ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 805/2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 16.06.2022 pe rolul Curții de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal sub dosar nr. x/45/2022, reclamantul A a formulat contestație împotriva raportului de evaluare nr. (...)/02.06.2022 emis de Agenția Națională de Integritate, solicitând anularea acestuia și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 128 din data de 3 octombrie 2022, Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal a respins, ca inadmisibilă, cererea formulată de reclamantul A în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva sentinței civile indicate mai sus, reclamantul A a declarat recurs, prin care, invocând incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea sentinței și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, așa cum a fost formulată.

Printr-un prim set de argumente aduse în susținerea căii de atac, recurentul – reclamant a invocat o încălcare și greșită aplicare, de către prima instanță, a prevederilor art. 21 și art. 22 din Legea nr. 176/2010, precum și a art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, excepția inadmisibilității fiind, în opinia recurentului, în mod vădit neîntemeiată, câtă vreme procedura prevăzută de legea specială ar acorda, în mod nediscreționar, accesul la justiție persoanelor evaluate, indiferent de concluziile raportului emis la finalul evaluării, art. 22 nedistingând între ipoteze.

În acest sens, recurentul a arătat că raportul de evaluare ar fi atacabil printr-o acțiune în contencios administrativ chiar dacă prin acesta nu s-a constatat nicio încălcare a regimului incompatibilităților, interdicțiilor legale ori conflictelor de interese și nu s-a luat nicio măsură, câtă vreme, în cuprinsul său, este dispusă sesizarea Comisiei de disciplină cu propunerea directă ca recurentul – reclamant să fie sancționat prin destituire, pentru încălcarea art. 242 alin. (3) C.adm.

Totodată, recurentul a criticat și calificarea dată de prima instanță raportului de evaluare, considerând că, în mod contrar susținerilor instanței de fond, acesta are natura juridică a unui act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, întrucât naște un raport juridic de drept administrativ din sfera răspunderii administrative care vizează ca finalitate sancționarea recurentului, întrucât, dincolo de demersul de sesizare a Comisiei de disciplină, în cuprinsul Raportului sunt formulate chiar propuneri de sancționare a recurentului cu măsura cea mai drastică (destituirea din funcție).

Printr-un alt set de argumente, recurentul a clamat existența unei motivări contradictorii în cuprinsul raportului, generată, pe de o parte, de afirmații prin care se reține faptul că persoana evaluată nu se afla în nicio situație de incompatibilitate ori conflict de interese și nu încălca nicio interdicție legală care să împieteze asupra funcției sale publice, însă, pe de altă parte, se constată că s-ar fi produs o încălcare a dispozițiilor art. 242 alin. (3) C.adm., sens în care a fost sesizată Comisia de disciplină, cu propunerea indicată supra.

A mai arătat recurentul că intimata – pârâtă nu are atribuții în sancționarea persoanelor evaluate, ci, potrivit art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, doar de a sesiza, în termen de 6 luni, organele competente pentru declanșarea procedurii disciplinare.

De asemenea, s-a argumentat în sensul că întocmirea raportului se realizează doar în caz de constatare a unei încălcări, însăși existența raportului atacat în cauză reprezentând un indicativ al reținerii unei încălcări.

Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate, drept temeinică și legală.

În motivare, în esență, partea intimată a arătat că prima instanță a realizat o corectă aplicare a legii la situația de fapt stabilită, cererea de chemare în judecată fiind inadmisibilă, în absența unui act administrativ care să fi fost emis.

Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate și normele legale incidente, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că recursul declarat de reclamantul A este nefondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanțele concrete ale cauzei, observând configurația Raportului de evaluare nr. (...)/02.06.2022 („Raportul“), întocmit de Agenția Națională de Integritate (ANI), Înalta Curte observă că, prin acesta, s-a reținut, pe de o parte, inexistența unui incident de integritate, iar, pe de altă parte, urmare verificărilor efectuate, au fost constatate elemente ce au fost apreciate de intimata – pârâtă ca reprezentând premisele încălcării, de către recurentul – reclamant, a interdicției în ocuparea funcției de secretar general al unității/subdiviziunii administrativ – teritoriale, reglementate în prevederile art. 242 alin. (3) C.adm..

