ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 540/2025

Ședința publică din data de 5 februarie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 17 ianuarie 2022, pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2022, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Direcția Națională de Probațiune, a solicitat:

(i) suspendarea executării actelor administrative atacate până la soluționarea definitivă a litigiului, precum și suspendarea procedurii de atribuire având ca obiect închirierea unui imobil/spațiu pentru utilizarea ca sediu al Serviciului de Probațiune Giurgiu;

(ii) anularea comunicării nr. 42/59794/16.12.2021 - comunicare rezultat etapa selecție candidați, privind rezultatul evaluării ofertei depuse de A.;

(iii) obligarea autorității contractante la reluarea procedurii, la reevaluarea ofertei reclamantei și la stabilirea ofertantului câștigător, iar în subsidiar anularea procedurii având ca obiect închirierea unui imobil/spațiu pentru utilizarea ca sediu al Serviciului de Probațiune Giurgiu;

(iv) obligarea autorității contractante la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de litigiu.

1.2. Prin sentința civilă nr. 1431 din 17 martie 2022, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale a acestei instanțe, invocată de pârâta Direcția Națională de Probațiune prin întâmpinare, și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea uneia dintre Secțiile de contencios administrativ și fiscal ale Curții de Apel București, respectiv secției a VIII-a sau secției a IX-a contencios administrativ și fiscal.

1.3. Prin sentința civilă nr. 1241 din 16 iunie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței sale materiale, a declinat competența de soluționare a acțiunii în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, a constatat ivit conflictul negativ de competență și a dispus înaintarea dosarului la Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în vederea pronunțării regulatorului de competență.

1.4. Prin decizia nr. 4512 din 06 octombrie 2022, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

1.5. După pronunțarea regulatorului de competență, dosarul a fost reînregistrat pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 24 noiembrie 2022, sub nr. x/2022*.

1.6. Prin încheierea din 18 mai 2023, instanța de fond a luat act că reclamanta nu mai susține cererea de suspendare, considerând că a rămas fără obiect ca urmare a finalizării procedurii.

Prin sentința civilă nr. 1072 din 15 iunie 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Direcția Națională de Probațiune, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 1072 din 15 iunie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate și trimiterea dosarului spre rejudecare.

Circumscris motivului de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține că instanța de fond nu a dat efect dispozițiilor OMJ nr. 3372/C/2016, care impun publicarea anunțului de participare, a documentației de atribuire, a caietului de sarcini, a modelului de contract și a procedurii de închiriere în cel puțin 2 cotidiene locale/naționale de largă circulație, pe pagina de Internet a instituției și pagina de Internet a Ministerului Justiției, precum și de a utiliza încă cel puțin un mijloc de publicitate suplimentar, pentru a asigura transparența procedurii. Consideră că vătămarea reclamantei constă în lipsa de transperanță a procedurii, care a permis intimatei-pârâte să emită actele contestate printr-un abuz de putere.

Apreciază recurenta-reclamantă că, deși OMJ nr. 3372/C/2016 stabilește că selecția se realizează la momentul expirării termenului de depunere a candidaturilor, selecția a fost realizată la un moment aleatoriu. Actul contestat nu a fost întocmit conform procedurii, fiind semnat exclusiv de președintele comisiei, în aceleași condiții fiind emisă și comunicarea nr. 43/59794/2021, deși ordinul de ministru impune ca acesta să fie emis de comisie și înaintat spre aprobare conducătorului unității. Astfel fiind, lipsa întocmirii corespunzătoare și lipsa aprobării conduc la nelegalitatea actelor contestate.

În ceea ce privește data la care a fost publicat anunțul - 23.08.2021, indicată în procesul-verbal de deschidere a ofertelor din 08.09.2021, recurenta-reclamantă susține că această dată atestă că termenul de depunere a candidaturilor a fost de doar 15 zile, deși OMJ nr. 3372/C/2016 impune ca termenul să fie de minim 15 zile de la data publicării anunțului. Instanța de fond nu a analizat această critică de nelegalitate, apreciind că, prin prisma soluției date ofertei sale, este lipsită de relevanță respectarea termenului acordat depunerii acesteia.

