ÎCCJ, Decizia nr. 2/2025

Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 2.621/1/2024 este legal constituit conform dispozițiilor art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă și ale art. 31 alin. (3) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiției nr. 20/2023, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna Antonia Eleonora Constantin, procuror-șef al Secției judiciare.

La ședința de judecată participă doamna Elena-Mădălina Ivănescu, magistrat-asistent în cadrul Secțiilor Unite, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 32 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii ia în examinare recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia, ce formează obiectul Dosarului nr. 2.621/1/2024.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosarul cauzei au fost depuse: raportul întocmit de judecătoriiraportori, punctul de vedere al Ministerului Public și opinii ale Institutului Național al Magistraturii și ale Facultății de Drept din cadrul Universității "Babeș-Bolyai" din Cluj-Napoca.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele completului, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru prezentarea punctului de vedere cu privire la recursul în interesul legii, cu referire la soluția propusă prin raportul întocmit în cauză de judecătorii-raportori.

Doamna procuror Antonia Eleonora Constantin solicită admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a legii în problema de drept sesizată, conform argumentelor expuse în punctul de vedere formulat în scris, arătând că Ministerul Public apreciază ca fiind în litera și spiritul legii cea de-a doua orientare jurisprudențială prezentată în memoriul de recurs în interesul legii.

Nefiind întrebări pentru reprezentantul procurorului general, doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra recursului în interesul legii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție și obiectul recursului în interesul legii

Înalta Curte de Casație și Justiție a fost învestită, prin sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia, cu soluționarea recursului în interesul legii ce vizează următoarele probleme de drept: Dacă dispozițiile art. 612 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, pot fi interpretate în sensul că, în măsura în care autoritățile și instituțiile publice nu și-au îndeplinit obligația prevăzută de art. 406 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, până la data de 1.01.2020, persoanele care ocupau posturi de natură contractuală la care se referă art. 407 din Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, anterior acestei date pot dobândi calitatea de funcționar public prin transformarea postului de natură contractuală în funcție publică, ulterior datei de 1 ianuarie 2020. Dacă transformarea posturilor de natură contractuală prevăzută de art. 612 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, se face din oficiu de către angajator sau la cererea persoanelor încadrate cu contract individual de muncă anterior datei de 1.01.2020.

Recursul în interesul legii a fost înregistrat la Înalta Curte de Casație și Justiție la 15 noiembrie 2024, formându-se Dosarul nr. 2.621/1/2024. II. Dispozițiile legale supuse interpretării Înaltei Curți de Casație și Justiție

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 sau Codul administrativ) "

Autorul sesizării a arătat că în practica judiciară s-au evidențiat două orientări cu privire la problemele de drept în discuție.

Într-o primă orientare jurisprudențială s-a reținut că, în ceea ce privește natura juridică a termenului prevăzut de art. 612 alin. (1) din Codul administrativ prin raportare la situația unor salariați angajați cu contract individual de muncă anterior datei de 1.01.2020, transformarea posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice este o obligație de rezultat a autorităților și instituțiilor publice care au personal angajat în baza unui contract individual de muncă și care desfășoară activități ce implică exercitarea prerogativelor de putere publică, astfel că neîndeplinirea ei în termenul-limită defipt de legiuitor nu se poate transforma într-o sancțiune pentru personalul contractual cu vocație la beneficiul prevederilor art. 406 și 407 din Codul administrativ.

Astfel, s-a reținut că stabilirea posturilor în regim de funcție publică era obligatorie în sarcina conducătorului unității administrativ-teritoriale, în măsura în care erau îndeplinite activități prevăzute în art. 370 alin. (1)-(3) din Codul administrativ și, prin excepție de la prevederile art. 464 din același act normativ (care reglementau dobândirea calității de funcționar public prin concurs), până la data de 1 ianuarie 2020, calitatea de funcționar public se putea dobândi prin transformarea posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice și emiterea dispoziției de numire în funcție, fără concurs.

S-a stabilit că sintagma "se poate dobândi" din cuprinsul art. 612 din Codul administrativ semnifică dreptul persoanelor care ocupau posturi contractuale și pentru care a fost realizată procedura de transformare în posturi aferente funcțiilor publice de a fi numite prin dispoziție, de către conducătorul autorității publice, în funcția publică aferentă, și nu doar o posibilitate lăsată la voia autorității.

