ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3256/2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 14.02.2022 pe rolul Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal sub dosar nr. x/2/2022, reclamanta Grădiniță A a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale și Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar, obligarea Ministerului Educației la emiterea ordinului de ministru privind acordarea acreditării pentru unitatea de învățământ Grădinița A, obligarea pârâților în solidar la plata sumei de 342.766 lei, reprezentând paguba pricinuită prin refuzul nejustificat de soluționare a cererii, precum și a dobânzii legale la această sumă, de la data de 24.11.2021 și până la data plății efective, precum și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată pricinuite de prezentul litigiu.

1.2. Prin cererea adițională depusă la data de 13.04.2022, reclamanta a modificat cererea de chemare în judecată, în sensul că a solicitat să se dispună, suplimentar față de cele cerute prin cererea de chemare în judecată inițială, și anularea Ordinului Ministerului Educației nr. x/06.12.2021 privind neacordarea acreditării pentru nivelul de învățământ „preșcolar” pentru unitatea de învățământ preuniversitar particular Grădinița A din municipiul București, precum și obligarea pârâților în solidar la plata sumei de 337.494 lei reprezentând paguba pricinuită atât prin refuzul nejustificat de soluționare a cererii înregistrate sub nr. 2489/24.11.2021, cât și prin emiterea Ordinului Ministerului Educației nr. x/06.12.2021, precum și a dobânzii legale la această sumă, de la data de 24.11.2021 și până la data plății efective.

Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 651 din data de 5 aprilie 2023, Curtea de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Educației și excepția lipsei de interes ca neîntemeiate. Totodată, prima instanță a admis excepția rămânerii fără obiect, a respins capătul de cerere privind obligarea pârâtului Ministerul Educației la emiterea ordinului privind acreditarea pentru unitatea de învățământ reclamantă, ca rămas fără obiect, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta Gradinita A în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale și Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar, a anulat Ordinul nr. x/06.12.2021 emis de pârâtul Ministerul Educației și a obligat pârâtul Ministerul Educației la plata către reclamantă a sumei de 337.494 lei cu titlu de despăgubiri, precum și la plata dobânzii legale calculată la suma de 337.494 lei de la data de 24.11.2021 și până la data plății efective. Instanța de fond a respins în rest acțiunea ca neîntemeiată, respectiv cu privire la capătul de cerere privind plata despăgubirilor formulat și în contradictoriu cu pârâta Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar și a obligat pârâtul Ministerul Educației la plata sumei de 6350 lei cu titlu de cheltuieli de judecată.

Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva hotărârii judecătorești menționate mai sus pârâtul Ministerul Educației Naționale a declarat recurs principal, iar reclamanta Grădinița A a declarat recurs provocat.

3.1. Prin calea de atac exercitată, invocând incidența cazurilor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., recurentul-pârât Ministerul Educației Naționale a solicitat, în principal, admiterea recursului, casarea în tot a sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare, iar, în subsidiar, admiterea recursului, casarea în tot a sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În motivare, cu privire la motivul de casare / nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-pârât a indicat dispozițiile art. 425 C. proc. civ. și aspecte cu caracter general din jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție. În acest context, recurentul-pârât a susținut că prin întâmpinare a arătat că în conținutul raportului de evaluare nu se face nicio referire la dispozițiile OMEN nr. 3946/2001, ci experții au avut în vedere Legea nr. 230/2019, întrucât grădinița nu deținea autorizație de securitate la incendiu, acesta fiind un element străin de natura cauzei. Se indică astfel conținutul art. 5 din Legea nr. 230/2019.

Partea recurentă-pârâtă a mai susținut că în cauză sunt incidente și dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, sentința recurată încalcă art. 5 din Legea nr. 230/2019.

Standardele aprobate prin HG nr. 21/2007 reprezintă nivelul minim obligatoriu pentru funcționarea unităților de învățământ preuniversitar, iar la data desfășurării vizitei de evaluare externă s-a constatat neîndeplinirea acestora de către membrii comisiei ARACIP de evaluare și acreditare, date fiind documentele puse la dispoziția acestora.

Prima instanță a ignorat faptul că, la propunerea ARACIP, recurentul-pârât este instituție abilitată prin lege să emită acte administrative (ordine de ministru) de acordare / neacordare a acreditării, ARACIP desfășurând activități de evaluare a unităților de învățământ preuniversitar în vederea autorizării, acreditării, evaluării periodice a calității unităților respective.

Se indică dispozițiile HG nr. 993/20202 privind aprobarea Metodologiei de evaluare instituțională în vederea autorizării, acreditării și evaluării periodice a organizațiilor furnizoare de educație.

Or, ARACIP în baza actelor depuse în vederea obținerii autorizației provizorii/acreditării și a evaluării externe efectuate ia decizia de acordare/neacordare a acestora.

Prin soluția pronunțară, instanța a realizat o imixtiune în activitatea autorităților publice pârâte, depășindu-și atribuțiile puterii judecătorești.

