ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4999/2024

Ședința publică din data de 5 noiembrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2022 (ca efect al declinării de competență de la Tribunalul Constanța, secția I civilă, prin sentința civilă nr. 2726/06.10.2023), reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Casa de Pensii Sectorială a Ministerul Afacerilor Interne, a solicitat pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună:

- constatarea vătămării drepturilor și intereselor legitime, prin măsura reglementată de art. . XXIV pct. 12 și 13 din O.U.G. nr. 130/2021, de modificare a Codul fiscal și aplicarea cotei de contribuție la sistemul de sănătate de 10% în cazul pensiilor ce depășesc suma lunară de 4.000 RON și sistarea pentru viitor a supraimpozitării pensiilor pentru suma care depășește valoarea lunară de 4.000 RON cu titlu de contribuție de asigurări sociale;

- obligarea pârâtului Guvernul României să asigure fonduri pentru restituirea sumelor reținute din pensie cu titlu de CASS, începând cu luna ianuarie 2022 și până la momentul încetării reținerii, sume actualizate cu indicele de inflație și a plății dobânzii legale penalizatoare prevăzute de art. .3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011;

- obligarea pârâților la restituirea sumelor reținute de pensie cu titlu de CASS pentru partea ce depășește valoarea lunară de 4.000 RON, sume actualizate cu indicele de inflație și plata dobânzii legale penalizatoare prevăzute de art. .3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, începând cu luna ianuarie 2022 și până la momentul plății efective și integrale.

Prin sentința civilă nr. 31 din 2 februarie 2024, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele: a admis excepția inadmisibilității și, în consecință, a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor XXIV pct. 12 și 13 din O.U.G. nr. 130/2021, ca inadmisibilă; a admis excepția netimbrării și, în consecință, a anulat capetele I și II de cerere, ca netimbrate; a admis în parte capătul III de cerere formulat de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României; a respins excepțiile nulității, lipsei capacității juridice civile și a lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiate; a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, și, în consecință, a respins capătul III de cerere formulat în contradictoriu cu această pârâtă ca fiind îndreptat împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă; a respina cererea reclamantului privind obligarea pârâtului Guvernul României la plata sumelor reținute din pensie cu titlu de CASS începând cu luna ianuarie 2022 și până la momentul încetării reținerii, ca lipsită de interes; a obligat pârâtul Guvernul României la plata către reclamant a despăgubirilor constând în dobânda legală aferentă sumelor reținute cu titlu de CASS în perioada 01.01.2022 - 27.12.2022, precum și la plata unei sume rezultate din actualizarea sumelor astfel reținute cu rata inflației, ambele calculate de la data reținerii și până la data restituirii efective a acestora.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, invocând incidența motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În esență, sub un prim aspect, recurentul-pârât a susținut că judecătorul fondului a făcut o greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, în sensul că o cerere de reparare a prejudiciului, având exclusiv caracter patrimonial, nu putea fi soluționată în absența unei acțiuni specifice contenciosului administrativ, care să vizeze anularea actelor administrative subsecvente ordonanțelor declarate neconstituționale, aflate în directă legătură de cauzalitate cu vătămarea ce se solicită a fi reparată.

Ori, în speță, în mod eronat s-a dispus exclusiv obligarea pârâtului Guvernul României la acordarea de despăgubiri pentru prejudiciului invocat de reclamant, fără a fi anulat vreun act administrativ emis în baza ordonanțelor declarate neconstituționale, sau să fie obligate autoritățile pârâte la "emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative", conform condițiilor impuse de legiuitor prin art. 9 alin. (5) din lege.

Sub un al doilea aspect, a arătat că prima a stabilit nelegal existența unei obligații de plată în sarcina Guvernului fără a verifica îndeplinirea condițiilor unei răspunderi civile delictuale a autorității pârâte.

În măsura în care a stabilit că părțile reclamante trebuie să beneficieze de restituirea sumelor reținute din pensie, este evident că obligația de plată a acestor sume nu putea fi stabilită decât în sarcina entităților care plătesc acestora drepturile de pensie.