Sub acest aspect, s-a reținut că aceste obligații au fost instituite prin norme cu caracter imperativ, din moment ce legiuitorul a prevăzut o dată-limită până la care poate fi dobândită calitatea de funcționar public prin transformarea posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice, în condițiile prevăzute la art. 406 din Codul administrativ, și anume până la data de 1 ianuarie 2020, iar pentru nerespectarea prevederilor art. 406 și 407 din codul menționat a prevăzut în mod expres că intervine răspunderea contravențională, reglementată prin art. 537 alin. (1) lit. a) din același cod.

În sensul acestei orientări jurisprudențiale au fost atașate sesizării următoarele hotărâri judecătorești: Decizia nr. 92/2024 din 7 februarie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 4.894/107/2022; Decizia nr. 392/2024 din 22 mai 2024, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 4.906/107/2022; Decizia nr. 459/2022 din 1 martie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Craiova - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 5.782/63/2021; Decizia nr. 1.059/2022 din 10 octombrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.866/88/2021; Decizia nr. 712 din 10 aprilie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 11.007/3/2022; Decizia nr. 1.146 din 12 iunie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 15.349/3/2022; Decizia nr. 925 din 30 martie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 6.536/3/2022; Decizia nr. 123/R/2024 din 27 februarie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 4.923/62/2022.

Deși nu au fost menționate în cadrul cererii de recurs în interesul legii, în sensul aceleiași orientări jurisprudențiale au mai fost depuse la dosar: șase decizii pronunțate de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal (dosarele nr. 15.349/3/2022, nr. 3.348/2/2021, nr. 15.391/3/2022, nr. 1.566/116/2021, nr. 38.854/3/2019 și nr. 4.748/2/2021) și șapte decizii pronunțate de Curtea de Apel București - Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal (dosarele nr. 612/93/2020*, nr. 14.501/3/2023, nr. 1.331/98/2021, nr. 8.423/3/2022, nr. 36.212/3/2022, nr. 3.102/93/2021 și nr. 31.492/3/2021); două sentințe definitive și două nedefinitive, pronunțate de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal (dosarele nr. 2.245/3/2023, nr. 2.414/93/2023, nr. 37.825/3/2021* și nr. 16.750/3/2023); o sentință nedefinitivă pronunțată de Tribunalul Teleorman - Secția conflicte de muncă, asigurări sociale și contencios administrativ și fiscal (Dosarul nr. 1.116/87/2023); o decizie pronunțată de Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal (Dosarul nr. 4.923/62/2022); două decizii (dosarele nr. 639/120/2022 și nr. 3.500/120/2021) și șase sentințe (dosarele nr. 3.206/114/2022*, nr. 1.277/114/2023, nr. 2.845/105/2022*, nr. 3.204/114/2022, nr. 3.205/114/2022* și nr. 3.220/114/2022) pronunțate de Curtea de Apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal; o sentință nedefinitivă pronunțată de Tribunalul Argeș - Secția civilă (Dosarul nr. 6.698/109/2022*); o decizie pronunțată de Curtea de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal (Dosarul nr. 1.866/88/2021).

În cea de-a doua orientare jurisprudențială s-a apreciat că excepția transformării posturilor contractuale în funcții publice prevăzută de legiuitor a fost limitată până la data de 1.01.2020, prin art. 612 din Codul administrativ, dispoziții care fac trecerea la noua organizare administrativă instituită de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Această transformare a unor posturi contractuale în posturi de funcție publică trebuia făcută pentru personalul care îndeplinea, la momentul intrării în vigoare a actului normativ, condițiile impuse de art. 465 din Codul administrativ.

Cu toate acestea, s-a reținut că și în situația în care postul de natură contractuală ocupat de reclamanți s-ar fi circumscris sferei celor ce puteau fi transformate în funcții publice, ulterior datei de 1.01.2020, nu se poate da eficiență dispozițiilor art. 406 din Codul administrativ, întrucât calitatea de funcționar public putea fi dobândită în această modalitate numai până la data de 1.01.2020 (solicitările administrative fiind depuse ulterior acestui moment). Acest termen fiind unul de decădere, nerespectarea lui atrage sancțiunea nulității. Odată depășit termenul de 1.01.2020, ocuparea funcțiilor publice se poate face numai în condițiile art. 464 din Codul administrativ, respectiv prin concurs.

În sensul acestei orientări jurisprudențiale au fost atașate sesizării următoarele hotărâri judecătorești: Decizia civilă nr. 184/2024 din 29 februarie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 608/91/2023; Decizia civilă nr. 363/2021 din 15 aprilie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 3.250/63/2020; Decizia civilă nr. 359/R/2024 din 11 aprilie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 613/91/2023; Decizia civilă nr. 1.761/2024 din 9 septembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 21.285/3/2023; Decizia civilă nr. 409/2024 din 26 iunie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 2.484/99/2023*; Decizia civilă nr. 183 din 20 februarie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 8.971/118/2022.