Recurentul-pârât a mai afirmat că sentința recurată încalcă dispozițiile art. 1357 C. civ., acțiunea de obligare la plata despăgubirilor fiind nefondată deoarece Ministerul nu a săvârșit o faptă ilicită.

În lipsa faptei ilicite nu mai este necesară analiza celorlalte condiții ale răspunderii, deși nu există nici raport de cauzalitate, lipsind fapta ilicită și prejudiciul.

Cât despre condiția vinovăției, ordinul contestat a fost emis la propunerea ARACIP, care s-a întemeiat pe raportul de evaluare externă întocmit de membrii comisiilor de experți.

În concluzie, s-a solicitat admiterea recursului, așa cum a fost formulat.

3.2. Prin recursul provocat declarat, recurenta-reclamantă Grădinița A a solicitat casarea în parte a sentinței civile nr. 651 din data de 5 aprilie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, în sensul obligării și a pârâtei Agenția Român de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar (ARACIP) la plata de despăgubiri, în solidar, cu Ministerul Educației Naționale.

Calea de atac exercitată a fost întemeiată de recurenta-reclamantă pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivare, s-a arătat că au fost aplicare greșit dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece ARACIP trebuie să răspundă în solidar cu recurentul-pârât, în raport și de dispozițiile art. 1382 C. civ., respectiv art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Or, la stabilirea persoanelor răspunzătoare pentru repararea prejudiciului trebuie avut în vedere faptul că evaluarea a fost efectuată de ARACIP, raportul acesteia de evaluare externă stând la baza emiterii ordinului anulat.

În ceea ce privește fapta ilicită a ARACIP, aceasta a constat în evaluarea indicatorului IO7 ca fiind neîndeplinit, în lipsa scării de incendiu.

Împrejurările cauzei vizând conduitele celor doi pârâți alcătuiesc o unitate indivizibilă în cadrul căreia atât ARACIP, cât și Ministerul Educației au avut un rol (lanț) cauzal.

În ceea ce privește vinovăția, ARACIP este în egală măsură vinovată de producerea pagubei, acționând cu intenție atunci când și-a depășit atribuțiile.

Cu privire la dobânda legală, recurenta-reclamantă face referire la considerentele primei instanțe.

În concluzie sunt îndeplinite condițiile atragerii răspunderii ARACIP, anume fapta ilicită, prejudiciul, legătura de cauzalitate dintre acestea și vinovăția.

4.1. Prin întâmpinarea depusă în dosarul instanței de recurs față de recursul promovat de pârâtul Ministerul Educației Naționale, intimata-pârâtă Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar a solicitat admiterea acestuia, cu consecința casării în parte a sentinței atacate și, urmarea rejudecării cauzei, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În motivare, după ce observă raționamentul primei instanțe pentru care a fost admisă cererea de chemare în judecată, intimata-pârâtă susține că, fiidn corecte aspectele reținute de Curtea de Apel București în privința inexistenței Ordinului nr. 3946/2011, nu există un motiv suficient pentru anularea actului litigios, revenind instanței să verifice măsura în care partea reclamantă respecta în integralitate condițiile prevăzute de lege pentru acordarea acreditării, inclusiv obținerea și menținerea autorizației de securitate la incendiu.

Pentru anul școlar 2021-2022, legislația în materia standardelor de autorizare de funcționare provizorie și a standardelor de acreditare și evaluare externă periodică în învățământul preuniversitar, HG nr. 994/2020, stabilea că ARACIP acordă acreditarea doar în ipoteza obținerii tuturor autorizațiilor necesare privind spațiile destinate proceselor educaționale, deci și a celor de securitate la incendiu.

Textele HG nr. 994/2020 au suferit modificări începând cu anul școlar 2022-2023, în sensul că obținerea autorizației de securitate la incendiu nu a mai reprezentat o condiție pentru acordarea acreditării.

În schimb, prima instanță a reținut norme neincidente în cauză, deoarece HG nr. 22/2007 era abrogată din 10 decembrie 2020, iar dispozițiile art. 101 din OG nr. 75/2005 vizează exclusiv învățământul preuniversitar de stat, nu și cel privat.

În final, delimitând avizul de securitate la incendiu de autorizația de securitate la incendiu, intimata-pârâtă arată că avizul menționat nu era suficient pentru a fi îndeplinite condițiile necesare acreditării, astfel că ordinul ministerial nu era afectat de nelegalitate.

În concluzie, s-a solicitat admiterea recursului formulat de recurentul-pârât.

4.2. Intimata-pârâtă Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar a formulat întâmpinare și față de recursul provocat introdus de reclamanta Grădinița A, prin care a invocat în principal excepția inadmisibilității recursului provocat, iar în subsidiar a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat.

Referitor la inadmisibilitatea acestui recurs, partea intimată a indicat dispozițiile art. 491 alin. (1) și art. 473 C. proc. civ., susținând că un astfel de recurs prezintă un caracter accesoriu în raport de recursul principal.

