ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4687/2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași – Secția Contencios Administrativ și Fiscal sub numărul de mai sus, reclamanta A SRL în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României – Ministerul Finanțelor – Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc – Comitetul de Supraveghere, a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 suspendarea următoarelor acte:

- Anunțul publicat pe siteul onjn.gov.ro în data de 29.04.2024 cu privire la dispozițiile Legii nr.107/2024 privind aprobarea OUG nr.82/2023;

- Parțial Deciziile nr.2419/19.12.2023, 1868/25.09.2023, 1220/27.06.2023, 1532/31.07.2023, 311/29.04.2024 emise de pârât respectiv art. 2 alin. (1), alin. (3), art. 4 art. 3 art. 7 și art. 8 din aceste acte administrative, pentru cele 183 mijloace de joc de tip slot-machine enumerate.

Soluția instanței de fond

Prin Sentința nr. 185/2024 pronunțată în data de 18.06.2024, Curtea de Apel Iași – Secția Contencios Administrativ și Fiscal a respins cererea de suspendare formulată de A SRL, în contradictoriu cu Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc și Comitetul de Supraveghere din cadrul Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc.

Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri - Sentința nr. 185/2024 pronunțată în data de 18 iunie 2024 de Curtea de Apel Iași – Secția Contencios Administrativ și Fiscal - a formulat recurs reclamanta A SRL și, încadrând expres criticile sale în motivele de nelegalitate prevăzute la art. 488 alin. 1 pct. 6 și 8 C. proc. civ., aceasta solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate, și, rejudecând, admiterea cererii de suspendare, astfel cum a fost formulată și completată.

Într-o primă critică recurenta invocă existența unor motive contradictorii.

Astfel, susține aceasta că, analizând hotărârea instanței de fond, observă că, întâi se încearcă a releva lipsa de caracter de act administrativ pentru anunțul vizat de acțiune, iar ulterior, se analizează caracterul răspunsului la plângere prealabilă. În viziunea sa, instanța își asumă o poziție contradictorie în această cauză, reținând pentru început că anunțul ce a făcut obiectul cauzei nu este act administrativ, iar ulterior, pronunțându-se asupra răspunsului la o plângere prealabilă prin care este atacat chiar anunțul. Prin faptul că magistratul fondului se pronunță asupra răspunsului adresat de către ONJN, conduce la încadrarea acestuia drept „răspuns la plângere prealabilă", așa cum reține instanța.

Cum rolul plângerii prealabile, așa cum este reglementat de art. 7 din Legea contenciosului administrativ, este acela de a da posibilitatea autorității publice de a reveni asupra actului administrativ vătămător prin revocarea acestuia, este de la sine înțeles faptul că implicit există și un act administrativ „cauză"/„origine", care reprezintă baza acestei proceduri.

Deci, constatarea existenței unui răspuns la plângere prealabilă implică în mod necesar concluzia existenței unui act administrativ. Însă tot instanța de fond constată că, de fapt, nu există niciun act administrativ vătămător, ceea ce ne conduce la o contradicție între argumentele reținute în cadrul sentinței.

In continuare, recurenta relevă ideea că la baza unui răspuns la plângerea prealabilă stă tocmai un act administrativ, iar catalogarea unui răspuns din partea ONJN drept răspuns Ia plângere prealabilă conduce tocmai la recunoașterea existenței caracterului de act administrativ al anunțului contestat. În acest sens, redă un extras din practica judiciară, ce are argumente similare (chiar aproape identice, până la un punct) cu ceea ce reține Curtea de Apel Iași, însă la final arată raportul de cauzalitate indisolubil între un act administrativ și existența unui răspuns la plângerea prealabilă.

Consideră recurenta că, pentru a efectua un demers argumentativ din punct de vedere logic, magistratul fondului trebuia să își mențină punctul de vedere exprimat anterior, și nu să se pronunțe asupra unei proceduri care are la bază un act administrativ.

Într-o altă critică recurenta invocă aplicarea greșită de către prima instanță a normelor de drept material.

Susține astfel că raționamentul aplicat de către Curtea de Apel Iași este unul care ar putea conduce la concluzii false din punct de vedere logic și legal pentru orice act administrativ, indiferent dacă actul este intitulat anunț, hotărâre, autorizație sau proces-verbal. Instanța se limitează doar la a afirma că actul are „doar un rol de informare", și, prin urmare nu produce efecte juridice. Acest argument poate fi la fel de bine folosit și pentru a constata lipsa caracterului de act administrativ ale Hotărârilor Consiliului Local, Ordinelor Prefectului sau Hotărârilor CSM, indiferent de conținutul pe care îl prezintă. În aceste condiții, în lipsa analizei efectuată de instanță a unor condiții elementare pentru un act administrativ, s-ar intra într-un cerc vicios pentru orice act administrativ, ce ar conduce la o singură concluzie, și anume aceea de admitere a excepției inadmisibilității.

