ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1148/2024

Ședința publică din data de 28 februarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 22 decembrie 2022 pe rolul Curții de Apel Târgu-Mureș – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, să se constate vătămarea drepturilor și intereselor sale legitime prin măsura reglementată de art. XXIV pct. 12 și 13 din O.U.G. nr. 130/2021, respectiv prin aplicarea cotei de contribuție la sistemul de sănătate de 10% în cazul pensiilor ce depășesc suma lunară de 4000 RON; obligarea pârâtului Guvernul României să asigure fonduri pentru restituirea sumelor reținute din pensie cu titlu de CAS, începând cu luna ianuarie 2022 și până în momentul încetării reținerii, sume actualizate cu indicele de inflație și a plății dobânzii legale penalizatoare prevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011; obligarea pârâților să restituie sumele reținute din pensie cu titlu de CAS, începând cu luna ianuarie 2022 și până în momentul încetării reținerii, sume actualizate cu indicele de inflație și plata dobânzii legale penalizatoare prevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

De asemenea, a solicitat sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. XXIV pct. 12 și 13 din O.U.G. nr. 130/2021, precum și suspendarea judecării cauzei până la soluționarea excepției invocate.

La data de 8 februarie 2023, reclamantul A. a formulat o precizare la cererea de chemare în judecată, prin care a solicitat: introducerea în cauză, în calitate de pârât, a Ministerului Finanțelor Publice, reprezentat prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Brașov, având în subordine Administrația Județeană a Finanțelor Publice Mureș, și obligarea și a acestuia la asigurarea fondurilor bănești necesare pentru repararea pagubei ce i-a fost cauzată prin reținerea din pensie a CASS începând cu 1 ianuarie 2022 și până la restituirea integrală precum și a beneficiului nerealizat constând în rata inflației și a dobânzii legale penalizatoare așa cum a arătat prin cererea de chemare în judecată.

Prin aceeași precizare de acțiune a mai solicitat: obligarea pârâtului Guvernul României la emiterea unui act administrativ/act normativ prin care să dispună încetarea reținerilor din pensia reclamantului și plata despăgubirilor solicitate, începând cu data pronunțării hotărârii, precum și obligarea pârâților la restituirea către reclamant a sumelor reținute, actualizate cu indicele de inflație și plata dobânzii legale penalizatoare, prevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin încheierea din 14 martie 2023, Curtea de Apel Târgu-Mureș – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția necompetenței materiale, invocată de pârâți, reținând în esență, că în cauză este vorba de o acțiune îndreptată împotriva unei dispoziții dintr-o Ordonanță a Guvernului, întemeiată pe art. 9 din Legea nr. 554/2004, ceea ce atrage competența prevăzută de art. 10 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004.

Prin aceeași încheiere s-a respins excepția netimbrării acțiunii, invocată de către pârâți, instanța reținând că sunt incidente dispozițiile art. 29 alin. (4) din O.U.G. nr. 80/2013.

Prin sentința nr. 82 din 13 iunie 2023, Curtea de Apel Târgu-Mureș – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția nulității cererii de chemare în judecată, invocată de pârâtul Guvernul României;

A admis excepția inadmisibilității petitelor 1 și 2 din acțiunea introductivă, respectiv petitul 1 din precizarea la acțiune și a respins în rest excepția inadmisibilității invocată de pârâții Guvernul României și Ministerul Finanțelor Publice;

A respins, ca inadmisibilă, solicitarea de constatare a vătămării drepturilor și intereselor legitime ale reclamantului prin măsura reglementată de art. XXIV pct. 12 și 13 din O.U.G. nr. 130/2021;

A respins, ca inadmisibilă, solicitarea de obligare a pârâților Guvernul României și Ministerul Finanțelor Publice să asigure fonduri pentru restituirea sumelor reținute din pensie în temeiul în temeiul dispozițiilor art. XXIV pct. 12 și 13 din O.U.G. nr. 130/2021;

A admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne și Ministerul Finanțelor Publice și a respins în rest acțiunea formulată în contradictoriu cu acești pârâți, ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă;

A respins excepțiile lipsei capacității procesuale pasive și lipsei calității procesuale pasive a Guvernului, excepții invocate de pârâtul Guvernul României;