Deși nu au fost menționate în cadrul cererii de recurs în interesul legii, în sensul aceleiași orientări jurisprudențiale au mai fost depuse la dosar: trei decizii pronunțate de Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal (dosarele nr. 5.607/63/2021, nr. 21.285/3/2023 și nr. 8.247/63/2022), două decizii pronunțate de Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal (dosarele nr. 2.484/99/2023* și nr. 6.960/99/2023), șapte decizii pronunțate de Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal (dosarele nr. 608/91/2023, nr. 3.250/63/2020, nr. 604/91/2023, nr. 613/91/2023, nr. 616/91/2023, nr. 611/91/2023 și nr. 615/91/2023). IV. Opinia titularului sesizării

Autorul sesizării a apreciat că după data de 1.01.2020 nu se poate da eficiență dispozițiilor art. 406 din Codul administrativ, întrucât calitatea de funcționar public putea fi dobândită în această modalitate numai până la acea dată, așa cum stabilesc în mod expres prevederile art. 612 alin. (1) din codul menționat. Termenul prevăzut de acest din urmă text de lege are natura juridică a unui termen extinctiv, la a cărui împlinire se stinge dreptul persoanelor încadrate cu contract individual de muncă de a fi numite în funcția publică, prin transformarea postului. Deopotrivă, prin utilizarea sintagmei "se poate dobândi", art. 612 din Codul administrativ relevă o marjă mare de apreciere lăsată la îndemână autorităților publice, iar nu o obligație legală a acestora. V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a apreciat că în litera și spiritul legii este cea de-a doua orientare jurisprudențială, constatând că dispozițiile art. 612 din Codul administrativ instituie, în mod explicit, o derogare temporară de la prevederile generale ale art. 464 din Codul administrativ, care consacră concursul drept procedură obligatorie pentru dobândirea calității de funcționar public.

Această derogare este însă condiționată de respectarea unui termen-limită, și anume data de 1 ianuarie 2020. După acest termen, dreptul de a transforma posturile de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice revine exclusiv angajatorului - autoritate sau instituție publică, în condițiile art. 406 și 407 din Codul administrativ, iar ocuparea acestor funcții este guvernată exclusiv de procedura concursului.

Interpretarea logico-gramaticală a dispozițiilor art. 612 alin. (1) din Codul administrativ conduce la concluzia că expresia "până la data de 1 ianuarie 2024" are un caracter imperativ, stabilind un termen de decădere în sensul art. 2.545 alin. (1) din Codul civil. Neîndeplinirea condițiilor legale în interiorul acestui termen atrage pierderea dreptului persoanei interesate de a beneficia de prevederile tranzitorii, conform art. 2.545 alin. (2) din Codul civil.

O interpretare contrară celei mai sus enunțate ar contraveni scopului normei edictate de legiuitor și ar genera incertitudine juridică.

Interpretarea sistematică și teleologică a dispozițiilor art. 612 din Codul administrativ evidențiază că normele în discuție se circumscriu unei viziuni legislative coerente, care urmărește să limiteze temporal aplicabilitatea derogărilor pentru a asigura o tranziție clară și eficientă către regimul juridic obișnuit.

Conform art. 406 și 407 din Codul administrativ, inițiativa transformării posturilor aparține angajatorului, și nu angajatului. În virtutea art. 5 2 alin. (1) din Constituția României, republicată, și potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, angajatul are posibilitatea de a reclama nerespectarea de către angajator a normelor ce reglementează natura posturilor dintr-o autoritate sau instituție publică, solicitând luarea măsurilor reparatorii corespunzătoare.

Dreptul angajaților de a solicita transformarea posturilor pe care le ocupau înainte de 1 ianuarie 2020 apare astfel ca fiind derivat din și condiționat de conduita angajatorului.

Necesitatea respectării termenului-limită de 1 ianuarie 2020 asigură echilibrul dintre continuitatea administrativă și aplicarea normelor de drept comun în organizarea funcțiilor publice.

Limitarea temporală a prevederilor tranzitorii din cuprinsul normelor juridice analizate menține un just echilibru între interesul public și drepturile angajaților din sectorul administrație. VI. Opinia specialiștilor consultați

În conformitate cu dispozițiile art. 516 alin. (6) din Codul de procedură civilă, au fost solicitate opiniile mai multor specialiști din cadrul unor facultăți de drept și al Institutului Național al Magistraturii asupra chestiunilor de drept supuse examinării.