Astfel cum rezultă din înscrisurile aflate la dosar, Comisia de evaluare nu a realizat selecția niciunui candidat la data de 08.09.2021, iar președintele comisiei (și nu comisia) a transmis candidaților solicitare de clarificări, deși ordinul ministrului justiției prevedea ca următoarea etapă să se refere doar la participanții selectați, numai acestora urmând să li se transmită invitație pentru a doua etapă. Această modalitate la care a recurs pârâta, nereglementată, a permis îndepărtarea procedurii de criteriile impuse și publicate și încheierea contractului cu o persoană care nu îndeplinea criterii esențiale enunțate în caietul de sarcini.

Mai arată recurenta-reclamantă că, potrivit OMJ nr. 3372/C/2016, procedura negocierii trebuia finalizată cu invitarea tuturor participanților, ceea ce nu s-a întâmplat.

Susține și că nu i s-a comunicat procesul-verbal întocmit cu ocazia analizării și verificării documentelor prezentate de candidați, în care trebuiau consemnate ofertele inacceptabile, cele neconforme, cele admisibile și oferta câștigătoare, deși această obligație este impusă prin ordinul amintit. Dispozițiile OMJ nr. 3372/C/2016 se completează cu cele ale Legii nr. 98/2016 și H.G. nr. 395/2016 cu privire la respectarea principiilor aplicabile achiziției publice, care au fost încălcat în speță, însă instanța nu a analizat acest aspect de nelegalitate.

Circumscris motivului de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține că analiza instanței de fond este contradictorie, întrucât a valorificat denumirea documentului întocmit de expertul MLPAT, respectiv "referat", fără a avea în vedere conținutul acestui act, care a certificat starea construcției și clasa de risc seismic, având valoarea unei expertize.

Totodată, apreciază că instanța a menținut greșit rezultatul procedurii, deși reclamanta a făcut dovada că deține avizul de prevenire și stingere a incendiilor nr. 590.478/19.03.2002 pentru imobilul ofertat și că a depus cerere pentru emiterea unui nou aviz la data de 02.09.2021. Acest aspect a fost verificat la data încheierii Procesului-verbal nr. x al ședinței de deschidere a ofertelor, constatându-se existența documentului solicitat, însă, în mod contradictoriu, instanța a reținut că la data emiterii procesului-verbal s-a realizat doar o inventariere a documentelor.

Apreciază a fi contradictorie și motivarea referitoare la prețul ofertat, în condițiile în care reclamanta a răspuns clar și complet cererii de clarificări, neexistând vreun dubiu cu privire la împrejurarea că oferta financiară privea toate corpurile de clădire C1, C2 și C3 și întreaga curte cu toate dotările aferente, iar nu doar corpul C1.

Intimata-pârâtă Direcția Națională de Probațiune a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând în esență că sentința recurată a realizat o corectă aplicare și interpretare a legii la situația de fapt stabilită, motivarea hotărârii nefiind afectată de vreun viciu de legalitate.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin cererea adresată instanței de contencios administrativ, reclamanta A. a solicitat anularea comunicării nr. 42/59794/16.12.2021, emisă de pârâta Direcția Națională de Probațiune cu privire la rezultatul etapei de selecție a candidaților, prin care i s-a adus la cunoștință reclamantei, în calitate de ofertant pentru procedura de închiriere a unui imobil/spațiu pentru utilizarea ca sediu al Serviciului de Probațiune Giurgiu, că oferta sa a fost respinsă ca fiind inacceptabilă, potrivit prevederilor art. 215 alin. (4) din Legea nr. 98/2016. Consecutiv anulării acestei comunicări, reclamanta a solicitat și obligarea autorității contractante la reluarea procedurii, la reevaluarea ofertei reclamantei și la stabilirea ofertantului câștigător, iar în subsidiar anularea procedurii având ca obiect închirierea unui imobil/spațiu pentru utilizarea ca sediu al Serviciului de Probațiune Giurgiu.