Or, pentru a putea fi introdus un recurs provocat este necesar ca recursul principal să fie de natură a produce consecințe asupra situației juridice din proces a părții care îl formulează, iar, prin utilizarea acestui mijloc procesual și prin eventuala soluție care s-ar putea dispune, partea respectivă intenționează să evite riscul de a i se agrava situația din proces, în cazul în care s-ar schimba / casa sentința ca urmare a admiterii recursului principal.

Altfel spus, dreptul de a formula un recurs provocat este subordonat interesului care se naște la momentul declarării recursului principal, fiind necesar a se prefigura posibilitatea de a fi agravată situația din proces ca urmare a recursului principal.

În cauză, o eventuala soluție de admitere a recursului principal ar determina o respingere a oricăror pretenții îndreptate împotriva ARACIP, deoarece de esența procesului este verificarea legalității unui act administrativ. Din moment ce ordinul litigios ar fi validat, nici intimata-pârâtă nu se face vinovată de vreo încălcare a legii.

În consecință, recursul provocat nu determină o remediere a eventualelor consecințe care s-ar produce împotriva recurentei-reclamante prin soluționarea recursului principal. De altfel, prin recursul provocat se urmărește ca intimata-pârâtă ARACIP să răspundă în solidar cu Ministerul Educației, astfel că soluția prefigurată de recursul în discuție nu evită vreo agravare a situației procesuale a părții recurente-reclamante.

În mod corespunzător, singurul remediu aflat la dispoziția părții reclamante pentru atingerea scopului propus era să formuleze un recurs principal cu respectarea termenului legal.

Pe fondul recursului provocat, intimata-pârâtă a susținut de asemenea faptul că este lipsit de temei.

Câtă vreme recursul principal va fi admis, recursul provocat trebuie de asemenea să fie respins.

În orice caz, soluția Curții de Apel București este legală și temeinică sub aspectul neangajării vreunei răspunderi a ARACIP, în raport de dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, capătul de cerere în despăgubiri este accesoriu celui în anularea actului administrativ, neputând fi analizat în lipsa învestirii instanței de contencios administrativ cu acesta din urmă. De altfel, reclamanta nu a solicitat anularea vreunui act întocmit de intimata-pârâtă, un asemenea capăt de cerere fiind inadmisibil.

Unicul act vătămător este actul administrativ, astfel că răspunderea în raportul de contencios administrativ aparține autorității publice de la care provine respectivul act administrativ.

În concluzie, s-a solicitat respingerea recursului formulat.

4.3. În cauză a formulat întâmpinare și recurenta-reclamantă Grădinița A, prin care a solicitat respingerea recursului principal formulat de pârâtul Ministerul Educației Naționale, ca nefondat.

În motivare, în esență, partea amintită a arătat că sentința civilă nr. 651 din data de 5 aprilie 2023 a fost pronunțată prin corecta aplicare a legii în raport de situația de fapt stabilită.

Astfel, sentința recurată respectă exigențele normative cu privire la motivarea sa, conținând toate mențiunile impuse de norma legală, fiind așadar arătate motivele de fapt și motivele de drept pentru care a fost admisă acțiunea. De altfel, partea reclamantă a făcut referire în cererea adițională la Ordinul nr. 3946/2011, acesta neputând constitui așadar un element străin de natura cauzei.

De asemenea, prin soluția pronunțată, instanța de fond a interpretat și aplicat corect dispozițiile relevante, lipsind temeiul normativ care să fi permis ARACIP efectuarea verificării în baza căreia a fost emis de Ministerul Educației ordinul litigios, astfel că este corectă soluția de anulare a acestuia și de acordare a despăgubirilor solicitate.

În concluzie, s-a solicitat respingerea recursului principal, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs

Examinând, cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., excepția inadmisibilității recursului provocat, invocată de intimata – pârâtă Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar, Înalta Curte constată că aceasta este nefondată, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 491 alin. (1) C. proc. civ. ,,Recursul incident și recursul provocat se pot exercita, în cazurile prevăzute la art. 472 și 473, care se aplică în mod corespunzător. Dispozițiile art. 488 rămân aplicabile.”.

Art. 473 din același act normative prevede că ,,În caz de coparticipare procesuală, precum și atunci când la prima instanță au intervenit terțe persoane în proces, intimatul este în drept, după împlinirea termenului de apel, să declare în scris apel împotriva altui intimat sau a unei persoane care a figurat în primă instanță și care nu este parte în apelul principal, dacă acesta din urmă ar fi de natură să producă consecințe asupra situației sale juridice în proces. Dispozițiile art. 472 alin. (2) se aplică în mod corespunzător.”. [s.n.]

Din lectura acestor dispoziții legale reiese că recursul provocat reprezintă un instrument procesual aflat la dispoziția intimatului din recursul principal, susceptibil de a fi exercitat împotriva altui intimat sau a unei persoane care a figurat în primă instanță și care nu este parte în recursul principal, dacă această din urmă cale de atac ar fi de natură să producă consecințe asupra situației juridice a celui care formulează recursul provocat.