A admis excepția lipsei de interes cu privire la petitul privind despăgubirile echivalente cu sumele reținute din pensie cu titlu de CAS, începând cu ianuarie 2022, în temeiul art. XXIV pct. 12 și 13 din O.U.G. nr. 130/2021, precum și cu privire la petitul din precizarea de acțiune vizând obligarea Guvernului României la emiterea unui act administrativ prin care să se dispună încetarea reținerilor din pensie și respinge aceste petite, ca fiind lipsite de interes;

A admis în rest cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, pe care l-a obligat să achite reclamantului despăgubiri pentru repararea prejudiciului suferit ca urmare a emiterii dispozițiilor art. XXIV pct. 12-13 din Ordonanța de Urgență nr. 130/2021, declarate neconstituționale prin Decizia nr. 650/15.12.2022, pronunțată de Curtea Constituțională a României și publicată în Monitorul Oficial nr. 1262 din 28.12.2022, despăgubiri echivalente cu diferența dintre valoarea actualizării cu indicele de inflație a sumelor reținute în temeiul dispozițiilor legale neconstituționale și sumele ce se restituie conform O.U.G. nr. 4/2023, la care se adaugă valoarea dobânzii legale aferente sumelor reținute.

Împotriva încheierii din 14 martie 2023 și a sentinței nr. 82 din 13 iunie 2023, pronunțate de Curtea de Apel Târgu-Mureș – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs recurentul-pârât Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 3, 5 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței și rejudecarea cauzei, în sensul respingerii, în întregime, a cererii de chemare în judecată față de Guvernul României, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, într-o primă critică, întemeiată pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susține că instanța de fond în mod nelegal a respins, prin încheierea de ședință din data de 14.03.2023, excepția netimbrării acțiunii, apreciind în mod eronat că acțiunea este scutită de plata taxei de timbru, pentru motivul că ar fi incidente dispozițiile art. 29 alin. (4) din O.U.G. nr. 80/2013, deși în cauză nu este vorba despre un raport de funcție publică, iar pe de altă parte, art. 17 din Legea nr. 554/2004 dispune că cererile formulate în temeiul acestei legi sunt supuse taxei de timbru.

De asemenea, arată că legea nu prevede vreo excepție pentru cererile referitoare la acordarea de despăgubiri formulate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 și nici nu distinge asupra raportului de fond care ar fi generat despăgubirile solicitate în temeiul acestor dispoziții legale.

O a doua critică, formulată împotriva aceleiași încheieri vizează respingerea de către instanța de fond a excepției necompetenței materiale, recurentul-pârât apreciind că sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 3 și 8 C. proc. civ., în condițiile în care instanța de fond a constatat în mod eronat că a fost sesizată cu o acțiune formulată în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004 și că obiectul litigiului îl constituie acordarea de despăgubiri de către pârâții chemați în judecată, ca urmare a punerii în aplicare a dispozițiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021, declarată neconstituțională.

Susține că potrivit art. 100 din Legea nr. 223/2015, jurisdicția în sistemul pensiilor militare de stat se realizează prin tribunale și curți de apel, iar potrivit art. 101 din același act normativ, litigiile privind stabilirea și plata drepturilor de pensii se soluționează în primă instanță de către tribunale.

În acest context, arată că potrivit art. 60 din Legea nr. 304/2022, completul pentru soluționarea în primă instanță a cauzelor privind conflictele de muncă și asigurări sociale se constituie dintr-un judecător și 2 asistenți judiciari, în speță fiind vorba de o cauză de asigurări sociale și nu de contencios administrativ.

Pe de altă parte, arată că prin O.U.G. nr. 4/2023, legiuitorul a stabilit competența caselor teritoriale de pensii, precum și a caselor de pensii sectoriale și a entităților care plătesc venituri din pensii, de a restitui sumele reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, motiv pentru care Guvernul României nu are atribuții și nu poate fi obligat la restituirea sumelor și nici la plata dobânzilor legale sau la actualizarea sumelor cu indicele de inflație.

Mai mult, invocă Nota de fundamentare la O.U.G. nr. 4/2023, prin care legiuitorul a fundamentat motivul adoptării ordonanței de urgență, arătând că titularul obligației de restituire nu poate fi Guvernul României.

Consideră că în cauză, Guvernul României nu este debitor în raportul juridic de drept material dedus judecății, sens în care invocă, cu titlu de jurisprudență, decizia nr. 3526/16.06.2011 (dosar nr. x/2010), pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, respectiv decizia nr. 3792/28.06.2011 (dosar nr. x/2010), pronunțate în litigii similare.

