Decizia nr. 6102/2024 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 157/2024 a Curții de Apel Alba Iulia

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Alba Iulia, la data de 20.05.2024, sub nr. dosar x/2024, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României-Ministerul Finanțelor Publice-Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc (ONJN) - Comitetul de Supraveghere, a solicitat suspendarea în parte a executării art. 1 al Deciziei nr. 600/25.04.2024 emisă de pârât, privind aprobarea acordării în favoarea reclamantei a Autorizațiilor de exploatare a jocurilor de noroc tip slot-machine clasa A, pentru un număr de 119 posturi tip slot - machine clasa A, cu seriile prevăzute în Anexa ce face parte integrantă din această Decizie, doar în ceea ce privește condiția suspensivă nelegal instituită la acest articol, "a prezentării adeverinței eliberată de Primăria în a cărei rază teritorială se află spațiul propus spre exploatare a mijloacelor de joc în cauză, care să ateste că locul de exploatare se află într-o unitate administrativ teritorială cu o populație mai mare de 15.000 de locuitori până la data de 25.05.2024", până la pronunțarea instanței de fond asupra legalității ei, fără afectarea celorlalte mențiuni ale Deciziei.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 157 din 6 iunie 2024 a Curții de Apel Alba Iulia – secția de contencios administrativ și fiscal, s-a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor - Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc și a fost suspendată executarea art. 1 din Decizia nr. 600 din 25.04.2024 emisă de pârât doar în ceea ce privește instituirea condiției suspensive a prezentării adeverinței eliberate de Primăria în a cărei rază teritorială se află spațiul propus spre exploatare a mijloacelor de joc în cauză, care să ateste că locul de exploatare se află într-o unitate administrativ - teritorială cu o populație mai mare de 15.000 locuitori, până la pronunțarea instanței de fond.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 157 din 6 iunie 2024 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc împotriva a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurentul-pârât a susținut că dezlegarea pricinii de către instanța de fond s-a făcut cu aplicarea greșită a normelor de drept material în sensul că greșit a apreciat instanța de fond că decizia atacată nu este motivată în fapt și în drept și, de asemenea, a reținut greșit că ar fi îndeplinite condiția cazului bine justificat și a pagubei iminente. Astfel, verificarea existenței elementelor impuse de lege și confirmarea existenței lor, în condițiile în care obiectul cererii este de suspendare a efectelor actului administrativ, nu impun din partea instanței de judecată verificarea a însăși motivării în fapt a acesteia, atât timp cât nu sunt aspecte care să ducă la o aparență vădită de nelegalitate a actului administrativ. Ca atare, în opinia sa, reținând că actul administrativ este motivat atât în fapt, cât și în drept, nu se poate reține îndeplinirea condiției cazului bine justificat. Astfel, instanța de fond, la momentul dezlegării pricinii, nu s-a raportat nici la dispozițiile legii speciale în materia jocurilor de noroc, respectiv la dispozițiile art. 12 alin. (4) din O.U.G. nr. 77/2009, care reglementează inclusiv momentul de la care actele administrative emise de către Comitetul de supraveghere din cadrul Oficiului Național al Jocurilor de Noroc produc efecte juridice. Autorizația de exploatare a jocurilor de noroc este valabilă un an de la data acordării, excepție făcând jocurile de noroc definite la art. 10 alin. (1) lit. p) unde valabilitatea este de 3 luni pentru jocurile de noroc temporare, după cum urmează: e) în cazul jocurilor tip slot-machine: pentru fiecare mijloc de joc; (4) Prin data acordării se înțelege data de întâi a lunii următoare celei în care, după ce s-a analizat, s-a avizat favorabil documentația depusă de operatorul economic și s-a efectuat plata sumelor datorate anticipat de operatorul economic, conform prevederilor art. 12 alin. (4) din prezenta ordonanța de urgență. Or, raportat la acest aspect și ținând cont inclusiv de momentul intrării în vigoare a Legii nr. 107/2024 se impunea specificarea făcuta în decizia astfel emisă, care intră în circuitul civil după intrarea în vigoare a prevederilor din Legea 107/2024, în vederea conformării din partea operatorului de jocuri de noroc. Aceasta specificare este făcută tocmai în beneficiul operatorului de jocuri de noroc și nicidecum pentru a impune o îngrădire în valorificarea autorizației de exploatare a aparatelor de jocuri de noroc pentru care a fost emisă autorizația. În fine, în ceea ce privește îndeplinirea condiției pagubei iminente, recurentul-pârât a susținut că s-a dat o interpretare greșită dispozițiilor legii, întrucât, în opinia sa, un act administrativ poate avea repercusiuni negative cu privire la partea căreia i se adresează însă acest aspect nu echivalează întotdeauna cu o pagubă iminentă greu de reparat.