Or, recursul principal exercitat în cauza de față de pârâtul Ministerul Educației în contradictoriu cu partea reclamantă prezintă un caracter complex, conținând critici nu doar împotriva capătului principal de cerere în anularea ordinului ministrului nr. x/06.12.2021, ci și cu privire la despăgubirile acordate de prima instanță ca urmare a angajării răspunderii administrative a ministerului pârât.

Referitor la acest din urmă capăt accesoriu de cerere, instanța de control judiciar observă că prin memoriul său de recurs partea recurentă-pârâtă a contestat întrunirea cumulativă a condițiilor răspunderii patrimoniale specifice, inclusiv existența condiției vinovăției, afirmând că «ordinul contestat a fost emis la propunerea Agenției Române de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar. Propunerea de acordare/neacordare a acreditării se întemeiază pe raportul de evaluare externă întocmit de membrii comisiilor de experți».

Așadar, dincolo de criticarea prin recurs a soluției primei instanțe de anulare a actului administrativ tipic reprezentat de ordinul nr. x/06.12.2021 emis de Minister, recurentul-pârât a contestat și soluția dată capătului de cerere în despăgubiri, făcând referire între altele în motivare la conduita premisă a Agenției Române de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar (ARACIP).

În aceste condiții, independent de modul de soluționare a capătului de cerere în anularea actului administrativ, recurentul-pârât a criticat și soluționarea capătului de cerere în despăgubiri, în scopul respingerii sale în ceea ce îl privește, indicând ca un argument faptul că actul emis a avut la bază conduita celuilalt pârât din proces, anume Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar (ARACIP).

În consecință, premisa posibilității ca recursul principal să producă consecințe asupra situației juridice a părții reclamante este întrunită în proces, partea adversă urmărind inclusiv o soluție de sine stătătoare de respingere a capătului accesoriu de cerere în pretenții. Totodată, recursul provocat este formulat de intimata din recursul principal, anume Grădinița A, și se îndreaptă împotriva unei părți care nu mai figurează formal în acest din urmă recurs, respectiv ARACIP, dar care a figurat în primă instanță ca pârât în capătul accesoriu de cerere având ca obiect acordarea despăgubirilor solicitate.

Nu este determinant faptul că recurenta-reclamantă urmărește o obligare în solidar a ambilor pârâți la plata sumei respective, câtă vreme aceasta este finalitatea exprimată și prin cererea de chemare în judecată, iar, în raport de recursul principal, poziția sa procesuală a fost de respingere a căii respective de atac.

În consecință, excepția de inadmisibilitate a recursului provocat se va respinge ca nefondată.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate și normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul principal formulat de pârâtul Ministerul Educației este nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte constată că partea recurentă-pârâtă a invocat în calea de atac exercitată critici susceptibile de a fi încadrate în motivele de casare / nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ. „Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.”; totodată, art. 483 C. proc. civ. prevede că „(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluționează de către instanța ierarhic superioară celei care a pronunțat hotărârea atacată. Dispozițiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător.” [s.n.].

Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, Înalta Curte reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu și de netemeinicie.

În privința art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., lecturând atent sentința atacată, Înalta Curtea constată existența raționamentului logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată și, în plus, considerentele dezvoltate de curtea de apel sunt în legătură cu soluția pronunțată.

Astfel, de principiu, instanța de judecată nu este obligată legal să răspundă oricărui argument de fapt și de drept invocat de parte, ci să analizeze chestiunea litigioasă, sens în care poate să se refere global la argumentele respective, printr-un raționament juridic de sinteză, ori să analizeze un singur aspect considerat esențial - ceea ce face de prisos analiza restului argumentelor menționate în cererea părții în sprijinul aceluiași motiv, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmație a unei părți nu deschide calea recursului, pentru nemotivare.

În concret, Curtea de Apel București a soluționat acțiunea cu care a fost învestită, detaliind motivele de fapt și de drept pentru care cererea de chemare în judecată a fost admisă în parte.

Simplul fapt că acele considerente expuse de prima instanță nu concordă modului în care partea recurentă-pârâtă apreciază că trebuia motivată hotărârea judecătorească în proces nu determină incidența motivului de casare în discuție, după cum acesta nu trebuie confundat nici cu motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin intermediul căruia se poate critica aplicarea de către prima instanță a dreptului material.

Altfel spus, art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. implică o nelegalitate a hotărârii recurate fie prin prisma faptului că aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, fie că acele motive sunt contradictorii sau străine de natura cauzei.

Referitor la mențiunile din considerentele sentinței recurate privind Ordinul ministrului educației nr. 3946/2001, acele consemnări nu pot fi considerate a fi străine de natura cauzei, câtă vreme prin cererea adițională depusă la 13 aprilie 22022 reclamanta Gradinița A a indicat expres actul administrativ respectiv în legătură cu cauza juridică a acțiunii exercitate. În mod corespunzător, judecătorul fondului avea obligația de a se raporta în motivarea soluției pronunțate la actul administrativ amintit ca urmare a analizării obiectului cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, prin prisma motivelor de fapt și de drept invocate de titulara acesteia.