În viziunea sa, instanța trebuia să analizeze dacă există un act emis în regim de putere publică, în vederea organizării executării sau executării în concret a legii de către o autoritate publică, cât și să observe dacă a dat naștere, a modificat sau stins raporturi juridice de drept administrativ, așa cum prevede art. 2 din L 554/2004. Așa cum reiese și din cererea de suspendare, dar și din concluziile din data de 18 iunie, au luat naștere noi raporturi juridice de drept administrativ tocmai urmare a emiterii acestui anunț, concretizate prin deciziile de revocare pentru o serie de societăți.

Prin urmare, consideră recurenta că susținerea instanței de fond, în sensul că nu au fost relevate efecte este una netemeinică, sens în care invocă și practica judiciară în care actele administrative nu poartă denumiri uzuale: dispoziția de ridicare a autovehiculului- CA Oradea, sent. 10/2014; act de recepție a lucrărilor- practică majoritară la nivelul instanțelor.

Recurenta – reclamantă solicită a se avea în vedere că anunțul în discuție NU are rol informativ asupra unor noi dispoziții legale, dimpotrivă, prin respectivul text au fost aduse completări dispozițiilor art. 15 alin. (2) din O.U.G. nr.77/2009, prin introducerea unei noi litere, lit. bl, cu următorul cuprins: "bl) spațiul propus, dacă are amplasate mijloace de foc de tip slot-machine astfel cum sunt acestea definite în art. 10 alin, lit. e, trebuie să se afle într-o unitate administraitiv-teritorială cu o populație mai mare de 15.000 de locuitori. Dovada numărului de locuitori se face prin adeverință eliberată de primăria în a cărei rază teritoriala se află spațiul propus"

Este mai mult decât evident că anunțul din data de 29.04.2024 NU are rol informativ asupra intervenirii unor noi dispoziții legale, din moment ce textul de lege nu precizează nicăieri faptul că raporturile juridice născute prin actele administrative (decizii de acordare a autorizațiilor de exploatare a jocurilor de noroc tip slot-machine) emise anterior noii prevederi, își vor produce efectele până la momentul încetării valabilității acestora, cu condiția ca organizatorii de jocuri de noroc să procedeze, de îndată, la relocarea mijloacelor de joc tip slot machine în locații situate în unități administrativ teritoriale cu o populație mai mare de 15.000 locuitori.

Susține recurenta că interpretarea dată de ONJN dispozițiilor art. 15 alin. (2), lit. bl din O.U.G. nr.77/2009 a determinat obligatoriu în sarcina sa efectuarea relocării de îndată a mijloacelor de joc de tip slot machine în localități cu mai mult de 15.000 de locuitori sau încetarea exploatării acestor aparate, în caz contrar urmând a se lua împotriva sa măsura revocării licenței de organizare a jocurilor de noroc și alicenței clasa a II-a pentru activități conexe.

În mod greșit reține instanța de fond că reclamanta nu a indicat vreun efect propriu al anunțului în cauză, din moment ce a arătat în mod expres și a dovedit cu înscrisurile atașate cererii (extrase din sistemul informatizat al ONJN) că a fost nevoită a înceta exploatarea a 183 aparate de joc de tip slot machine, cu toate că avea autorizații valabile, iar aceasta a fost consecința publicării anunțului din data de 29.04.2024. In caz contrar, ar fi fost pusă în situația revocării licenței de organizare a jocurilor de noroc astfel cum s-a întâmplat deja în cazul altor organizatori.

Consideră recurenta ca fiind greșit raționamentului instanței de fond potrivit căruia, anunțul în sine nu produce vreun efect, iar în măsura în care autoritățile competente emit vreun act care să producă efecte asupra reclamantei, în legătură cu dispozițiile legale în discuție, aceasta are posibilitatea a-l contesta și de a solicita suspendarea executării acestuia.

Instanța practic a invitat reclamanta la ignorarea anunțului de pe pagina oficială a ONJN, cu consecința mai gravă a revocării licenței de organizator, pentru a se putea adresa instanței de judecată (ca și cum consecința relocării aparatelor nu ar fi suficientă).