Potrivit opiniei comunicate de Institutul Național al Magistraturii, transformarea posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice este o obligație legală, care trebuia îndeplinită din oficiu, iar, în situația în care autoritățile și instituțiile publice nu și-au îndeplinit această obligație până la 1 ianuarie 2020, persoanele care, anterior acestei date, ocupau posturi de natură contractuală, la care se referă art. 407 din Codul administrativ, pot dobândi calitatea de funcționar public, prin transformarea postului de natură contractuală în post aferent funcției publice, ulterior datei de 1 ianuarie 2020, fără a fi necesară depunerea unei cereri administrative în acest sens.

În susținerea opiniei redate în cadrul paragrafului anterior au fost prezentate argumentele redate în continuare.

Dispozițiile art. 406 din Codul administrativ sunt imperative, aspect ce rezultă nu doar din formularea textului, ci și din obligativitatea, instituită prin art. 370 alin. (4) din Codul administrativ, de stabilire a posturilor în regim de funcție publică, dacă acestea presupun exercitarea unor prerogative de putere publică, precum și din reglementarea drept contravenție, la art. 537 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, a nerespectării prevederilor art. 406 din același cod.

În acest context, utilizând metodele interpretării logico-gramaticale și sistematice, s-a apreciat că inserarea sintagmei "se poate" în cuprinsul art. 612 alin. (1) din Codul administrativ nu vizează transformarea posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice, ci evidențiază faptul că, până la 1 ianuarie 2020, legiuitorul a instituit o excepție de la regula dobândirii calității de funcționar public, reglementând două modalități alternative de accedere în corpul funcționarilor publici, respectiv prin concurs, dar și, excepțional, prin transformarea posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice, în condițiile prevăzute de art. 406 din Codul administrativ.

În ceea ce privește cea de-a doua chestiune de drept, s-a apreciat că obligația autorităților/instituțiilor publice de a transforma posturile de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice nu este condiționată de formularea unei cereri de către persoanele încadrate cu contract individual de muncă, ci trebuia executată din oficiu.

Aceasta, întrucât, din moment ce obligația transformării posturilor respective s-a născut în virtutea legii (ope legis), fiind o obligație de rezultat, ea trebuia îndeplinită benevol de autoritățile/instituțiile publice, fără ca operațiunea de transformare a posturilor să fie condiționată de vreo solicitare din partea persoanelor încadrate cu contract de muncă.

În realitate, termenul de 1 ianuarie 2020 nu este un termen substanțial de decădere, ci a fost stipulat ca dată-limită până la care autoritățile/instituțiile publice vizate ar fi trebuit să realizeze, din oficiu, formalitățile necesare pentru îndeplinirea obligației legale privind transformarea posturilor. Împrejurarea că această obligație legală nu a fost îndeplinită de autoritățile/instituțiile publice nu poate conduce la stingerea dreptului de numire în funcții publice, recunoscut de către legiuitor în favoarea persoanelor încadrate cu contract individual de muncă, atât timp cât acestea, anterior datei de 1 ianuarie 2020, îndeplineau toate condițiile prevăzute de lege.

În opinia comunicată de Facultatea de Drept din cadrul Universității "Babeș-Bolyai" din Cluj s-a apreciat că, în ceea ce privește prima chestiune de drept, dacă persoanele ocupând posturi de natură contractuală și care exercitau anterior intrării în vigoare a Codului administrativ prerogative de putere publică nu și-au exercitat dreptul subiectiv la transformarea postului în funcție publică în intervalul 5 iulie 2019-1 ianuarie 2020, ulterior acestei date ele nu o mai pot face, pentru că, la data de 1 ianuarie 2020, acest drept subiectiv s-a stins, termenul anterior specificat fiind astfel unul substanțial de decădere.

Exercitarea prerogativelor de putere publică pe care le dețineau - stinse la data de 1 ianuarie 2020 - nu mai este posibilă, așadar, partea fișei postului care cuprindea atribuții de putere publică devine caducă, ca urmare a schimbării circumstanțelor de drept. Dar chiar și dacă s-ar admite că, după data de 1 ianuarie 2020, persoanele care ocupau posturi contractuale au exercitat, în fapt, și atribuții care implicau exercițiul puterii publice, cum dreptul lor/interesul legitim privat s-a stins la 1 ianuarie 2020, în prezent, acestea nu mai pot justifica un drept subiectiv actual (interes legitim privat), de vreme ce actuala situație este una ilegală.