Lămurirea însă a măsurii în care analiza respectivă a primei instanțe a fost corectă sau a implicat o eroare în aplicarea și interpretarea cadrului normativ relevant în proces nu intră sub incidența acestui motiv de casare / nelegalitate, ci a celui care va fi analizat în continuare.

Motivul de casare / nelegalitate invocat de partea recurentă-pârâtă prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greșită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege substanțială aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

O primă critică formulată de recurentul-pârât are în vedere o pretinsă eroare a primei instanțe în legătură cu dispozițiile unui text din Legea nr. 230/2019 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 23/2019 pentru completarea Legii educației naționale nr. 1/2011, instituirea unor derogări și prorogarea unor termene, identificat eronat de Ministerul Educației ca fiind art. 5 din conținutul acesteia, în realitate fiind un text introdus prin art. său unic în cadrul art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2019 ca alin. (5)

Ansamblul art. II amintit, astfel cum a fost aprobat, modificat și completat prin Legea nr. 230/2019, prevede că ,,(1) Termenul prevăzut la art. 9 alin. (22) din Legea educației naționale nr. 1/2011, … se prorogă până la începutul anului școlar 2021-2022. (2) Unitățile de învățământ și componentele organizatorice înființate fără parcurgerea etapelor acreditării, precum și furnizorii de educație care au depășit termenul prevăzut de art. 31 lit. c din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 75/2005 … au obligația de a declanșa și de a se supune procesului de evaluare externă, periodică sau în vederea acreditării, după caz, în vederea asigurării calității educației, în termen de cel mult 1 an, calculat de la data de 30 aprilie 2019. Metodologia specifică de aplicare a dispozițiilor prezentului alineat se aprobă prin ordin al ministrului educației naționale în termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență. (3) Prin derogare de la termenul prevăzut de art. 31 lit. c din Ordonanța de urgență nr. 75/2005, aprobată cu modificări prin Legea nr. 87/2006, cu modificările și completările ulterioare, Ministerul Educației Naționale aprobă acreditarea unităților de învățământ evaluate de către Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar, cu propunere de acreditare în baza constatării îndeplinirii standardelor și criteriilor de calitate. Finanțarea de bază pentru unitățile de învățământ particular și confesional, acreditate, se acordă începând cu anul școlar următor acreditării. (4) În evaluarea capacității instituționale, criteriul «baza materială» nu cuprinde autorizația de securitate la incendiu. (5) Autoritățile administrației publice locale, respectiv proprietarii imobilelor în care se desfășoară activități de învățământ au obligația să asigure condițiile de funcționare, inclusiv obținerea și menținerea autorizației sanitare de funcționare și autorizația de securitate la incendiu.”. [s.n.]

Astfel, art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2019 reglementează despre obligația anumitor unități de învățământ și furnizori de educație de a se supune procesului de evaluare externă în vederea acreditării, stabilind însă prin alin. (4) faptul că, în evaluarea capacității instituționale, criteriul referitor la baza materială nu cuprinde autorizația de securitate la incendiu, iar proprietarilor imobilelor în care se desfășoară activități de învățământ le revine obligația de a asigura autorizația de securitate la incendiu.

Așadar, deși alin. (5) în discuție prevede obligația proprietarului imobilului respectiv în legătură cu autorizația de securitate la incendiu, totuși alin. (4) exclude actul respectiv din criteriul referitor la baza materială ce revine în competența de evaluare a Ministerului și a Agenției. Astfel, norma juridică din art. II alin. (5) al OUG nr. 23/2019, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 230/2019, nu reprezintă un argument valid pentru a susține legalitatea ordinului litigios, neprivind un aspect în legătură cu care să se exercite competența autorităților publice recurentă-pârâtă și intimată-pârâtă.

În continuare, nu este de natură să determine admiterea căii de atac faptul că Ministerul Educației este instituție abilitată prin lege să emită acte administrative de acordare/neacordare a acreditării, iar ARACIP desfășoară activități de evaluare a unităților de învățământ preuniversitar în vederea autorizării, acreditării, respectiv a evaluării periodice a calității unităților de învățământ preuniversitar. În acest sens, Înalta Curte reține că prima instanță nu a contestat faptul că revine recurentului-pârât atribuția privind emiterea acelui act administrativ ori că revine ARACIP competența de evaluare învederată în memoriul de recurs, ci judecătorul fondului a constatat că motivul pentru care s-a respins acreditarea solicitată de recurenta-reclamantă nu a avut la bază un temei legal care să fi permis celor două autorități publice să se fi întemeiat pe împrejurarea respectivă.

Totodată, faptul că intimata-pârâtă ARACIP a analizat și aprobat un anumit raport de evaluare, acesta constituind premisa ordinului emis de ministrul educației naționale, nu este de natură să confere caracter legal actului administrativ emis, deoarece critica formulată de recurentul-pârât privește un aspect al procedurii administrative desfășurate, anume că anterior emiterii ordinului de acreditare/neacreditare de către ministru este necesar să fie parcursă de intimata-pârâtă ARACIP procedura de evaluare. Cu toate acestea, un aspect esențial de legalitate al actului administrativ unilateral este ca operațiunea administrativă premisă a acestuia să respecte condițiile sale de legalitate specifice.