Altfel spus, având în vedere calitatea de pensionari a reclamanților și faptul că pretențiile acestora sunt justificate prin prisma elementelor legate de raportul de asigurări sociale, este clar că acest raport reprezintă, în realitate, raportul de drept material în baza căruia s-a format raportul de drept procesual dedus judecății, astfel încât pentru cazul încălcării obligațiilor privind plata pensiei nu trebuia angajată răspunderea delictuală a Guvernului României.

Instanța de fond a considerat în mod nejustificat, că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, iar nu cele speciale cuprinse în Legea nr. 263/2010 privind jurisdicția asigurărilor sociale.

De asemenea, a considerat că în mod eronat instanța de fond a dispus în sarcina Guvernului României obligația de a plăti către reclamanți dobânda legală aferentă sumelor reținute în baza dispozițiilor O.U.G. nr. 130/2021 de la data fiecărei rețineri, până la restituirea lor efectivă.

Astfel, Guvernul României poate sta în judecată, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ atunci când se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă, aflându-ne în această situație în prezența unei capacități juridice speciale de drept public, fundamentată pe prevederile constituționale ale art. 102 și art. 108 și pe cele ale actului normativ de organizare și funcționare a Guvernului.

Potrivit prevederilor constituționale și celor ale O.U.G. nr. 57/2019, cu modificările și completările ulterioare, raporturile juridice în care participă Guvernul României nu pot fi de natură civilă, ci numai raporturi administrative care se nasc, se modifică sau se sting prin manifestarea unilaterală de voință a acestui organ al administrației publice centrale, făcută în exercitarea atribuțiilor și competențelor stabilite de lege, cu scopul de a produce efecte juridice, fiind evident că aceste raporturi sunt unele de putere, ce apar în sfera relațiilor sociale reglementate de normele dreptului administrativ, ramură a dreptului public, iar nu raporturi juridice civile guvernate de norme și instituții ale dreptului privat.

Guvernul României nu are atribuții de a calcula și reține din pensii contribuția de asigurări sociale de sănătate, mai mult decât atât nici nu poate fi obligat să plătească despăgubiri întrucât sumele au fost calculate și reținute de către casele teritoriale de pensii sau, după caz, de casele de pensii sectoriale, respectiv entitățile care plătesc venituri din pensii.

În aceste condiții, a arătat că la data de 17 februarie 2023 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138, O.U.G. nr. 4/15.02.2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate. Astfel cum reiese din preambulul actului normativ, acesta a fost adoptat în considerarea Deciziei Curții Constituționale nr. 650/2022.

La formularea cererii de chemare în judecată trebuie să existe un interes legitim, născut și actual, personal și direct. Prin urmare, interesul trebuie să fie în legătură cu pretenția formulată, să îl vizeze pe cel care recurge la forma procedurală și să existe în momentul în care se exercită dreptul la acțiune ca, de altfel, pe tot parcursul soluționării cauzei, de la momentul promovării cererii, cât și pentru susținerea acesteia și, mai ales, trebuie să existe la momentul pronunțării soluției de către instanța de judecată, în scopul evitării unor litigii și soluții fără finalitate.

Soluția de respingere a cererii ca rămasă fără obiect, atunci când ceea ce s-a dedus judecății nu mai există, urmare a unei împrejurări intervenite ulterior introducerii cererii de chemare în judecată (a fost adoptat actul normativ care reglementează în sensul solicitat de partea reclamantă, în considerarea Deciziei CCR nr. 650/2022) își are fundamentul în art. 194 lit. c) C. proc. civ.

Prin reglementările conținute de O.U.G. nr. 4/2023 a fost stabilită competența caselor teritoriale de pensii, precum caselor de pensii sectoriale și entităților care plătesc venituri din pensii, de a restitui sumele reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cât și sursa bugetară necesară implementării acestor măsuri.

Prin urmare, din moment ce competența restituirii sumelor reținute (obligația principală) este dată prin lege, exclusiv caselor teritoriale/sectoriale de pensii și/sau entităților care plătesc venituri din pensii, Guvernul României nu are atribuții și nu poate fi obligat nici la plata dobânzilor legale penalizatoare și/sau a diferențelor de sume rezultate din actualizarea sumei datorate în raport cu indicele de inflație.