În susținerea opiniei redate mai sus au fost invocate principiul potrivit căruia prerogativele de putere publică se pot exercita prin funcții publice, nu și prin posturi de natură contractuală, aplicabil după intrarea în vigoare a Codului administrativ [art. 370 alin. (1)-(4), art. 382 lit. a), art. 406, art. 539 coroborat cu art. 541 alin. (1) din Codul administrativ], precum și dispozițiile art. 612 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, care reglementează o situație tranzitorie, respectiv asigură o perioadă de grație de aproximativ 6 luni de supraviețuire a prerogativelor de putere publică ale personalului de natură contractuală și după intrarea în vigoare a Codului administrativ (5 iulie 2019), pentru ca intrarea în vigoare a acestei noi reglementări să nu destabilizeze raporturile în interiorul organelor administrative.

În perioada de tranziție sus-menționată s-a născut și a fost activ dreptul subiectiv al persoanelor care ocupau funcții contractuale de a solicita și a obține transformarea postului de natură contractuală într-o funcție publică. În măsura în care, în acest interval, conducătorul autorității administrative nu a recunoscut personalului contractual acest drept subiectiv, acest personal putea (și trebuia) să își exercite el însuși acest drept subiectiv, prin formularea de cereri către conducătorul autorității sau instituției publice. În ipoteza unui refuz, în interiorul termenului de 6 luni reglementat de art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, personalul contractual ar fi trebuit să declanșeze litigiul de contencios administrativ având ca obiect acest refuz.

În ceea ce privește cea de-a doua chestiune de drept, pentru a da eficacitate dreptului subiectiv de transformare a postului de natură contractuală în funcție publică, este irelevant dacă această transformare se face din oficiu, de către angajator, sau la cererea persoanelor încadrate cu contract individual de muncă anterior datei de 1 ianuarie 2020. Singura cerință procedurală care ar fi trebuit respectată este, așa cum s-a arătat în cele de mai sus, aceea ca dreptul subiectiv de transformare a postului de natură contractuală în funcție publică să fi fost exercitat până la data-limită de 1 ianuarie 2020 (respectiv, în lipsa cererii, materializat de către autoritatea administrativă până la această dată). Ulterior datei de 1 ianuarie 2020, personalul de natură contractuală din cadrul autorităților și instituțiilor publice și-a pierdut de drept prerogativele de putere publică, în măsura în care nu s-a exercitat dreptul subiectiv recunoscut prin art. 612 din Codul administrativ. VII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Nu au fost identificate decizii relevante pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în mecanismele de unificare a practicii judiciare, cu privire la problemele de drept ce fac obiectul prezentului recurs în interesul legii. VIII. Jurisprudența Curții Constituționale

În jurisprudența Curții Constituționale a României nu au fost identificate repere care să prezinte relevanță pentru soluționarea prezentei sesizări. IX. Opinia judecătorilor-raportori

Prin raportul întocmit de judecătorii-raportori desemnați, conform art. 516 alin. (5) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 612 alin. (1) din Codul administrativ: Transformarea posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice, în condițiile prevăzute la art. 406 din Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, este o obligație legală, care trebuia îndeplinită din oficiu de autoritățile și instituțiile publice până la data de 1 ianuarie 2020. În situația în care autoritățile și instituțiile publice nu și-au îndeplinit această obligație până la 1 ianuarie 2020, persoanele care, anterior acestei date, ocupau posturile de natură contractuală, la care se referă art. 407 din Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, pot solicita, în condițiile legii, dobândirea calității de funcționar public, prin transformarea postului de natură contractuală în post aferent funcției publice. X. Înalta Curte de Casație și Justiție X.1. Asupra admisibilității recursului în interesul legii

Verificând regularitatea sesizării, se constată că Înalta Curte de Casație și Justiție a fost legal învestită de Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia, care, potrivit dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, are calitate procesuală pentru declanșarea acestui mecanism de unificare a practicii judiciare, în scopul interpretării și aplicării unitare a legii de către instanțele judecătorești.

În privința condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, art. 515 din Codul de procedură civilă prevede că: "Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii."

Din conținutul acestei norme de procedură rezultă condițiile ce trebuie îndeplinite cumulativ pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil: - obiectul recursului în interesul legii să fie o problemă de drept; - problema de drept să fi fost soluționată în mod diferit de instanțele de judecată; - dovada soluționării diferite să se facă prin hotărâri judecătorești definitive; - hotărârile judecătorești definitive să fie anexate cererii.