În susținerea acțiunii în anulare, reclamanta a prezentat mai multe motive de nelegalitate ale procedurii desfășurate de pârâtă în vederea închirierii unui imobil/spațiu pentru utilizarea ca sediu al Serviciului de Probațiune Giurgiu, care au fost considerate de instanța de fond a fi în totalitate neîntemeiate, cu consecința respingerii cererii și menținerii actului atacat.

Întrucât va prezenta relevanță în analiza motivelor de recurs, Înalta Curte observă că, în cuprinsul cererii introductive de instanță, recurenta-reclamantă a invocat, din perspectiva cauzei juridice a acțiunii, următoarele motive de nelegalitate: (i) comisia de evaluare a considerat greșit a nu fi îndeplinită condiția prezentării de către reclamantă a unei expertize tehnice care să certifice starea construcției și clasa de risc seismic, în condițiile în care aceasta a depus un referat cu același conținut, întocmit de un expert MLPAT; (ii) comisia de evaluare a considerat în mod nelegal că reclamanta nu a îndeplinit cerința depunerii autorizației de securitate la incendiu conform H.G. nr. 571/2016 sau, după caz, a unei adrese x din care să rezulte că imobilul nu se încadrează în prevederile H.G. nr. 571/2016, deși aceasta a depus un aviz de securitate la incendiu și dovada depunerii cererii de eliberare a unui nou aviz; (iii) comisia de evaluare a considerat în mod nelegal că oferta financiară depusă de reclamantă nu se raportează la prețul/mp, așa cum a fost solicitat.

În recurs, reclamanta s-a prevalat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cărora "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (...) 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; (...) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material".

În ceea ce privește motivul de recurs prin care se reiterează nerespectarea cerințelor de transparență a procedurii prin nepublicarea anunțului de participare, a documentației de atribuire, a caietului de sarcini, a modelului de contract și a procedurii de închiriere în cel puțin 2 cotidiene locale/naționale de largă circulație, pe pagina de Internet a instituției și pagina de Internet a Ministerului Justiției, precum și prin utilizarea încă a cel puțin un mijloc de publicitate suplimentar, Înalta Curte constată că nu poate fi primit în cauză.

După cum în mod corect a subliniat instanța de fond, acest motiv de pretinsă nelegalitate a fost invocat nu prin cererea de chemare în judecată, ci după închiderea dezbaterilor asupra fondului cauzei și reținerea cauzei în pronunțare, prin notele scrise depuse la 28.05.2023.

Raportat la prevederile art. 204 din C. proc. civ., modificarea cererii de chemare în judecată sub aspectul obiectului, prin adăugarea unor noi capete de cerere, ori sub aspectul cauzei juridice, prin invocarea unor motive de anulare suplimentare față de cele arătate în cererea introductivă, nu poate fi făcută de reclamant decât până la primul termen de judecată la care acesta este legal citat, astfel că orice modificare intervenită după acest termen poate avea loc numai cu acordul expres al tuturor părților, situație neregăsită în speță.

De altfel, recurenta-reclamantă nu s-a referit în cererea de recurs la această chestiune, respectiv nu a justificat formularea, din punct de vedere procedural, a unor motive de nelegalitate noi în afara termenului prevăzut de art. 204 din C. proc. civ.

În pofida modificării tardive a cererii, instanța de fond s-a aplecat asupra acestui motiv de nelegalitate și a constat caracterul său neîntemeiat, reținând că pretinsele neregularități legate de modul de realizare a publicității procedurii de atribuire nu au împiedicat-o pe reclamantă să se înscrie în procedură și să depună în timp util oferta, neindicând și nedovedind existența unei vătămări.

Or, recurenta-reclamantă nu a indicat nici în recurs care a fost vătămarea concretă pe care ar fi suferit-o prin modalitatea contestată de realizare a publicității procedurii, susținând succint și generic, fără un raționament logico-juridic și fără o demonstrație adecvată, că lipsa de transparență a procedurii a permis intimatei-pârâte să emită actele contestate printr-un abuz de putere. Nu se arată însă în memoriul de recurs nici actele avute în vedere de recurenta-reclamantă, nici în ce a constat pretinsul abuz de putere, în condițiile în care problema vizând publicitatea procedurii de atribuire poate afecta doar posibilitatea recurentei-reclamante de a lua cunoștință de existența procedurii și de a se înscrie ca ofertant, situație care nu a fost invocată în cauză, nemulțumirea acesteia vizând rezultatul procedurii, iar nu faza inițială a înscrierii în procedură. De altfel, recurenta-reclamantă a și participat la procedura litigioasă prin depunerea unei oferte.