Apărările formulate în recurs Intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului, susținând că recurentul-pârât nu critică și nu contrazice, prin argumente proprii, raționamentul instanței de fond în reținerea cazului bine justificat, limitându-se să susțină doar că decizia a fost emisă în concordanță deplină cu prevederile H.G. nr. 298/2023, art. 10 din Anexa 2, pe care le-a reprodus, fără niciun fel de explicații sau argumente raportate la particularitățile cazului și la considerentele instanței de fond expuse, ceea ce echivalează cu o nemotivare a recursului. Pe fond, a solicitat respingerea recursului, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute, nefiind susceptibilă de criticile formulate, în mod corect reținându-se de prima instanță îndeplinirea condițiilor pagubei iminente și a cazului bine justificat.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului învestit cu soluționarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea dosarului de recurs la data de 24 octombrie 2024, în ședință publică, cu citarea părților, cauza fiind amânată la data de 5 decembrie 2025, la cererea intimatei-reclamante, pentru lipsă de apărare. II. Soluția și considerentele instanței de recurs Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Înalta Curte urmează să respingă excepția nulității recursului invocată de intimata-reclamantă A. S.R.L., prin întâmpinare, constatând că argumentele de ordin critic formulate de recurentul-pârât privesc greșita interpretare și aplicare a legii, respectiv a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, acesta susținând, în esență, că greșit a apreciat instanța de fond că decizia atacată nu este motivată în fapt și în drept și, de asemenea, a reținut greșit că ar fi îndeplinite condiția cazului bine justificat și a pagubei iminente, încadrându-se în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 2. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamanta A. S.R.L., în conformitate cu dispozițiile art. 14 din Legea 554/2004, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României-Ministerul Finanțelor Publice-Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc (ONJN) - Comitetul de Supraveghere, a solicitat suspendarea în parte a executării art. 1 al Deciziei nr. 600/25.04.2024 emisă de pârât, privind aprobarea acordării în favoarea reclamantei a Autorizațiilor de exploatare a jocurilor de noroc tip slot-machine clasa A, pentru un număr de 119 posturi tip slot - machine clasa A, cu seriile prevăzute în Anexa ce face parte integrantă din această Decizie, doar în ceea ce privește condiția suspensivă nelegal instituită la acest articol, "a prezentării adeverinței eliberată de Primăria în a cărei rază teritorială se află spațiul propus spre exploatare a mijloacelor de joc în cauză, care să ateste că locul de exploatare se află într-o unitate administrativ teritorială cu o populație mai mare de 15.000 de locuitori până la data de 25.05.2024", până la pronunțarea instanței de fond asupra legalității ei, fără afectarea celorlalte mențiuni ale Deciziei. Prin sentința recurată, acțiunea a fost admisă, pârâtul formulând recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a cărui incidență nu poate fi reținută în cauză. Înalta Curte amintește că motivul de recurs prevăzut de acest text de lege vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 " În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. (…)" Instanța de recurs observă că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Potrivit dispozițiilor legale antereferite, reexecutarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce consultă tă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Înalta Curte are în vedere și jurisprudența europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, IMS Health Inc. și Comisia CE, prin care s-a reținut că cerința cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existența "cel puțin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate". În lumina considerentelor și a dispozițiilor legale anterior expuse, se constată că în art. 1 al Deciziei nr. 600/25.04.2024 emisă de pârât, privind aprobarea acordării în favoarea reclamantei a Autorizațiilor de exploatare a jocurilor de noroc tip slot-machine clasa A, pentru un număr de 119 posturi tip slot - machine clasa A, cu seriile prevăzute în Anexa ce face parte integrantă din această Decizie, este impusă și condiția suspensivă criticată de reclamantă pentru aparentă nelegalitate, "a prezentării adeverinței eliberată de Primăria în a cărei rază teritorială se află spațiul propus spre exploatare a mijloacelor de joc în cauză, care să ateste că locul de exploatare se află într-o unitate administrativ teritorială cu o populație mai mare de 15.000 de locuitori până la data de 25.05.2024." Contrar susținerilor recurentului-pârât în sensul că actul a cărui suspendare a executării se solicită este motivat în fapt și în drept astfel că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, instanța de control judiciar constată că în mod corect a apreciat