Cât despre soluția primei instanțe, Înalta Curte arată că anularea unui act administrativ este prevăzută expres prin dispozițiile art. 1 alin. (1) art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, revenind așadar în competența generală a judecătorului, fără a constitui în vreun fel o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești, ci reprezentând esența contenciosului administrativ.

Nu este pertinentă critica recurentului-pârât prin prisma Hotărârii de Guvern nr. 21/2007, în sensul că acel act administrativ reprezintă nivelul minim obligatoriu pentru funcționarea unităților de învățământ preuniversitar, din moment ce aceeași abordare a avut-o prin considerentele sentinței recurate și Curtea de Apel București, care a arătat explicit că «se reține în preambulul Anexei nr. 1 la HG nr. 21/2007 că standardul reprezintă descrierea cerințelor formulate în termeni de reguli și rezultate, care definesc nivelul minim obligatoriu de realizare a unei activități de educație», respectiv «Descriptorii sunt enunțuri care stabilesc, în mod concret și observabil, cerințele minime pe care organizația furnizoare de educație trebuie să le îndeplinească, pentru fiecare indicator, în vederea obținerii autorizării de funcționare provizorii».

Totodată, Curtea de Apel București a arătat că standardul trimite la legislația în vigoare, iar în legătură cu motivul concret care a împiedicat soluționarea favorabilă a cererii de acreditare, anume lipsa unei scări de incendiu, judecătorul fondului a realizat analiza existenței unui cadru normativ care să o impună pentru a fi relevantă în contextul vreunui standard dintre cele prevăzute de H.G. nr. 21/2007, conchizând în sensul absenței acelui cadru normativ.

Cu toate acestea, fără a dezvolta o altă analiză care să combată verificarea efectuată de prima instanță, recurentul-pârât s-a limitat să afirme că ARACIP nu a constatat îndeplinirea cerințelor legale pe baza documentelor puse la dispoziție de către unitatea de învățământ.

Or, soluționând cererea de chemare în judecată, Curtea de Apel București a mai observat în conținutul operațiunii administrative reprezentate de raportul de evaluare externă, întocmit la nivelul intimatei-pârâte ARACIP, referirea la nerespectarea Ordinului ministerului educației nr. 3946/2001, cu privire la care însă a conchis în sensul inexistenței sale, ca urmare a nepublicării acelui ordin de ministru în Monitorul Oficial al României.

Recurentul-pârât a contestat că în conținutul raportului de evaluare s-ar fi făcut vreo referire la dispozițiile OMEN nr. 3946/2011, susținând că experții s-au referit la Legea nr. 230/2009, deoarece grădinița nu deținea autorizație de securitate la incendiu.

Totuși, lectura atentă a raportului de evaluare infirmă critica recurentului-pârât, din moment ce la fila 31 a acestuia se indică de ARACIP prin prepușii săi o nerespectare imputată părții recurente-reclamante a dispozițiilor OMEN nr. 3946/2001 cu privire la inexistența unei scări de incendiu.

Cât despre autorizația de securitate la incendiu, deși este consemnată tot o mențiune negativă sub acest aspect, totuși experții observă Legea nr. 230/2019, astfel că raportul de evaluare în discuție menționează la fila 30 că «în conformitate cu prevederile Legii nr. 230/2019, existența documentelor nu se verifică, nici pentru unitățile de învățământ de stat, nici pentru unitățile de învățământ privat».

În plus, aspectul relevanței art. II alin. (5) din OUG nr. 23/2019, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 230/2019, a fost deja analizat anterior.

În final, Înalta Curte mai observă că prin întâmpinarea depusă, intimata-pârâtă ARACIP afirmă că Hotărârea de Guvern nr. 21/2007 era abrogată în epocă, relevantă fiind Hotărârea de Guvern nr. 994/2020. Aspectul învederat de intimata-pârâtă ignoră faptul că atât Ordinul ministrului educației naționale nr. x/06.12.2021, cât și raportul ARACIP de evaluare în vederea acreditării se întemeiază în scopul emiterii pe dispozițiile Hotărârii de Guvern nr. 21/2007, menționată explicit ca bază a activităților desfășurate de autoritățile publice respective.

Nu sunt întemeiate nici criticile recurentului-pârât prin care este contestată angajarea răspunderii sale patrimoniale.

În acest din urmă sens, Înalta Curte constată că nu sunt relevante în proces nici dispozițiile art. 1357 C. civ. și nici reglementarea art. 19 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Astfel, despăgubirile solicitate de recurenta-reclamantă în proces nu intră sub incidența art. 19 amintit, câtă vreme acel capăt de cerere este formulat concomitent cu cererea de anulare a actului administrativ unilateral reprezentat de Ordinul ministrului educației naționale nr. x/06.12.2021, temeiul relevant din Legea nr. 554/2004 fiind așadar art. 18 care permite instanței de contencios administrativ să hotărască și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale indicate de reclamant.