Înalta Curte observă că aceeași situație este relevată și în privința motivelor de nelegalitate referitoare la: momentul realizării selecției și semnarea unor documente din cadrul procedurii, inclusiv a comunicării nr. 42/59794/16.12.2021, doar de către președintele comisiei de evaluare; nerespectarea termenului de depunere a candidaturilor; neselectarea ofertelor la data deschiderii lor; emiterea unor solicitări de clarificări către toți ofertanții; neinvitarea tuturor participaților la negociere; necomunicarea către partea recurentă-reclamantă a procesului-verbal întocmit cu ocazia analizării și verificării documentelor prezentate de candidați.

Aceste pretinse neregularități au fost invocate de partea reclamantă tot prin notele scrise depuse la data de 28.05.2023, nefiind menționate în cuprinsul cererii introductive de instanță.

În consecință, sunt nefondate criticile recurentei-reclamante prin care se susține că instanța de fond ar fi omis a analiza parte din motivele de nelegalitate invocate, câtă vreme judecătorul cauzei are obligația de a examina pretențiile și apărările părților formulate cu respectarea normelor de procedură.

Câtă vreme aceste motive de nelegalitate nu au fost enunțate în modalitatea și termenul prevăzute de art. 194 și art. 204 din C. proc. civ., instanța de fond nu a fost legal învestită cu examinarea lor, astfel că nu se poate reține omisiunea invocată de reclamanta-recurentă, instanța pronunțându-se în limitele învestirii sale, cu respectarea art. 9, art. 22 alin. (6), art. 237 alin. (2) pct. 3 și art. 397 din C. proc. civ., raportat și la principiile contradictorialității și dreptului la apărare, prevăzute de art. 13-14 din același cod.

De altfel, din cuprinsul sentinței recurate rezultă că instanța de fond s-a referit în mod global la toate aceste motive de nelegalitate, arătând că, deși tardiv formulate, acestea sunt și neîntemeiate, câtă vreme oferta reclamantei a fost respinsă ca fiind inacceptabilă, în temeiul dispozițiilor art. 215 alin. (4) din Legea nr. 98/2016, pretinsele neregularități invocate nefiind de natură a înlătura această concluzie.

Înalta Curte subliniază însă că motivul principal al respingerii/neanalizării acestor motive este acela al invocării lor la un moment procesual la care reclamanta nu mai putea aduce modificări/completări cererii de chemare în judecată, în absența acordului expres al celeilalte părți, cadrul procesual obiectiv fiind stabilit prin acțiunea în anulare, în raport de care s-au formulat apărări de către pârâtă și s-au administrat probatorii.

Recurenta-reclamantă A. a formulat critici și cu privire la considerentele și soluția instanței de fond vizând motivele de nelegalitate invocate prin cererea introductivă.

În ceea ce privește faptul că, în loc de expertiza tehnică solicitată de comisia de evaluare, reclamanta a retransmis, la solicitarea de clarificări, un referat întocmit de un expert atestat MLPAT, prin care se certifică starea construcției și clasa de risc seismic pentru un proiect de amenajare spațiu comercial și locuință, Înalta Curte reține că în mod corect prima instanță a constatat că nu se identifică niciun motiv de nelegalitate a soluției de respingere a ofertei reclamantei pentru lipsa expertizei tehnice.

Câtă vreme reclamanta avea obligația depunerii unei expertize tehnice care să conțină obiectivele și concluziile indicate de comisia de evaluare, această cerință nu poate fi considerată îndeplinită prin depunerea unui referat, chiar întocmit de un expert atestat MLPAT. Cele două lucrări se elaborează în condiții și după reglementări diferite, neavând aceeași valoare juridică și tehnică.

