației sunt reprezentate de totalitatea actelor procedurale întreprinse. Dispozițiile art. 59 alin. (1) din Legea nr. 21/1991 se interpretează coroborat cu cele ale art. 59 alin. (2) lit. a)-c) din lege, care permit ca orice acțiune întreprinsă de Consiliul Concurenței, în legătură cu o anumită încălcare a legii, să întrerupă cursul prescripției. Un alt argument în favoarea interpretării oferite de Înalta Curte este acela că solicitarea de informații are loc în etapa a doua, iar începerea procedurilor legale se referă la acțiuni întreprinse în etapa investigației, precum procedura de inspecție sau procedura audierii părților. Art. 35 din Legea nr. 21/1996 (în forma în vigoare la data epuizării faptei) permitea formularea de cereri de informații, doar în etapa investigației, text modificat abia prin apariția O.U.G. nr. 75/2010, ceea ce conduce la concluzia că prima instanță nu a realizat o interpretare corectă a textelor legale incidente, din punct de vedere al interpretării gramaticale, dar și sistematice. În ceea ce privește aplicarea uniformă a prevederilor europene în materie, Înalta Curte reține că potrivit disp. art. 25 alin. (3) din Regulamentul nr. 1/2003 prevăd că: "orice act al Comisiei sau al autorității de concurență a unui stat membru în scopul examinării sau investigării unei încălcări întrerupe cursul termenului de prescripție pentru aplicarea amenzilor sau a penalităților cu titlu cominatoriu. Întreruperea termenului de prescripție produce efect de la data la care actul este notificat cel puțin unei întreprinderi sau asociații de întreprinderi care a participat la încălcare. Actele care întrerup termenul de prescripție includ, în special, următoarele: a) solicitări de informații în scris de către Comisie sau de către autoritatea de concurență a unui stat membru; b) autorizații scrise de desfășurare a inspecțiilor emise pentru reprezentanții săi oficiali de către Comisie sau de către autoritatea de concurență a unui stat membru; c) inițierea procedurilor de către Comisie sau de către autoritatea de concurență a unui stat membru; d) comunicarea privind obiecțiunile de către Comisie sau de către autoritatea de concurență a unui stat membru". Normele naționale în materie de prescripție au fost introduse în Legea nr. 21/1996 prin emiterea O.U.G. nr. 121/2003, ce a avut rolul de a transpune acquisul comunitar în domeniul concurenței, respectiv a dispozițiilor art. 25 din Regulamentul nr. 1/2003, iar emiterea O.U.G. nr. 31/2015 a urmărit eliminarea confuziilor cu privire la prescripția dreptului la acțiune și dreptul Consiliului Concurenței de a aplica sancțiuni, așa cum se arată în nota de fundamentare a actului normativ. Prin Hotărârea CJUE din 21.01.2021, în cauza C-308/19 Consiliul Concurenței împotriva C. S.R.L., s-a declarat că "Dreptul Uniunii trebuie interpretat în sensul că instanțele naționale nu sunt obligate să aplice art. 25 alin. (3) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute în articolele [101 și 102 din TFUE] prescripției competențelor unei autorități naționale de concurență în materia aplicării de sancțiuni pentru încălcările dreptului concurenței ale Uniunii. Articolul 4 alin. (3) TFUE și articolul 101 TFUE, citite în lumina principiului efectivității, trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale, astfel cum este interpretată de instanțele naționale competente, potrivit căreia ordinul de declanșare a unei investigații, adoptat de autoritatea națională de concurență care vizează o încălcare a normelor dreptului concurenței al Uniunii este ultimul act al acestei autorități care poate avea ca efect întreruperea termenului de prescripție referitor la competența sa de a aplica sancțiuni și exclude posibilitatea ca un act ulterior de examinare sau de investigare să întrerupă acest termen, atunci când se dovedește, având în vedere ansamblul elementelor regimului de prescripție în cauză, că o astfel de excludere prezintă un risc sistemic de impunitate a faptelor care constituie asemenea încălcări, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere". Intimata-reclamantă a susținut că hotărârea pronunțată în Cauza C-308/19, pentru care judecarea litigiului de față a fost suspendat până la soluția adoptată de CJUE, nu este aplicabilă, deoarece înțelegerea anticoncurențială a avut loc anterior aderării României la UE, din anul 2007, astfel că instanța națională nu este ținută de interpretarea oferită de instanța europeană. Înalta Curte reține că, în speță, autoritatea de concurență a aplicat dispozițiile art. 5 din Legea nr. 21/1996 și nu cele ale art. 101 TFUE, epuizarea faptei concurențiale a avut loc în anul 2006, anterior aderării României la UE, iar interpretarea textelor legale incidente prescripției s-a realizat conform metodelor de interpretare prevăzute în legislația internă. Aceste împrejurări nu înlătură constatarea că atât Legea nr. 21/1996, cât și modificările aduse acesteia, au transpus în legislația națională acquisul comunitar, în vederea aderării României la UE. Așadar, dispozițiile transpuse nu pot avea o interpretare anterior anului 2007 și o altă interpretare ulterior anului 2007, deși conținutul acestora este identic. Interpretarea dată de Înalta Curte este în concordanță cu principiul efectivității, ținându-se seama și de existența unui risc sistemic de impunitate a faptelor dacă interpretarea ar fi diferită, precum cea propusă de prima instanță. O interpretare restrictivă este de natură să reducă rolul autorității de concurență, având în vedere că investigația este complexă și pe parcursul acesteia pot interveni numeroase acte procedurale și incidente procedurale. Se va ține seama și de jurisprudența constantă a Înaltei Curți în materia întreruperii cursului prescripției exemplificată prin Deciziile nr. 1433/15.03.2019, nr. 4454/17.09.2020, nr. 1259/02.03.2021 și nr. 3426/04.06.2021. Față de acestea, în temeiul art. 497 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, se va admite recursul, se va casa sentința recurată și, în consecință, urmează să se trimită cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, constatându-se întrunite dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.