Conform acestui text normativ, secretarul general al unității/subdiviziunii administrativ - teritoriale nu poate fi soț, soție sau rudă până la gradul al II-lea cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu președintele sau vicepreședintele consiliului județean, sub sancțiunea eliberării din funcție.

Contrar celor evocate de recurentul – reclamant, se constată că raportul are o natură complexă, servind unui dublu scop.

Pe de o parte, raportul reprezintă actul final al evaluării realizate de ANI asupra existenței sau inexistenței unor incidente de integritate, conform art. 10 lit. g din Legea nr. 176/2010, potrivit căruia „Inspectorii de integritate desfășoară următoarele activități: ... g) întocmesc rapoarte de evaluare în cazul în care, în urma evaluării, nu identifică elemente de încălcare a legislației privind regimul declarării averii, al conflictelor de interese, respectiv al incompatibilităților“.

Independent de evaluarea incidentelor de integritate, raportul are rolul de act de sesizare a Comisiei de disciplină asupra unei potențiale încălcări a art. 242 alin. (3) C.adm., în sensul prevederilor de art. 26 alin. (1) lit. b din Anexa nr.7 la C. adm., ce reglementează Normele privind modul de constituire, organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, precum și componența, atribuțiile, modul de sesizare și procedura disciplinară. Conform art. 26 alin. (1) lit. b indicat supra, comisia de disciplină poate fi sesizată de către persoana care, în exercitarea atribuțiilor, consideră că s-a produs încălcarea de către un funcționar public a îndatoririlor corespunzătoare funcției publice pe care o deține sau/și a normelor de conduită profesională și civică prevăzute de lege.

Contrar celor invocate de recurentul – reclamant, dată fiind dubla finalitate a Raportului, nu se poate reține un caracter contradictoriu al motivării acestuia, considerentele referitoare la incidentele de integritate având un rol diferit de cel avut de considerentele ce au vizat sesizarea Comisiei de disciplină.

În continuare, examinând cererea de chemare în judecată, Înalta Curte observă că ceea ce se critică prin intermediul acesteia este acea componentă a raportului prin care s-a dispus sesizarea Comisiei de disciplină pentru secretarii generali ai comunelor, orașelor și municipiilor constituită la nivelul județului Iași, cu privire la încălcarea de către A a dispozițiilor art. 242 alin. (3) C.adm., iar nu și componenta referitoare la incidentele de integritate (conflict de interese sau incompatibilități).

Pe cale de consecință, date fiind limitele stabilite prin actul de învestire a instanței de contencios administrativ și cele ale verificărilor ce pot fi realizate în calea de atac a recursului, unde dezlegările primei instanțe pot fi analizate doar în parametrii trasați prin cererile părților, fără a putea fi invocate, în recurs, aspecte sau cauze juridice noi, analiza pe care instanța de control judiciar o va realiza asupra modului în care instanța de fond a statuat în sensul inadmisibilității cererii de chemare în judecată se va limita exclusiv la elementele relevante din perspectiva chestiunii sesizării Comisiei de disciplină pentru secretarii generali ai comunelor, orașelor și municipiilor.

Cu alte cuvinte, în contextul în care reclamantul nu a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o verificare a legalității raportului din perspectiva chestiunilor ce vizează incidentele de integritate, analiza instanței de recurs nu poate viza prevederile art. 21 și art. 22 din Legea nr. 176/2010, întrucât dreptul de a contesta, reglementat de art. 22 privește doar evaluarea conflictului de interese sau a incompatibilității.

Astfel, argumentele recurentului – reclamant expuse în memoriul de recurs referitoare la natura juridică a raportului din perspectiva art. 21 și art. 22 din Legea nr. 176/2010 nu vor fi analizate, întrucât sunt excedentare obiectului cauzei.

Referitor la verificarea, în parametrii specifici prezentei cauze, a naturii juridice a componentei raportului ce vizează sesizarea Comisiei de disciplină pentru secretarii generali ai comunelor, orașelor și municipiilor, Înalta Curte împărtășește soluția instanței de fond de a aprecia că aceasta nu îndeplinește condițiile legale spre a fi calificată drept act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Pentru a fi supus cenzurii instanțelor judecătorești, actul administrativ trebuie să producă efecte juridice, să creeze, să modifice sau să suprime o situație juridică subiectivă sau obiectivă.