În consecință, depunerea referatului întocmit de un expert MLPAT nu asigură îndeplinirea cerinței depunerii unei expertize tehnice prin care se certifică starea construcției și clasa de risc seismic, astfel că oferta reclamantei nu îndeplinea condiția prevăzută în documentația de atribuire.

Nefondate sunt și criticile recurentei-reclamante referitoare la îndeplinirea cerinței depunerii autorizației de securitate la incendiu conform H.G. nr. 571/2016 sau, după caz, a unei adrese x din care să rezulte că imobilul nu se încadrează în prevederile H.G. nr. 571/2016.

În dovedirea îndeplinirii acestei condiții, recurenta-reclamantă a depus avizul de prevenire și stingere a incendiilor nr. 590.478/19.03.2002 pentru imobilul ofertat, vizând desfășurarea unor activități de producere și desfacere produse de patiserie, cofetărie și înghețată și dovada că a depus cerere pentru emiterea unui nou aviz la data de 02.09.2021. Or, acest aviz și cererea de emitere a unui nou aviz nu fac dovada existenței unei autorizații de prevenire și stingere a incendiilor, astfel că oferta reclamantei nu îndeplinea condițiile prevăzute în documentația de atribuire.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, în mod corect a reținut instanța de fond că aceste documente nu au fost însușite de comisia de evaluare la data de 08.09.2021, câtă vreme, în procesul-verbal nr. x al ședinței de deschidere a ofertelor, înregistrat sub nr. x/08.09.2021, comisia de evaluare a precizat că în următoarele ședințe de evaluare vor fi analizate în detaliu documentele depuse de ofertanți, astfel cum au fost identificate la momentul deschiderii ofertelor. Așadar, la momentul emiterii procesului-verbal nr. x/08.09.2021, comisia de evaluare a procedat doar la o inventariere a documentelor depuse de ofertanți, strict din punct de vedere al depunerii/nedepunerii lor, iar nu al conținutului și valabilității/validității lor.

În ceea ce privește al treilea motiv de respingere a ofertei recurentei-reclamante, respectiv depunerea unei oferte financiare care nu corespunde cerințelor din documentația de atribuire, Înalta Curte constată, de asemenea, că sunt nefondate criticile din recurs, prima instanță concluzionând în mod corect asupra neîndeplinirii acestei cerințe de către partea reclamantă.

Recurenta-reclamantă a formulat oferta financiară prin indicarea unui preț de 12.240,00 RON/lună, ofertă menținută și precizată, la solicitarea de clarificări a comisiei de evaluare, în sensul că acest preț este stabilit pentru toate corpurile de clădire (C1+C2+C3) și întreaga curte cu dotările aferente. Or, conform documentației de atribuire, oferta financiară trebuia stabilită în raport de preț/mp, având în vedere că criteriul de atribuire stabilit de autoritatea contractantă pentru procedura de atribuire a fost "prețul cel mai scăzut/mp".

Este lipsit de relevanță argumentul recurentei-reclamante, în sensul că răspunsul la cererea de clarificări a fost clar și complet, neexistând vreun dubiu cu privire la împrejurarea că oferta financiară privea toate corpurile de clădire și întreaga curte cu toate dotările aferente, iar nu doar corpul C1. Soluția de respingere a ofertei reclamantei nu s-a fundamentat pe existența unui dubiu referitor la imobilul/imobilele ofertate spre închiriere, ci pe neindicarea prețului/mp, astfel cum s-a prevăzut în documentația de atribuire, în condițiile în care acest criteriu era esențial la atribuirea contractului.

Având în vedere toate aceste aspecte, Înalta Curte constată că soluția instanței de fond este legală, conchizând în mod just asupra netemeiniciei acțiunii în anulare și, corelativ, asupra legalității actului contestat, iar criticile din recurs formulate de reclamantă nu sunt apte să conducă la reformarea sentinței atacate.

În consecință, nefiind incidente motivele de casare/nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 din C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței civile nr. 1072 din 15 iunie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 5 februarie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.