În viziunea sa, anunțul publicat de către ONJN postat pe site-ul instituției în data de 29 aprilie 2024 se subscrie noțiunii de act administrativ, așa cum este definită prin Legea contenciosului administrativ în cadrul art. 2 alin. (1) lit. c, astfel că, raportat la cerințele legale, consideră că sunt îndeplinite toate elementele din cadrul definiției prezentate în legea contenciosului administrativ. Astfel, actul este unui unilateral, întrucât provine de la o autoritate publică, și anume Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, și cuprinde o singură manifestare de voință din partea acesteia.De asemenea, actul este unul emis în regim de putere publică, dat fiind, pe de o parte, caracterul imperativ al normelor prezentate, iar, pe de altă parte, atribuțiile acestei autorități în funcționarea societăților ce au ca obiect activități din domeniul jocurilor de noroc (art. 2 din OUG 20/2013).

Cu privire la cerința scopului, și anume „în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice", se observă cu ușurință faptul că prezentul anunț stabilește sancțiunile aplicabile recurentei – reclamante pentru activități continuate - prin prisma motivării greșite vizând interpretarea și aplicarea dispozițiilor Legii 107/2024. Astfel, anunțul aduce clarificări cu privire la modul în care legea trebuie interpretată și aplicată, aspect ce a avut drept consecință închiderea activității - în cadrul punctelor de lucru în localitățile cu populație sub 15.000 de locuitori.Cu atât mai mult, se observă caracterul imperativ al termenilor utilizați în cadrul anunțului, ce denotă intenția din partea autorității publice de a conduce la stingerea unor raporturi juridice („ să procedeze, de îndată, la relocarea mijloacelor de joc tip slot machine").

În consecință, susține recurenta – reclamantă că, raportat strict la prevederile legale, anunțul trebuie catalogat drept act administrativ.

Raportându-se la aspectele doctrinare, consideră că anunțul îndeplinește și criteriile prevăzute în cadrul literaturii de specialitate din materia dreptului administrativ. Astfel, o primă trăsătură existentă și specifică actului administrativ este caracterul de „formă juridică principală a activității autorităților administrației publice"(D. Apostol Tofan, Drept administrativ, voi. II, ed. C.H. Beck, 2017, p. 16). Faptul că anunțul de față se încadrează în formele juridice principale a activității ONJN decurge și din faptul că, urmare a acestuia, au fost revocate licențele pentru un număr de societăți care nu au respectat prevederile existente în cadrul acestuia, ceea ce ne conduce la ideea că prezentul anunț este un act administrativ.

Deopotrivă, se observă întrunirea și a celorlalte caracteristici prezente în cadrul aceleiași lucrări, și anume; „act juridic ce reprezintă o voință unilaterală", „act administrativ emis numai în realizarea puterii publice", „act cu un regim juridic specific". Prin urmare, și prin prismă doctrinară, anunțul trebuie considerat un act administrativ.

În speța de față, ONJN emite acte administrative sub diverse nume, unul dintre acestea fiind „anunț". Consultând pagina web unde sunt postate toate acestea, se observă diverse alte titulaturi și pentru alte acte administrative- comunicare, informare, etc. Prin urmare, arată recurenta – reclamantă că existența unui act intitulat ”anunț” nu este de natură a exclude ab initio ideea existenței unui act administrativ, ci, analizând ansamblul actelor publicate de către ONJN, se poate observa că prezentul anunț în cauză este un act administrativ.

În final recurenta mai susține faptul că există practică judiciară prin care s-a dispus anularea unui act administrativ intitulat ”Anunț", într-o speță ce viza întocmai anularea unui anunț publicat de către o autoritate și care stabilea o serie de criterii în aplicarea unei legi. Astfel, prin hotărârea 109/2023 a Curții de Apel Oradea, se rețin următoarele: „Dispune anularea în parte a actului administrativ intitulat "ANUNȚ" reprezentând metodologia de concurs și privind organizarea concursului pentru ocuparea unor posturi de ofițer de execuție vacante".

Așadar, și prin prismă jurisprudențială, există încă o confirmare a faptului că prezentul anunț reprezintă uri act administrativ.

În ceea ce privește lipsa plângerii prealabile pentru autorizații, susține recurenta – reclamantă că, și în acest caz, subzistă o serie de contradicții în ceea ce reține instanța de fond, cu atât mai mult, aplicări greșite ale normelor de drept material, invocând astfel dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, din interpretarea cărora rezultă că trebuie analizate două aspecte.

Primul aspect este prin prisma art. 7 și, consultând alin. 5 din cadrul art. 7, reise în mod clar că actele vizate de suspendarea din prezenta cauză sunt ” acte administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, prin urmare nu se mai impune analizarea îndeplinirii procedurii plângerii prealabile.

Legea nr. 554/2004 face referire la un ” termen de maximul 30 de zile de la luarea la cunoștință a conținutului actului care nu mai poate fi revocat. Însă, anunțul vizat în prezenta cauză tocmai conținutul acestor acte administrative numite ” autorizații” în modifică, dată fiind impunerea unor noi condiții. Prin urmare, odată cu publicarea anunțului, există un nou conținut pentru aceste acte administrative și, în mod subsecvent, uj nou termen de 30 de zile. Deci, discutarea suspendării autorizațiilor tocmai prin prisma anunțului era subscris art. 14 iar acest aspect nu a fost reținut de instanța de fond.