Susține că, întrucât solicitarea părții reclamante vizează, în concret, operațiuni specifice de calcul și plată/restituire a CASS, reținută din pensie, litigiul privește jurisdicția asigurărilor sociale, astfel încât competența de soluționare a cauzei revine instanței specializate în jurisdicția asigurărilor sociale.

De asemenea, arată că instanța de fond a făcut o interpretare/aplicare greșită a dispozițiilor art. 30 alin. (4), respectiv a art. 32 și art. 33 C. proc. civ., fiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., în condițiile în care prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, prin care legiuitorul delegat a stabilit cadrul normativ pentru transpunerea în practică a efectelor Deciziei Curții Constituționale nr. 650/2022 și a reglementat în sensul solicitat de partea reclamantă, cererea pendinte a rămas fără obiect/este lipsită de interes, motiv pentru critică obligarea sa la plata accesoriilor aferente sumelor reținute din pensia intimatului-reclamant.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., consideră că în mod nelegal a fost respinsă excepția nulității acțiunii, câtă vreme, deși acțiunea a fost întemeiată pe art. 9 din Legea nr. 554/2004, aceasta nu respectă cerințele de admisibilitate, în condițiile în care excepția de neconstituționalitate nu poate reprezenta, prin ea însăși, motivarea impusă de art. 194 C. proc. civ., iar pe de altă parte, instanța de fond a nesocotit faptul că prejudiciul nu a fost cuantificat de către reclamant, nici măcar în privința prejudiciului principal, pentru ca la acesta să se poată raporta actualizarea cu indicele de inflație și dobânda legală, motiv pentru care susține că instanța de judecată nu putea admite, față de Guvernul României, întrucât aceasta ar însemna o obligație la imposibil.

Mai mult, susține că nu poate fi obligat să efectueze operațiunile administrative generate de calculul prejudiciului principal și actualizarea acestor sume, cât timp esența activității sale este de a adopta acte normative, iar pe de altă parte, în condițiile în care cererea reclamantului de acordare a despăgubirilor (petitul 2) a fost respinsă ca lipsită de interes, iar legiuitorul a dat în competența caselor teritoriale de pensii restituirea acestor sume prin O.U.G. nr. 4/2023.

Astfel, consideră că în mod greșit a fost respinsă excepția nulității cererii pentru neindicarea obiectului, respectiv necuantificarea prejudiciului la repararea căruia a fost obligat Guvernul României.

Tot în ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., arată că instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 397 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora instanța este obligată să se pronunțe asupra tuturor cererilor deduse judecății și nu poate acorda mai mult sau altceva decât s-a cerut.

Susține că în speță, instanța de fond a acordat altceva decât s-a cerut, respectiv prin cererea precizată, reclamatul a solicitat obligarea pârâților la restituirea sumelor reținute din pensie, actualizate cu indicele de inflație și dobânda legală penalizatoare prevăzută de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, iar prin dispozitiv instanța a dispus obligarea Guvernul României să achite reclamantului despăgubiri pentru repararea prejudiciului, echivalente cu diferența dintre valoarea actualizării cu indicele de inflație a sumelor reținute în temeiul dispozițiilor legale neconstituționale și sumele ce se restituie conform O.U.G. nr. 4/2023, la care se adaugă valoarea dobânzii legale aferente sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări de sănătate în temeiul dispozițiilor legale declarate neconstituționale, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului.

Consideră că în aceste mod s-a încălcat principiul disponibilității prevăzut de art. 9 C. proc. civ., instanța acordând mai mult/altceva decât s-a cerut, astfel că sentința este nelegală.

O altă critică vizează faptul că, în cauză, datorită unei interpretări necorespunzătoare a dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, instanța de fond a făcut o greșită aplicare a acestora și a respins excepția inadmisibilitații acțiunii, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., deoarece cererea de reparare a prejudiciului, având caracter exclusiv patrimonial, nu putea fi soluționată în absența acțiunii care să vizeze anularea actelor administrative subsecvente ordonanțelor declarate neconstituționale, aflate în directă legătură de cauzalitate cu vătămarea ce se solicită a fi reparată.

Apreciază că în mod eronat s-a dispus obligarea sa la acordarea de despăgubiri pentru prejudiciul invocat de intimatul-reclamant, fără anularea vreunui act administrativ emis în baza ordonanțelor declarate neconstituționale, sau să fie obligate autoritățile pârâte la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative, conform art. 9 alin. (5) din lege.