Întrucât solicitarea părților reclamante vizează operațiuni specifice de calcul și plată/restituire a CASS, reținută din pensie, recurentul-pârât a opinat că cele statuate prin Deciziile nr. 3526/16.06.2011 (dosar nr. x/2010) și nr. 3792/28.06.2011 (dosar nr. x/2010) ale Înaltei Curți de Casație și Justiție sunt aplicabile, mutatis mutandis și în prezenta cauză, singura diferență fiind aceea că litigiul privește jurisdicția asigurărilor sociale, astfel încât competența de soluționare a cauzei revine instanței specializate a soluționa cauzele care se circumscriu jurisdicției speciale a asigurărilor sociale.

Față de aceste aspecte, având în vedere atât obiectul cererii de chemare în judecată (restituirea unor sume reținute din pensie), a considerat pe de o parte, că Guvernul României nu poate fi obligat, la plata despăgubirilor reprezentate de sumele reținute din pensie cu titlu de CASS și, pe de altă parte, că nu aceasta este calea care să asigure îndestularea părților reclamante, pretențiile acestora subsumându-se, astfel, jurisdicției asigurărilor sociale.

Pentru aceleași considerente este nelegală și soluția instanței privind actualizarea sumelor cu rata inflației și plata dobânzilor legale aferente.

În măsura în care instanța de judecată a apreciat că obligația este purtătoare de dobânzi sau impune actualizări ale acesteia în raport cu indicele de inflație, în temeiul prevederilor art. 1 alin. (4) din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, rezultă în mod clar faptul că, debitorului obligației bănești-principale, îi revine și sarcina îndeplinirii obligației subsecvente, pe cale de consecință.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Guvernul României este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare.

În fapt, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a susținut existența unei vătămări în drepturile și interesele sale legitime prin modificările legislative operate prin O.U.G. nr. 130/2021, pusă în aplicare începând cu data de 01 februarie 2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuțiilor de asigurări sociale de sănătate și în cazul veniturilor din pensii, pentru partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON.

În acest sens, reclamantul a solicitat, în condițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, să se dispună încetarea reținerilor din pensie, restituirea sumelor reținute conform acestui act normativ, actualizate cu rata inflației, precum și plata dobânzii legale penalizatoare aferente acestor sume.

Prin Decizia Curții Constituționale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, a fost admisă excepția de neconstituționalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)

2

)

Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a

1

) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 157

3

Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum și al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)

2

), alin. (5) în privința trimiterii la art. 157

3

și alin. (7)

1

Codul fiscal] și pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)

2

) Codul fiscal] și art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privința alin. (1) și (5) ale art. 168 Codul fiscal și pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, dispozițiile mai sus menționate fiind declarate neconstituționale.

Prin O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate a fost reglementată modalitatea de restituire a sumelor reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv.

În raport de această cronologie legislativă, prima instanță a reținut că acțiunea reclamantului este lipsită de interes în ceea ce privește sumele reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, însă, constatând că O.U.G. nr. 4/2023 nu asigură o reparare integrală a prejudiciului, respectiv nu prevede și actualizarea sumelor restituite cu rata inflației și nici plata dobânzii legale aferente, a admis acțiunea, a obligat pârâtul Guvernul României la plata acestor sume.

Analizând criticile formulate în recurs de pârâtul Guvernul României, circumscrise motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, la neîndeplinirea condițiilor răspunderii civile delictuale, la lipsa capacității juridice civile a pârâtului, la lipsa atribuțiilor legale de plată a sumelor ce fac obiectul cererii și la rămânerea cererii fără obiect ori ca lipsită de interes, Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate, sentința pronunțată de prima instanță fiind corectă și legală.

Art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului", conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare, posibilitatea promovării unei acțiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative".

În acest sens, instanța de recurs are în vedere că acțiunea de față are ca obiect, în condițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională.

Odată declarată neconstituțională, fie pentru aspecte de constituționalitate extrinsecă, legate de procedura de adoptare a actului, fie pentru aspecte de constituționalitate intrinsecă, legate de conținutul normativ al actului, în procedura de la art. 9 din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ este obligată să constate că este îndeplinită condiția angajării răspunderii patrimoniale privitoare la săvârșirea faptei ilicite. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanței neconstituționale care a prejudiciat în mod direct reclamantul.