În continuare, recurenta – reclamantă reia în integralitate argumentele din cadrul cererii de chemare în judecată privind îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, inclusiv cele ce vizează existența cazului bine justificat și existența iminenței producerii unei pagube.

Pentru toate aceste motive recurenta – reclamantă solicită admiterea recursului și a cererii de suspendare a executării actelor administrative indicate în acțiunea introductivă și cererea completatoare.

Apărările intimatului

Intimatul-pârât Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc a formulat întâmpinare, în cadrul căreia, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea cererii de recurs, ca fiind neîntemeiată și menținerea sentinței recurate, ca fiind temeinică și legală.

Răspunsul la întâmpinare

Deși întâmpinarea intimatului – pârât Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc i-a fost comunicată recurentei – reclamante SC A SRL în termenul legal, aceasta nu a combătut apărările intimatului – pârât în cadrul unui Răspuns la întâmpinare, astfel cum permit dispozițiile art. 471 ind. 1 alin. 4 C. proc. civ., incidente și în cazul recursului, conform art. 490 C. proc. civ.

Procedura de soluționare a recursului

În această etapă, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. 2, coroborat cu art. 471 ind. 1 și art. 201 alin. 5 și 6 C. proc. civ., prin Rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului din data de 05 septembrie 2024, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 22 octombrie 2024, în ședință publică, cu citarea părților, când, luând act de solicitarea ambelor părți, de judecare a recursului și în lipsa lor, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ., a declarat dezbaterile închise și a reținut dosarul în pronunțare asupra recursului ce face obiectul judecății.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 C. proc. civ.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, de apărările din cuprinsul întâmpinării și de normele legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Societatea A SRL este nefondat, urmând a fi respins, ca atare, pentru următoarele considerente:

În fapt, prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași – Secția Contencios Administrativ și Fiscal sub numărul de mai sus, reclamanta A SRL în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României – Ministerul Finanțelor – Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc – Comitetul de Supraveghere, a solicitat suspendarea executării următoarelor acte:

- Anunțul publicat pe site-ul onjn.gov.ro în data de 29.04.2024 cu privire la dispozițiile Legii nr.107/2024 privind aprobarea OUG nr.82/2023;

- Parțial Deciziile nr.2419/19.12.2023, 1868/25.09.2023, 1220/27.06.2023, 1532/31.07.2023, 311/29.04.2024 emise de pârât respectiv art. 2 alin. (1), alin. (3), art. 4 art. 3 art. 7 și art. 8 din aceste acte administrative, pentru cele 183 mijloace de joc de tip slot-machine enumerate.

În drept, cererea de suspendare a executării ce face obiectul litgiului a fost întemeiată de recurenta – reclamantă pe dispozițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Prima instanță a respins cererea de suspendare formulată de recurenta – reclamantă, reținând în esență, pe de o parte că, în ceea ce privește Anunțul publicat pe site-ul onjn.gov.ro în data de 29.04.2024 cu privire la dispozițiile Legii nr.107/2024 privind aprobarea OUG nr.82/2023 nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, neproducând efecte juridice de sine stătătoare specifice dreptului administrativ, ci având doar un rol de informare cu privire la intervenirea unor noi dispoziții legale care ar avea efecte în privința mijloacelor de joc tip slot machine în locații situate în unități administrativ teritoriale cu o populație mai mare de 15.000 locuitori.

De asemenea, nici răspunsul la plângerea prealabilă nu reprezintă un act administrativ susceptibil de a fi atacat în contencios administrativ.

Pe de altă parte, a mai reținut prima instanță că, în ceea ce privește cererea de suspendare a Deciziilor nr.2419/19.12.2023, 1868/25.09.2023, 1220/27.06.2023, 1532/31.07.2023, 311/29.04.2024 emise de pârât, respectiv art. 2 alin. (1), alin. (3), art. 4 art. 3 art. 7 și art. 8 deși este indubitabil faptul că aceste decizii sunt acte administrative, reclamanta nu a făcut dovada formulării plângerii prealabile prin care să se solicite anularea deciziilor arătate sau a unor părți din acestea, cu privire la unele din ele fiind și cert că a expirat termenul de formulare a unui asemenea plângeri.

Înalta Curte apreciază că soluția primei instanțe este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză, soluția pronunțată fiind corespunzător motivată.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurentei-reclamante, întemeiate pe motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. 1 pct.6 și 8 C. proc. civ.

În cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct.6 C. proc. civ. recurenta - reclamantă a invocat existența unor motive contradictorii, în sensul că, instanța de fond ” întâi se încearcă a releva lipsa de caracter de act administrativ pentru anunțul vizat de acțiune, iar ulterior, se analizează caracterul răspunsului la plângere prealabilă.”

Astfel, recurenta susține că instanța își asumă o poziție contradictorie în această cauză, reținând pentru început că anunțul ce a făcut obiectul cauzei nu este act administrativ, iar ulterior, pronunțându-se asupra răspunsului la o plângere prealabilă prin care este atacat chiar anunțul. Prin faptul că magistratul fondului se pronunță asupra răspunsului adresat de către ONJN, conduce la încadrarea acestuia drept „răspuns la plângere prealabilă", așa cum reține instanța.

Cum rolul plângerii prealabile, așa cum este reglementat de art. 7 din Legea contenciosului administrativ, este acela de a da posibilitatea autorității publice de a reveni asupra actului administrativ vătămător prin revocarea acestuia, este de la sine înțeles faptul că implicit există și un act administrativ „cauză"/„origine", care reprezintă baza acestei proceduri.

Deci, mai susține recurenta – reclamantă, constatarea existenței unui răspuns la plângere prealabilă implică în mod necesar concluzia existenței unui act administrativ. Însă tot instanța de fond constată că, de fapt, nu există niciun act administrativ vătămător, ceea ce ne conduce la o contradicție între argumentele reținute în cadrul sentinței.

Aceste critici nu pot fi reținute de către instanța de control judiciar, teza prevăzută la art. 488 alin. 1 pct.6 C. proc. civ. referindu-se la situațiile în care există contradicție între considerente și dispozitiv, în sensul că, dintr-o parte a hotărârii rezultă că acțiunea este întemeiată, iar din altă parte, că nu este întemeiată, astfel că nu se poate ști ce anume a decis instanța; există contradicție între considerente, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acțiunii, iar din altele faptul că este întemeiată; motivarea soluției cuprinde considerente ce nu au legătură cu pricina în care a fost pronunțată soluția respectivă, atunci când considerentele reflectă un caracter antagonic, nefiind posibil de urmărit raționamentul care a stat la baza pronunțării soluției.

Analizând hotărârea ce face obiectul controlului judiciar de față, Înalta Curte nu a regăsit niciuna din aceste ipoteze, nefiind contradictorie reținerea instanței din considerentele hotărârii în sensul că nici Anunțul publicat pe site-ul instituției https://onjn.gov.ro în data de 29.04.2024 cu privire la dispozițiile Legii nr.107/2024 și nici răspunsul la plângerea prealabilă formulată împotriva acestui anunț nu reprezintă acte administrative în sensul legii contenciosului administrativ nr.554/2004, susceptibile de a fi atacate în contencios administrativ, cum eronat susține recurenta – reclamantă.

Faptul că, urmare a Anunțului publicat pe pagina intimatului, recurenta – reclamantă a Notificat autoritatea, solicitând acesteia să dispună ” de îndată modificarea comunicatului de web site..”, iar instanța a reținut că atât Anunțul cât și răspunsul dat de autoritate la respectiva notificare/plângere prealabilă, nu sunt acte administrative în sensul legii contenciosului, nu poate fi interpretat în sensul existenței unei contradicții.

Contrar susținerilor recurentei – reclamante, constatarea existenței unui răspuns la plângerea prealabilă nu implică ”în mod necesar concluzia existenței unui act administrativ.”, nefiind vorba, așadar, de nici un considerent contradictoriu.

Înalta Curte, analizând hotărârea pronunțată de prima instanță, constată că soluția adoptată este motivată și nu există contradicție între considerente sau între considerente și dispozitiv, argumentele avute în vedere în fundamentarea soluției pronunțate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reținut.

Faptul că recurenta –reclamantă este nemulțumită de soluția pronunțată de prima instanță nu înseamnă că hotărârea cuprinde motive contradictorii, pentru a fi incidente în cauză dispozițiile art. 488 alin. 1 pct.6 C. proc. civ. cum eronat susține recurenta.

Chiar dacă raționamentul instanței de fond este prezentat pe scurt, rezultă foarte clar de ce instanța a respins cererea de suspendare a reclamantei.

Așadar, constată Înalta Curte că judecătorul fondului a motivat corespunzător soluția pronunțată și a furnizat un răspuns pertinent solicitărilor reclamantei. Chiar dacă a făcut acest lucru pe scurt, în opinia instanței supreme, judecătorul fondului s-a conformat exigențelor impuse de art. 425 C. proc. civ.