Prima condiție menționată este îndeplinită, deoarece prezentul recurs în interesul legii vizează interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 612 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare Codul administrativ).

Astfel, pe de-o parte, se solicită a se stabili dacă aceste prevederi pot fi interpretate în sensul că persoanele care, anterior datei de 1.01.2020, ocupau posturile de natură contractuală la care se referă art. 407 din Codul administrativ pot dobândi calitatea de funcționar public, prin transformarea postului de natură contractuală în funcție publică, dacă autoritățile și instituțiile publice nu și-au îndeplinit obligația prevăzută de art. 406 din Codul administrativ până la această dată. Pe de altă parte, sesizarea urmărește a determina dacă inițiativa transformării posturilor de natură contractuală potrivit art. 612 alin. (1) din Codul administrativ anterior datei de 1.01.2020 poate aparține și persoanelor încadrate cu contract individual de muncă sau doar angajatorului.

Sunt îndeplinite și celelalte trei condiții de admisibilitate, prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, referitoare la soluționarea diferită a aceleiași probleme de drept prin hotărâri judecătorești definitive, întrucât problema de drept supusă analizei a primit interpretări diferite din partea instanțelor judecătorești, prin hotărâri definitive care au fost anexate prezentei sesizări.

Astfel, într-o primă orientare jurisprudențială, majoritară, instanțele judecătorești au statuat în sensul că transformarea posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice este o obligație de rezultat a autorităților și instituțiilor publice care au personal angajat în baza unui contract individual de muncă și care desfășoară activități ce implică exercitarea prerogativelor de putere publică. Obligația este stabilită prin norme imperative, astfel că neîndeplinirea sa în termenul-limită defipt de legiuitor nu se poate transforma într-o sancțiune pentru personalul contractual cu vocație la beneficiul prevederilor art. 406 și 407 din Codul administrativ. În acest sens au fost anexate sesizării hotărâri judecătorești definitive pronunțate de Curtea de Apel Alba Iulia, Curtea de Apel Brașov, Curtea de Apel București, Curtea de Apel Constanța, Curtea de Apel Craiova, Curtea de Apel Ploiești.

În unele dintre hotărârile judecătorești care reflectă această orientare jurisprudențială s-au dat dezlegări și celei de-a doua chestiuni juridice, reținându-se că textul de lege nu prevede că, anterior datei de 1.01.2020, transformarea posturilor se putea face și la cererea beneficiarilor acestuia, nefiind instituită o procedură care să se desfășoare la inițiativa angajaților (Decizia civilă nr. 712/10.04.2024 a Curții de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, Decizia civilă nr. 925/30.03.2023 a Curții de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, Decizia civilă nr. 1.059/10.10.2022 a Curții de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia civilă nr. 459/1.03.2022 a Curții de Apel Craiova - Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia civilă nr. 1.005/6.10.2022 a Curții de Apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia civilă nr. 1.121/26.10.2022 a Curții de Apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal).

În cea de-a doua orientare jurisprudențială s-a apreciat că, ulterior datei de 1.01.2020, nu se poate da eficiență art. 406 din Codul administrativ întrucât calitatea de funcționar public putea fi dobândită, prin transformarea posturilor, numai până la acest moment. Acest termen este unul de decădere, așa încât, odată depășit, ocuparea funcțiilor publice se poate face numai în condițiile art. 464 din Codul administrativ, respectiv prin concurs. În acest sens au fost anexate sesizării hotărâri judecătorești definitive pronunțate de Curtea de Apel Galați, Curtea de Apel Craiova, Curtea de Apel Iași și Curtea de Apel Constanța.

În aceste hotărâri a fost antamată implicit și cea de-a doua chestiune juridică. De vreme ce s-a reținut că transformarea posturilor de natură contractuală în funcții publice este supusă unui termen imperativ de decădere, a cărui împlinire are ca efect chiar stingerea dreptului subiectiv, rezultă că instanțele au avut în vedere că operațiunea putea fi făcută și la cererea persoanelor încadrate cu contract individual de muncă. X.2. Asupra fondului recursului în interesul legii

Problema de drept ce formează obiectul prezentului recurs în interesul legii vizează modalitatea de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 612 alin. (1) din Codul administrativ, potrivit cărora "Prin excepție de la prevederile art. 464, până la data de 1 ianuarie 2020, calitatea de funcționar public se poate dobândi și prin transformarea posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice, în condițiile prevăzute la art. 406".