De asemenea, instanța de recurs arată că, ordinul litigios fiind emis la nivelul anului 2021, norme speciale referitoare la răspunderea administrativă patrimonială a unei autorități publice se regăsesc în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, respectiv art. 573 și următoarele.

În acest context, Înalta Curte învederează că potrivit art. 575 din C. adm. ,,Răspunderea administrativ-patrimonială este angajată dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiții: a) actul administrativ contestat este ilegal; b) actul administrativ ilegal este cauzator de prejudicii materiale sau morale; c) existența unui raport de cauzalitate între actul ilegal și prejudiciu; d) existența culpei autorității publice și/sau a personalului acesteia.”, reglementarea cu caracter special fiind similară sub aspectul condițiilor prevăzute celei din art. 1357 C. civ.

Dincolo de acest aspect, instanța de recurs arată că toate condițiile impuse de norma legală sunt îndeplinite pentru ca Ministerul Educației să răspundă patrimonial, Curtea de Apel București identificând atât existența unei fapte ilicite reprezentate de actul administrativ anulat, cât și un prejudiciu suferit de recurenta-reclamantă, raportul de cauzalitate dintre acestea, respectiv vinovăția autorității publice recurente-pârâte. Cu toate acestea, prin memoriul de recurs doar se afirmă o neîntrunire a cerințelor cumulative amintite, fără a fi dezvoltat niciun raționament argumentat care să indice pretinsele erori în analiză săvârșite prin sentința recurată.

Nu este de natură să infirme această din urmă condiție faptul că ordinul litigios a fost emis la propunerea ARACIP, deoarece activitatea acestei din urmă autorități reprezintă o operațiune administrativă a cărei legalitate nu era sustrasă controlului ministerial anterior emiterii ordinului de respingere a acreditării.

Față de cele arătate în precedent, observând art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte de Casație și Justiție va respinge ca nefondat recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Educației.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate și normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul provocat declarat de reclamanta Gradinița A este fondat, pentru următoarele considerente:

După cum s-a arătat anterior, motivul de casare / nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greșită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege substanțială aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

Astfel, art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prevede că ,,Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, … poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale”.

Potrivit art. 18 din același act normative ,,(1) Instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1) poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă. (2) Instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (6) și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății. (3) În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.”.

Interpretarea logică și sistematică a acestor dispoziții legale nu permite concluzia absolută că doar actul administrativ unilateral anulat reprezintă singura premisă a acordării despăgubirilor în favoarea persoanei vătămate, cu consecința instituirii obligației de plată a acestora exclusiv în sarcina autorității publice emite.

Se observă că art. 18 din Legea nr. 554/2004 prevede la alin. (1) soluția de anulare a actului administrativ, iar apoi la alin. (2) posibilitatea instanței de contencios administrativ de a verifica legalitatea operațiunilor administrative care au fundamentat emiterea acelui act administrativ unilateral.

În continuare, fără a realiza nicio distincție între reglementările alin. (1) și alin. (2) ale art. 18 în discuție, alin. (3) al aceluiași art. prevede că instanța va hotărî și asupra despăgubirilor ce s-ar cuveni reclamantului.

Or, premisa acordării acelor despăgubiri se regăsește în fapta ilicită sancționată de instanța de contencios administrativ și care poate consta atât în anularea actului administrativ unilateral, cât și în nelegalitatea constată cu privire la operațiunile administrative care au stat la baza emiterii actului anulat.

Din moment ce fapta ilicită constând în conduite administrative nelegale este imputabilă atât autorității publice emitente a actului administrativ vătămător, cât și autorității publice de la care provin sau care a efectuat operațiunile sale administrative premisă nelegale, răspunderea administrativă cu caracter patrimonial va reveni ambelor autorități menționate în scopul reparării prejudiciului demonstrat de persoana vătămată a fi fost suferit.

Înalta Curte mai arată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ prevede la art. 573 că ,,Răspunderea administrativ-patrimonială reprezintă o formă a răspunderii administrative care constă în obligarea statului sau, după caz, a unităților administrativ-teritoriale la repararea pagubelor cauzate unei persoane fizice sau juridice prin orice eroare judiciară, pentru limitele serviciului public, printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al administrației publice de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim”, la art. 575 alin. (1) că ,,Autoritățile și instituțiile publice răspund patrimonial, din bugetul propriu, pentru pagubele materiale sau morale cauzate prin acte administrative, prin refuzul nejustificat de a soluționa o cerere sau prin nesoluționarea în termen a acesteia.”, iar la art. 577 că ,,Răspunderea administrativ-patrimonială este angajată dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiții: a) actul administrativ contestat este ilegal; b) actul administrativ ilegal este cauzator de prejudicii materiale sau morale; c) existența unui raport de cauzalitate între actul ilegal și prejudiciu; d) existența culpei autorității publice și/sau a personalului acesteia.”.