Or, în cazul particular pendinte, componenta de sesizare din cuprinsul raportului (ce nu vizează un incident de integritate, ci o interdicție particulară reglementată de Codul administrativ) nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate publică, câtă vreme scopul emiterii ei nu a fost producerea, prin ea însăși, de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar de a comunica organelor abilitate existența unor fapte și împrejurări care îl vizau pe recurentul - reclamant, în vederea valorificării acestora cu ocazia potențialei demarări a procedurii administrativ disciplinare reglementată de art. 492 și următoarele C.adm..

De altfel, din conținutul normativ al art. 25 din Anexa nr. 7 la C. adm. rezultă că sesizarea comisiei de disciplină reprezintă doar o etapă a procedurii administrative disciplinare, efectele principale ale depunerii unei sesizări fiind cele reglementate de art. 26 alin. (2) - (4) din Anexa nr.7, mai precis învestirea comisiei de disciplină cu, verificarea, într-o primă fază a respectării termenului de depunere a sesizării, identificării obiectului sesizării și stabilirii competenței de soluționare, respectiv verificării elementelor constitutive ale sesizării. Doar ulterior acestor verificări și sub condiția ca sesizării să nu îi fie aplicabile prevederile art. 29 și ale art. 30 alin. (1) din anexă, comisia de disciplină începe, conform art. 31 alin. (1) din anexă, procedura de cercetare administrativă.

În consecință, controlul legalității componentei raportului constând în sesizarea Comisiei de disciplină pentru secretarii generali ai comunelor, orașelor și municipiilor cu privire la încălcarea dispozițiilor art. 242 alin. (3) C.adm. nu revine instanței de contencios, în mod independent, câtă vreme sesizarea în discuție este un act premergător, neconcretizând o voință juridică, în sensul atribuit actului administrativ.

Faptul că în cuprinsul sus indicatei componente a raportului este făcută și o propunere directă ca recurentul – reclamant să fie sancționat prin destituire nu înlătură caracterul acesteia de act premergător procedurii de cercetare administrativă, câtă vreme, ulterior parcurgerii acestei proceduri (reglementată de art. 32 – art. 50 din Anexa nr. 7 la C. adm.), conform art. 51 alin. (1), (4), (5) și (6) din Anexa nr. 7 indicată supra, în termen de 5 zile lucrătoare de la data finalizării procedurii cercetării administrative, comisia de disciplină întocmește un raport cu privire la sesizare, care se aduce la cunoștința persoanei care are competența legală de numire în funcția publică, persoanei care a formulat sesizarea și funcționarului public a cărui faptă a fost sesizată, în termen de maximum 3 zile lucrătoare de la data întocmirii acestuia. Totodată, în termen de 10 zile calendaristice de la data primirii raportului prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de împlinirea termenului prevăzut la art. 492 alin. (8) C.adm., persoana care are competența legală de numire potrivit legii emite actul administrativ de sancționare disciplinară în condițiile prevăzute la art. 528 alin. (1) și (2) și art. 532 C.adm., funcționarul public nemulțumit de sancțiunea disciplinară aplicată putând-o contesta în condițiile prevăzute la art. 495 C.adm..

Din aceste prevederi rezultă că actul administrativ de sancționare este actul final al procedurii administrativ disciplinare, iar nu sesizarea, ce are natura unei operațiuni administrative (act premergător), or, în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, legalitatea operațiunilor administrative poate fi supusă controlului instanței numai odată cu actul administrativ pe care l-au precedat, contestarea lor separată fiind inadmisibilă.

Date fiind toate aceste considerente, Înalta Curte apreciază că sentința recurată este apărată de orice critică de nelegalitate ce ar putea fi subsumată cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind corect modul în care instanța de fond a delimitat sfera de reglementare a prevederilor art. 21 și art. 22 din Legea nr. 176/2010 și a aplicat și interpretat prevederile art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, în raport de situația de fapt incidentă cauzei.

Față de cele arătate în precedent, observând prevederile art. 496 C. proc. civ. raportate la art. 20 din Legea nr. 554/2004 și fiind infirmate motivele de casare / nelegalitate invocate de recurent, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A împotriva sentinței civile nr. 128 din data de 3 octombrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E :

Respinge recursul declarat de reclamantul A împotriva sentinței civile nr. 128 din data de 3 octombrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 14 februarie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.