Așa fiind, Înalta Curte reține că soluția adoptată a fost motivată corect și corespunzător, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, criticile invocate prin cererea de recurs și subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct.6 C. proc. civ., nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Nici criticile ce se încadrează în motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. 1 pct.8 C. proc. civ.nu pot fi reținute, ca fondate.

Înalta Curte constată că recurenta, interpretând eronat dispozițiile art. 2 alin. 1 litera c) din Legea nr. 554/2004, în mod greșit susține că Anunțul ce face obiectul cererii de suspendare reprezintă un act administrativ.

În esență, constată Înalta Curte că, pe calea prezentului demers judiciar, reclamanta care este deținătoare a licenței de organizare a jocurilor de noroc tip slot-machine și a autorizațiilor de exploatare aferente unui număr de 183 de aparate de acest tip amplasate deja în localități cu mai puțin de 15 000 locuitori a solicitat atât suspendarea Anunțului publicat pe site-ul instituției intimate cu privire la dispozițiile Legii nr.107/2024 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 82/2023, cât și parțial a Deciziilor nr.2419/19.12.2023, 1868/25.09.2023, 1220/27.06.2023, 1532/31.07.2023, 311/29.04.2024 emise de pârât, respectiv art. 2 alin. (1), alin. (3), art. 4 art. 3 art. 7 și art. 8 pentru cele 183 mijloace de joc de tip slot-machine enumerate.

Acțiunea a fost precizată la primul termen de judecată în sensul că aceasta este formulată în contradictoriu cu Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc și Comitetul de Supraveghere, structură deliberativă și decizională din cadrul Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc.

Totodată s-a solicitat și suspendarea executării actului nr.28691/23.05.2024, prin care s-a soluționat plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva anunțului din 29.04.2024.

Făcând propria analiză a conținutului Anunțului, Înalta Curte constată că acesta se adresează organizatorilor jocurilor de noroc cărora autoritatea intimată le aduce la cunoștință modificarea legislativă intervenită la data de 18 aprilie 2024 prin intrarea în vigoare a Legii 107/2024 care a modificat art. 15 alin. 2 din OUG 77/2009 în sensul introducerii unui nou alin. 15 alin b ind 1., fiind redat conținutul acestuia, respectiv ”

(...) b^1) spațiul propus, dacă are amplasate mijloace de joc tip slot-machines, astfel cum sunt acestea definite în art. 10 alin. (1) lit. e, trebuie să se afle într-o unitate administrativ-teritorială cu o populație după domiciliu mai mare de 15.000 de locuitori.”

A mai menționat ONJN în acest anunț faptul că „deciziile de acordare a autorizațiilor de exploatare a jocurilor de noroc tip slot-machine emise anterior noii prevederi, își vor produce efectele până la momentul încetării valabilității acestora, cu condiția ca organizatorii de jocuri de noroc să procedeze, de îndată, la relocarea mijloacelor de joc tip slot machine în locații situate în unități administrativ teritoriale cu o populație mai mare de 15 000 de locuitori.”

Totodată, prin același anunț s-a adus la cunoștința organizatorilor de jocuri de noroc faptul că: „În caz contrar vor fi incidente dispozițiile art. 17 alin. 2 lit. i din OUG 77/2009.”

Ulterior publicării acestui anunț, la data de 10 mai 2024 reclamanta a formulat o cerere prin care a solicitat autorității modificarea comunicatului publicat pe site în sensul „cu precizarea clară că aceste noi dispoziții nu se aplică autorizațiilor de exploatare obținute anterior intrării în vigoare a noilor dispoziții ale art. 15 alin. (2) lit. b ind.1 OUG 77/2009”.

La această solicitare, pârâta ONJN a răspuns prin adresa sa nr. 28691/23 mai 2024, act care face și el obiectul prezentei acțiuni, prin care a informat din nou reclamanta cu privire la cadrul legal actualizat în materia jocurilor de noroc tip slot machine precum și că autorizațiile de exploatare nu se acordă pentru un anumit spațiu unde urmează a fi exploatate ci pentru mijloacele de joc în sine.

Reține Înalta Curte că, din poziția procesuală coroborată a celor două părți reiese că, ulterior modificărilor legislative care stipulau obligativitatea amplasării jocurilor slot-machine în localități cu peste 15.000 locuitori, reclamantei nu i-au fost nici retrase, nici suspendate licența sau autorizațiile de exploatare deținute.

Singurul izvor concret al nemulțumirii recurentei - reclamante derivă chiar din intrarea în vigoare a actului normativ coroborat cu interpretarea acestuia, dată de autoritatea pârâtă, în sensul că el va produce efecte inclusiv asupra raporturilor juridice aflate în derulare, persoanele juridice care au deja amplasate aceste jocuri în localități cu mai puțin de 15 000 locuitori urmând a le reloca întrucât altfel riscă aplicarea sancțiunilor legale.