Stabilind condițiile necesare pentru angajarea răspunderii administrative patrimoniale pentru actul administrativ ilegal, norma legală nu o limitează exclusiv la autoritatea publică de la care provine respectivul act, ci permite concluzia angajării răspunderii și a acelor autorități publice a căror conduită contrară legii a condus la emiterea sau adoptarea acelui act administrativ anulat.

Prin cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată și modificată, recurenta-reclamantă a chemat în judecată atât pe pârâtul Ministerul Educației, cât și pe pârâta Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar, solicitând obligarea ambilor la plata despăgubirilor pretinse, ca urmare a anulării ordinului ministrului educației naționale nr. x/06.12.2021. Totodată, Înalta Curte observă din lectura acțiunii menționate că o serie de critici esențiale din conținutul acesteia privesc nelegalitatea raportului de evaluare externă nr. 692/04.06.2021 emis de ARACIP, ca operațiune administrativă premisă.

În acest context, analizând sentința recurată, Înalta Curte reține ca fiind considerente decisive ale soluției de anulare a ordinului ministerial și aspectele referitoare la operațiunile administrative efectuate de Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar, cu privire la care Curtea de Apel București a reținut un caracter contrar legii.

Altfel spus, în acord cu dispozițiile art. 18 din Legea nr. 554/2004, verificând legalitatea actului administrativ unilateral reprezentat de ordinul de ministru nr. x/06.12.2021, judecătorul fondului a analizat și legalitatea unei operațiuni administrative care l-a fundamentat și care aparținea ARACIP, invalidând-o.

În aceste condiții, prejudiciul pretins de recurenta-reclamantă a avut ca premisă atât actul administrativ unilateral anulat emis de Ministerul Educației, cât și operațiunea nelegală provenind de la Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar, ambele conduite administrative contravenind legii și reprezentând astfel expresia unei fapte ilicite.

Din moment ce imposibilitatea de obținere a acreditării solicitate pentru perioada de referință a fost efectul activității desfășurate de ARACIP, de natură a influența decisiv emiterea ordinului ministrului educației naționale anulat, reiese și raportul de cauzalitate dintre faptele ilicite reprezentate de actul administrativ unilateral și operațiunile administrative premisă nelegale, respectiv prejudiciul estimat la nivelul veniturilor neîncasate din activitatea de învățământ prefigurată.

De asemenea, vinovăția intimatului-pârât ARACIP nu poate fi exclusă, emiterea ordinului nr. x/06.12.2021 fiind rezultatul unei conduite culpabile a Agenției în legătură cu îndeplinirea atribuțiilor sale privind procesul de acreditare a furnizorului de educație, printr-o raportare eronată la cadrul normativ relevant.

Nu în ultimul rând, prejudiciul a fost deja evaluat în legătură cu cererea de anulare a actului administrativ unilateral, fără a fi prezentat de către intimatul-pârât vreun argument de natură a susține o diferențiere a acestuia în raport de fiecare autoritate implicată în procedura administrativă și, reținând în plus, că operațiunile administrative efectuate de ARACIP au influențat în mod esențial soluția din ordinul ministerial anulat.

În final, instanța de recurs are în vedere din dreptul comun sau general dispozițiile art. 1 C. civ., text potrivit căruia ,,Cei care răspund pentru o faptă prejudiciabilă sunt ținuți solidar la reparație față de cel prejudiciat.”. Dat fiind că atât conduita Ministerului Educației, cât și conduita ARACIP reprezintă expresia unei fapte ilicite complexe care a determinat prejudicierea reclamantei-recurente, răspunderea celor două autorități publice va fi reținută în mod solidar în vederea plății despăgubirilor acordate în proces.

Față de cele arătate în precedent, observând art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte de Casație și Justiție va admite recursul provocat declarat de reclamanta Gradinița A, va casa în parte sentința recurată și, rejudecând, va admite și capătul de cerere privind plata despăgubirilor, formulat de reclamantă în contradictoriu cu pârâta Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar, și, în consecință, va obliga și această pârâtă la plata către reclamantă, în solidar cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, a sumei de 337.494 lei cu titlu de despăgubiri, precum și la plata dobânzii legale calculată la suma de 337.494 lei de la data de 24.11.2021 și până la data plății efective, menținând celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E :

Respinge excepția inadmisibilității recursului provocat, invocată de intimata – pârâtă Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar, ca nefondată.

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Educației Naționale împotriva sentinței civile nr. 651 din data de 5 aprilie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursul provocat declarat de reclamanta Gradinița A împotriva aceleiași sentințe.

Casează în parte sentința recurată și, rejudecând:

Admite și capătul de cerere privind plata despăgubirilor formulat de reclamantă în contradictoriu cu pârâta Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar și, în consecință, obligă și această pârâtă la plata către reclamantă, în solidar cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, a sumei de 337.494 lei cu titlu de despăgubiri, precum și la plata dobânzii legale calculată la suma de 337.494 lei de la data de 24.11.2021 și până la data plății efective.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 12 iunie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.