Referitor la pretinsa lipsă a capacității juridice civile, recurentul Guvernul României a susținut, în esență, că nu poate sta în judecată, în calitate de pârât, decât în litigii de drept administrativ în care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă.

Înalta Curte constată că prezentul litigiu este unul de natura contenciosului administrativ, despăgubirile fiind cerute de reclamant în temeiul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare să solicite acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului.

Cum pretențiile reclamantului nu au natură civilă, ci vizează acoperirea prejudiciului suferit ca urmare a vătămării produse prin emiterea de către Guvernul României a unei ordonanțe de urgență declarate neconstituționale, Înalta Curte constată că acest pârât a fost chemat în judecată în considerarea capacității de drept administrativ ce-i revine în calitate de autoritate emitentă a actului vătămător.

În consecință, în raport de obiectul cauzei deduse judecății, întemeiat pe prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, criticile vizând lipsa capacității juridice civile a pârâtului Guvernul României vor fi respinse, ca nefondate.

În ceea ce privește argumentele recurentului-pârât Guvernul României vizând lipsa atribuțiilor legale de plată a pretențiilor ce fac obiectul cererii, Înalta Curte constată că prima instanță a reținut în mod corect calitatea acestei autorități de persoană obligată la plata accesoriilor aferente sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate.

În recurs, pârâtul Guvernul României a reiterat argumentele din fond, prin care a susținut că această obligație ar reveni caselor teritoriale de pensii sau caselor de pensii sectoriale, entități care au reținut din pensia reclamantului sumele în discuție și care, prin efectul O.U.G. nr. 4/2023, au obligația restituirii lor, obligație care se extinde și cu privire la accesoriile constând în actualizarea cu rata inflației și dobânda legală.

Contrar acestor susțineri, faptul că reținerile din pensii, păgubitoare pentru reclamant, au fost efectuate de casa județeană de pensii, nu exonerează Guvernul României de plata despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Acțiunea de față nu are ca obiect plata pensiilor ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamant și casele județene de pensii, în raport de atribuțiile conferite prin lege acestei autorități, ci, după cum s-a arătat anterior, obiectul cauzei de față îl reprezintă acordarea despăgubirilor pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanță de urgență declarată neconstituțională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanțe de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operațiunile materiale de aducere la îndeplinire a dispozițiilor actului normativ.

Nici împrejurarea că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate se face prin intermediul acelorași case teritoriale de pensii nu este de natură a schimba această concluzie, atât timp cât obiectul cauzei nu poartă asupra executării obligațiilor instituite prin actul normativ menționat, ci se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanța de urgență declarată neconstituțională.

Înalta Curte mai reține că pretențiile rămase în litigiu, după adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, vizează doar despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, sub forma dobânzii legale și a actualizării sumelor restituite cu indicele de inflație (prima instanță respingând ca rămas fără obiect capătul de cerere privind obligarea pârâtului la restituirea către reclamanți a sumelor reținute din pensie). Astfel fiind, obligația de plată a despăgubirii nu poate fi imputată caselor județene sau sectoriale de pensii, răspunderea pentru prejudiciul constând, pe de-o parte, în devalorizarea monedei datorită inflației și, pe de altă parte, în lipsirea reclamantului de folosința sumelor solicitate (dobânda legală), aparținând Guvernului României, care a generat acest prejudiciu prin impunerea în sarcina reclamantului, printr-un act normativ neconstituțional, a obligației de plată a unei contribuții.

În concluzie, față de cauza juridică a acțiunii și față de dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora au fost solicitate despăgubirile ce fac obiectul cauzei de față, Înalta Curte constată că există identitate între debitorul raportului juridic dedus judecății și Guvernul României, emitent al actului vătămător, respectiv al ordonanței de urgență declarate neconstituționale.

Înalta Curte nu va primi nici criticile potrivit cărora, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte a rămas fără obiect, câtă vreme prin această ordonanță s-a dispus doar restituirea sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamant prin reținerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflației a sumelor ce vor fi restituite potrivit O.U.G. nr. 4/15.02.2023 și plății dobânzilor legale aferente acestor sume, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 31 din 18 ianuarie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 noiembrie 2024.