În esență, controversa jurisprudențială reflectă preocuparea instanțelor de judecată de a stabili dacă textul legal limitează temporal la data de 1 ianuarie 2020 dreptul la dobândirea calității de funcționar public, prin transformarea posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice, și persoanelor care au fost încadrate cu contract individual de muncă pe perioadă nedeterminată anterior datei de 1.01.2020, în contextul în care autoritatea publică nu a dispus în acest sens.

Pentru înțelegerea și corecta interpretare și aplicare a dispozițiilor legale supuse analizei este necesară redarea mai multor norme juridice regăsite în titlul al II-lea din partea a VI-a a Codului administrativ, intitulat "Statutul funcționarilor publici", după cum urmează: " Art. 370 alin. (4) - Stabilirea posturilor în regim de funcție publică este obligatorie, în măsura în care sunt îndeplinite activități prevăzute la alin. (1)-(3), cu excepția posturilor aferente personalului din categoriile prevăzute la art. 382 lit. c), h) și i), precum și a posturilor din cadrul autorităților autonome, pentru care categoriile de personal sunt stabilite prin legislația specială." " Art. 406. - Autoritățile și instituțiile publice care au prevăzute în statele de funcții posturi de natură contractuală, care presupun desfășurarea unor activități dintre cele prevăzute la art. 370 alin. (1)-(3), stabilesc funcții publice în condițiile prevăzute la art. 407." " Art. 407. - Funcțiile publice se stabilesc pe baza activităților prevăzute la art. 370 alin. (1)-(3), pentru fiecare autoritate și instituție publică, prin act administrativ al conducătorului acesteia, respectiv prin hotărâre a consiliului județean sau, după caz, a consiliului local." " Art. 464. - Calitatea de funcționar public se dobândește prin concurs, la care poate participa orice persoană care îndeplinește condițiile prevăzute la art. 465." " Art. 537 alin. (1) lit. a) - Constituie contravenții, dacă nu sunt săvârșite în astfel de condiții încât să fie considerate, potrivit legii penale, infracțiuni: a) nerespectarea prevederilor art. 402, art. 405-410 alin. (1) și (3)-(6)." " Art. 612 alin. (2) - În cazul prevăzut la alin. (1), persoanele încadrate cu contract individual de muncă pe perioadă nedeterminată în posturi de natură contractuală care au fost stabilite ca funcții publice sunt numite în funcții publice de execuție pentru care îndeplinesc condițiile prevăzute la art. 465 și condițiile de vechime în specialitatea studiilor corespunzătoare clasei și gradului profesional ale funcției publice."

Interpretând sistematic toate aceste prevederi legale, se constată că, odată cu intrarea în vigoare a Codului administrativ, s-a instituit principiul potrivit căruia prerogativele de putere publică se exercită doar prin funcțiile publice, nu și prin posturile de natură contractuală. Ca atare, dacă, înainte de intrarea în vigoare a Codului administrativ, exercitarea puterii publice se putea realiza și prin intermediul posturilor de natură contractuală, odată cu intrarea în vigoare a acestui cod, exercitarea puterii publice se poate face exclusiv prin funcțiile publice.

Textele legale indicate instituie în sarcina autorităților și instituțiilor publice, care au prevăzute în statele de funcții posturi de natură contractuală ce presupun desfășurarea unor activități dintre cele prevăzute la art. 370 alin. (1)-(3) din Codul administrativ, obligația, iar nu posibilitatea, să stabilească funcții publice, în condițiile prevăzute la art. 407 din același cod.

Aceasta, întrucât dispozițiile art. 406 din Codul administrativ sunt imperative, aspect ce rezultă nu doar din formularea textului ["autoritățile și instituțiile publice (...) stabilesc funcții publice"], ci și din obligativitatea, instituită prin art. 370 alin. (4) din Codul administrativ, de stabilire a posturilor în regim de funcție publică, dacă acestea presupun exercitarea unor prerogative de putere publică. Mai mult, nerespectarea acestor dispoziții constituie contravenție, conform art. 537 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ.

În acest context, art. 612 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, text legal plasat în partea a IX-a intitulată "Dispoziții tranzitorii și finale", vine să reglementeze situația persoanelor din cadrul autorităților publice care la data intrării în vigoare a Codului administrativ ocupau posturi de natură contractuală, dar exercitau prerogative de putere publică, stabilind că, în privința acestora, dobândirea calității de funcționar public poate avea loc până la data de 1 ianuarie 2020 și prin transformarea postului de natură contractuală, nu doar prin concurs.