prima instanță că este îndeplinită această condiție, întrucât la nivel de aparență există o îndoială serioasă cu privire la legalitatea deciziei a cărei suspendare se solicită în raport de îndeplinirea condiției privind motivarea actului administrativ. Astfel, s-a reținut în mod corect că actul administrativ emis de pârât nu este motivat sub aspectul instituirii condiției menționate la art. 1, care condiționează posibilitatea exploatării mijloacelor de joc autorizate de dovada înregistrării la Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc a adeverințelor emise de primăriile competente administrativ- teritorial până la data de 25.05.2024. Înalta Curte amintește că motivarea unui act administrativ reprezintă o condiție de legalitate a actului, este obligatorie și constituie o garanție împotriva arbitrariului. Aceasta trebuie să conțină elemente de fapt care să permită destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile deciziei și, de asemenea, să permită exercitarea controlului de legalitate, motivarea fiind menită să asigure subiectului de drept căruia i se adresează, exercitarea dreptului la apărare și a unui proces echitabil reglementat de art. 6 din Convenția Europeana a Drepturilor Omului, condiție a cărei nesocotire atrage anulabilitatea actului. Prin urmare, orice act administrativ trebuie să fie motivat în fapt și în drept, iar faptul că motivarea nu trebuie să fie exhaustivă, aceasta reprezentând o chestiune de sinteză, de conținut, iar nu de volum, nu echivalează cu faptul că pot rămâne anumite măsuri ori aspectele esențiale fără o motivare concretă. Or, impunerea condiției în discuție reprezintă un aspect esențial care trebuie să se regăsească și în motivarea actului administrativ, cu atât mai mult cu cât, astfel cum a arătat instanța de fond, legislația care impunea condiționarea posibilității exploatării mijloacelor de joc autorizate de dovada înregistrării la Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc a adeverințelor emise de primăriile competente administrativ-teritorial astfel cum este menționat în Decizie nu intrase în vigoare la momentul emiterii actului. Astfel, prima instanță a reținut că, deși în cuprinsul deciziei nu se face nici o referire la temeiul legal care a stat la baza instituirii acestei condiții criticate de reclamantă, prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâtul a arătat că s-au avut în vedere prevederile Legii nr. 107/2024 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 82/2023 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, precum și pentru modificarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 20/2013 privind înființarea, organizarea și funcționarea Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc și pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2009, care era publicată în Monitorul Oficial la data emiterii actului, dar urma să intre în vigoare abia la data de 28.04.2024, astfel că documentațiile privind acordarea autorizațiilor de exploatare a jocurilor de noroc au fost aprobate cu luarea în considerare a prevederilor noii legi, susțineri cu privire la conformarea reclamantei la dispozițiile legii care urma să intre în vigoare formulând recurentul și prin memoriul de recurs, Înalta Curte constatând că aceste nu pot fi primite pentru argumentele anterior expuse. În ceea ce privește îndeplinirea condiția pagubei iminente, Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat prima instanță la analizarea acesteia. Astfel, condiția pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, dar cu toate acestea, iminența prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenția unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul și în situația dedusă prezentei judecăți Nu pot fi primite susținerile recurentului-pârât în sensul că s-a dat o interpretare greșită dispozițiilor legii, întrucât, în opinia sa, un act administrativ poate avea repercusiuni negative cu privire la partea căreia i se adresează însă acest aspect nu echivalează întotdeauna cu o pagubă iminentă greu de reparat. Aceasta pentru că, în acord cu opinia judecătorului fondului, în concret, Înalta Curte constată că reclamanta este deținătoare a licenței de organizare a jocurilor de noroc slot - machine pe o perioadă de 10 ani, iar în condițiile nedepunerii adeverințelor emise de primării pentru toate cele 119 mijloace de joc, activitatea acesteia este blocată, întrucât nu poate exploata aceste aparate de joc, astfel că se poate crea în patrimoniul său un prejudiciu material iminent, de vreme ce decizia a cărei suspendare o solicită o pune în imposibilitatea de a-și desfășura chiar activitatea în vederea căreia a fost autorizată, în condițiile în care a făcut dovada achitării tuturor taxelor stabilite tot prin această decizie. Prin urmare, instanța de control judiciar constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepția nulității recursului invocată de intimata-reclamantă, prin întâmpinare și va respinge recursul formulat de pârât ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,