Norma legală are caracter de generalitate și poate ajunge să afecteze drepturile și interesele legitime ale destinatarilor săi în măsura aplicării în concret a acesteia prin acte administrative individuale.

În acest context juridic subsumat exclusiv intrării în vigoare a normei generale, Înalta Curte constată că în mod corect instanța de fond a reținut că nici Anunțul și nici răspunsul la plângerea prealabilă ce fac obiectul suspendării nu reprezintă acte administrative în sensul art. 2 lit. c (act administrativ tipic) sau c1) (act administrativ asimilat) din Legea 554/2004, așa cum eronat încearcă recurenta - reclamantă să argumenteze.

Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. f din Legea nr. 554/2004, contenciosul administrativ este definit ca fiind activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept ori un interes legitim.

Din interpretarea textului legal citat se constată că, pentru a fi în prezența unui litigiu de contencios administrativ este necesar a fi întrunite în mod cumulativ două condiții, și anume, în primul rând, una dintre părți să fie o autoritate publică și, în al doilea rând, litigiul să fie rezultatul unui act administrativ tipic sau al unuia asimilat (nesoluționarea în termenul legal ori refuzul nejustificat de a rezolva o cerere).

Noțiunea de "act administrativ" este definită în art. 2 alin. (1) lit. c si c ind. 1 din Legea nr. 554/2004, text care face referire la actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ.

Sesizarea instanței de contencios administrativ are, așadar, ca premisă vătămarea reclamantei, care se produce, fie prin actul administrativ al autorității publice, fie prin nesoluționarea de către aceasta, în termenul legal, a unei cereri sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri.

În acest sens, art. 8 din Legea nr. 554/2004 prevede la alin. (1), persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h, poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale.

De asemenea se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin 9 refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.”

Conform dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 ” în cazuri bine justificare și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poată să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral, până la pronunțarea instanței de fond…”.

Or în prezenta cauză, singura condiție îndeplinită de ambele acte este aceea a calității organului de la care emană, ambele fiind emise de către pârâta ONJN, organ administrativ al autorității publice centrale. Aceasta însă nu este suficientă pentru a declanșa un control de legalitate și temeinicie, propriu materiei contenciosului administrativ.

Esențială în contextul analizei este, dincolo de denumirea pe care o poartă, însăși capacitatea acestor două acte de a produce per se efecte juridice în privința raporturilor juridice în care reclamanta este deja antrenată în contextul activității sale economice. În măsura în care aceste efecte juridice, proprii unui act administrativ tipic sau asimilat (nașterea, stingerea sau modificarea raporturilor juridice), nu pot fi identificate în legătură directă de cauzalitate cu actul contestat.

Obiectul anunțului nu a fost acela de „a organiza” sau „a executa în concret” o prevedere legală emisă la nivel superior, ci acela de a informa persoanele interesate/organizatorii jocurilor de noroc cu privire la noile modificări legale intervenite în domeniul jocurilor de noroc. Au fost pur și simplu reluate de către pârâtă prevederile legale intrate în vigoare, prevederi care fuseseră publicate deja în Monitorul Oficial.

Astfel, ceea ce produce efecte juridice asupra reclamantei este însăși norma legală inclusă în Legea 107/2024, nu conținutul concret al Anunțului publicat de autoritate, actul administrativ fiind reprezentat de Deciziile nr. 2419/19.12.2023, 1868/25.09.2023, 1220/27.06.2023, 1532/31.07.2023 și nr. 311/29.04.2024.

De asemenea, mențiunea din Anunț referitoare la soarta raporturilor juridice deja născute la momentul intrării în vigoare a noilor prevederi legale reprezintă o simplă interpretare a legii dată de către autoritatea administrativă, o avertizare cu privire la modalitatea în care acestea vor fi tratate de către ONJN la momentul exercitării propriilor competențe administrative, respectiv la momentul verificării condițiilor concrete de îndeplinire sau nu a cerințelor legale pentru menținerea valabilității licențelor/autorizațiilor de exploatare.

De altfel, nu s-a luat în concret nicio măsură administrativă de către ONJN la data de 29 aprilie 2024, prin Anunțul atacat, nici față de reclamantă și nici față de vreo altă entitate beneficiară a unei autorizații de exploatare.

Caracterul de informare și pur interpretativ al anunțului reiese cu prisosință din textul său precum și din finalul actului în care se menționează posibilele viitoare consecințe în caz de neconformare la noul cadru legal, respectiv aplicarea art. 17 alin. (2) lit. i din OUG 77/2009: „Comitetul de Supraveghere al O.N.J.N. dispune, în funcție de consecințele produse, măsura revocării licenței de organizare a jocurilor de noroc și a licenței clasa a II-a pentru activități conexe, în una dintre următoarele situații: i) nerespectarea oricăreia dintre prevederile cuprinse la art. 5 alin. (8) și alin. (9), art. 10 alin. (4) și alin. (6), art. 12 alin. (2), alin. (8) și alin. (9), art. 14 alin. (2), art. 15 alin. (2) și (6), art. 16 și art. 21.