Norma tranzitorie în discuție nu poate fi însă privită separat de imperativul legal, al exercitării prerogativelor de putere publică doar prin funcțiile publice, nu și prin posturile de natură contractuală (punctele 42-44, supra). De altfel, această împrejurare reiese și din litera textului, de vreme ce alin. (1) trimite la art. 406 și alin. (2) conține o formulare imperativă elocventă ("sunt numite").

Rezultă astfel că unica rațiune a textului legal supus interpretării a fost de a institui o perioadă de grație în favoarea autorităților publice, pentru ca intrarea în vigoare a noilor reglementări să nu le afecteze organizarea și funcționarea.

În egală măsură, transformarea posturilor respective nu poate primi o altă natură decât pe aceea de obligație a autorității publice, care, după stabilirea funcțiilor publice în condițiile art. 407 din Codul administrativ, trebuia la rândul său executată din oficiu. Corelativ, aceasta nu era condiționată de manifestarea de voință a persoanelor încadrate cu contract individual de muncă.

Cât despre folosirea sintagmei "se poate" în cuprinsul art. 612 alin. (1) din Codul administrativ, aceasta nu este asociată măsurii transformării posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice. Prin urmare, ea nu relevă existența unei marje de apreciere de care autoritatea ar dispune în luarea măsurii și nici o eventuală condiționare a acesteia de cererea angajatului. Din contră, norma evidențiază faptul că, până la 1 ianuarie 2020, legiuitorul a instituit o excepție de la regula dobândirii calității de funcționar public, reglementând două modalități alternative de accedere în corpul funcționarilor publici, respectiv prin concurs, dar și, excepțional, prin transformarea posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice, în condițiile prevăzute de art. 406 din Codul administrativ.

Așadar, data de 1.01.2020 marchează limita temporală până la care autoritatea publică trebuia să procedeze la transformarea acestor posturi contractuale în posturi aferente funcției publice. Corelativ, doar începând cu această dată, beneficiarii normei pot pretinde recunoașterea dreptului prin cerere adresată conducătorului autorității publice, în interiorul termenului general de prescripție de 3 ani, prevăzut de reglementarea comună în materia civilă, ca drept general, care acoperă și sfera administrativă, respectiv de art. 2.517 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 505 din 15 iulie 2011.

Rezultă că termenul de 1 ianuarie 2020 nu este un termen substanțial de decădere privind dreptul de care se bucură titularii posturilor de natură contractuală, ci o dată-limită până la care autoritățile/instituțiile publice vizate trebuiau să realizeze, din oficiu, formalitățile necesare pentru îndeplinirea obligației legale privind transformarea posturilor. Altfel spus, termenul în discuție reprezintă un termen similar unuia suspensiv, autoritatea publică putându-și executa oricând, benevol, obligația legală până la împlinirea sa. Deopotrivă, faptul că această obligație legală nu a fost îndeplinită de autoritățile/instituțiile publice nu poate conduce la stingerea dreptului de numire în funcții publice, recunoscut de către legiuitor în favoarea persoanelor încadrate cu contract individual de muncă, atât timp cât acestea, anterior datei de 1 ianuarie 2020, îndeplineau toate condițiile prevăzute de lege.

Așadar, obligației legale incumbând autorității publice de transformare a posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice îi corespunde și un drept al titularilor posturilor respective de a obține încadrarea în funcțiile publice corespunzătoare, în acord cu atribuțiile de putere publice ce se regăseau în propriile fișe de post la data intrării în vigoare a Codului administrativ.

În concluzie, în acord cu orientarea jurisprudențială majoritară, opinia judecătorilor-raportori este că dispozițiile art. 612 alin. (1) din Codul administrativ se interpretează în sensul că transformarea posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice, în condițiile prevăzute la art. 406 din același cod, este o obligație legală, care trebuia îndeplinită din oficiu de angajator. În situația în care autoritățile și instituțiile publice nu și-au îndeplinit această obligație până la 1 ianuarie 2020, persoanele care, anterior acestei date, ocupau posturile de natură contractuală la care se referă art. 407 din Codul administrativ pot solicita, în condițiile legii, dobândirea calității de funcționar public, prin transformarea postului de natură contractuală în post aferent funcției publice.

Fiind întrunite dispozițiile art. 514 din Codul de procedură civilă, în temeiul dispozițiilor art. 517 alin. (1) din același cod,