Simpla avertizare cu privire la posibilitatea emiterii în viitor a unui act administrativ în ipoteza în care se va decela nerespectarea prevederilor legale nu reprezintă o conduită administrativă care să se încadreze în prevederile art. 2 lit. c din Legea 554/2004 și să poată face ea însăși obiectul acțiunii în contencios administrativ.

Corelativ, nici adresa autorității din data de 23 mai 2024 nu poate fi tratată drept un act administrativ individual asimilat în sensul unui pretins „refuz nejustificat” având în vedere că însăși premisa sa nu este îndeplinită: absența unei cereri administrative care să privească realizarea unui drept sau interes legitim concret vătămat.

Această adresă reprezintă răspunsul autorității la solicitarea reclamantei de „modificare a comunicatului publicat” și nu un refuz de recunoaștere a unui drept actual sau interes legitim individual, respectiv de modificare a unui act administrativ preexistent vătămător pentru ca prin cenzurarea sa, reclamanta să ajungă chiar la realizarea propriului drept alegat.

Atât timp cât anunțul inițial nu poate produce efecte juridice per se față de reclamantă, nici refuzul autorității de a-l retracta/modifica nu poate fi subsumat unora care să justifice intervenția instanței de contencios administrativ.

În fine, mai reține instanța și faptul că potrivit art. 2 lit. j din Legea 554/2004, adresa de răspuns la o plângere prealabilă oricum nu reprezintă un act administrativ și nu poate face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, astfel cum acesta este definit de art. 8 din același act normativ, înscrisul având exclusiv o relevanță procedurală sub aspectul condițiilor de admisibilitate și a calculării termenului de prescripție.

Așadar, Anunțul și adresa atacate în cauză reprezintă doar o informare și răspunsul primit la plângerea prealabilă.

Prin urmare, în mod judicios prima instanță a reținut că nici Anunțul și nici răspunsul la plângerea prealabilă nu sunt acte administrative în sensul avut în vedere de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, nefiind apte să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice, reprezentând doar o informare și răspunsul autorității la plângerea prealabilă, criticile formulate de recurenta – reclamantă sub acest aspect fiind neîntemeiate.

Nici criticile ce vizează lipsa plângerii prealabile nu pot fi reținute de instanța de control judiciar, prin raportare la dispozițiile art. 14 și art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004 ” în cazuri bine justificare și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poată să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral, până la pronunțarea instanței de fond…”.

Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 ” Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

În raport de aceste dispoziții, se poate deduce că, pentru suspendarea unui act administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ trei condiții, și anume: existența plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 adresate autorității publice care a emis actul sau autorității 11 ierarhic superioare, existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

Or, în condițiile în care Deciziile nr.2419/19.12.2023, 1868/25.09.2023, 1220/27.06.2023, 1532/31.07.2023 și nr. 311/29.04.2024 sunt acte administrative, în sensul legii contenciosului administrativ nr.554/2004, trecând la analizarea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în mod corect prima instanță a reținut că recurenta – reclamantă nu a făcut dovada formulării plângerii prealabile prin care să solicite anularea în integralitate a acestora sau a unor părți din acestea, cu privire la unele din ele fiind și cert că a expirat termenul de formulare a unui asemenea plângeri.

Cum cele trei condiții trebuie să fie îndeplinite cumulativ, iar recurenta – reclamantă nu a îndeplinit prima condiție privind plângerea prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, judicios prima instanță nu a mai trecut la analizarea celorlalte două condiții privind cazul bine justificat și paguba iminentă.

De vreme ce s-a reținut că nu este îndeplinită condiția formulării plângerii prealabile, este indiferent dacă celelalte condiții sunt îndeplinite sau nu, impunându-se respingerea cererii de suspendare.

Înalta Curte constatând că soluția pronunțată de prima instanță este legală, fiind data cu corecta interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 14 dar și a art. 2 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, urmând fi menținută, ca atare, criticile recurentei referitoare la cazul bine justificat și la paguba iminentă nu se mai impune a fi analizate.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct.6 și 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 14 alin. 4 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A SRL, ca nefondat, sentința pronunțată de prima instanță urmând a fi menținută, ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE :

Respinge recursul formulat de reclamanta A SRL împotriva Sentinței nr. 185/2024 din data de 18 iunie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Iași – Secția Contencios Administrativ și Fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 22 octombrie 2024.