Astfel, arată că dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi interpretate în sensul că acțiunea poate avea un obiect pur patrimonial, fără a fi însoțită de o cerere principală, care să facă dovada unei vătămări concrete a unui drept sau interes legitim, printr-un act administrativ emis în baza ordonanței Guvernului, respectiv cererea de reparare a prejudiciului nu putea fi soluționată în absența unei acțiuni de anulare a unui act administrativ subsecvent, emis în baza ordonanței declarate neconstituționale, aflat în legătură de cauzalitate directă cu vătămarea invocată.

De asemenea, arată că legiuitorul constituant a reglementat prin dispozițiile art. 52 și art. 126 alin. (6), răspunderea patrimonială a autorităților publice pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau prin nesoluționarea în termen legal a unei cereri, făcând trimitere la Legea nr. 554/2004, cu prevederi derogatorii de la dreptul comun.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susține că este nelegală soluția instanței de fond de respingere a excepției lipsei capacității juridice civile și a calității procesuale pasive a Guvernului României și tot în mod nelegal, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Casei Sectoriale de Pensii a M.A.I., cu consecința respingerii acțiunii față de aceasta.

Precizează că Guvernul României nu are capacitate juridică civilă și nici calitate procesuală pasivă, astfel că poate sta în judecată, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ atunci când se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă, fiind vorba de o capacitate juridică specială de drept public, fundamentată pe prevederile constituționale ale art. 102 și 108 și pe cele ale actului normativ de organizare și funcționare a Guvernului.

Arată că susținerile sale privind lipsa capacității civile a Guvernului sunt confirmate de dispozițiile art. 187 și următoarele din Legea nr. 287/2009, fiind reținute și de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția I civilă în decizia nr. 363 din 4 februarie 2014.

Mai susține că nu are capacitate juridică civilă, iar un eventual titlu executoriu împotriva sa nu va putea fi dus la îndeplinire, câtă vreme acesta nu are atribuții de a calcula și reține din pensii contribuția de asigurări sociale de sănătate și nu poate fi obligat să plătească despăgubiri, întrucât sumele au fost calculate și reținute de către casele teritoriale de pensii sau, după caz, de casele de pensii sectoriale, respectiv entitățile care plătesc venituri din pensii.

Precizează că la data de 17 februarie 2023 a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 138, O.U.G. nr. 4/15.02.2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate, adoptată în considerarea Deciziei Curții Constituționale nr. 650/2022.

Potrivit art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 4/2023 actul normativ: "(1) Sumele reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023-28 februarie 2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, în conformitate cu prevederile Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, și reținerea diferențelor de impozit pe venit datorate."

De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1), din aceeași ordonanță: "Restituirea sumelor prevăzute la art. 1 se face, din oficiu, de către Casa Națională de Pensii Publice, prin casele teritoriale de pensii, precum și de către casele de pensii sectoriale și de către entitățile care plătesc venituri din pensii".

Astfel, consideră că nu poate să restituie sumele reținute de casele teritoriale de pensii sau, după caz, de casele sectoriale de pensii din subordinea Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Afacerilor Interne și Serviciului Român de Informații, respectiv entitățile care plătesc venituri din pensii.

Pentru același raționament, apreciază că a fost nelegal admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a Casei de Pensii Sectoriale a M.A.I., care, în opinia sa, justifică legitimitate procesuală pasivă, întrucât a calculat și a reținut contribuția de asigurări sociale de sănătate din drepturile de pensie ale părții reclamante, iar potrivit O.U.G. nr. 4/2023, a fost obligată și la restituirea acesteia.

Pe fondul cauzei, arată că hotărârea este nelegală din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Arată că instanța a făcut abstracție de faptul că sumele pretinse de reclamant reprezintă o componentă a raportului de asigurări sociale cu entitățile plătitoare ale drepturilor de pensie.

Pe de altă parte, arată că, procedând astfel, prima instanță nu a observat că: de principiu, răspunderea civilă delictuală nu putea fi antrenată decât în subsidiar, după acționarea în judecată a entității care plătește reclamantului drepturile de pensie; dreptului reclamantului la restituirea sumelor reținute nelegal îi corespunde obligația corelativă a entității plătitoare a acestor drepturi de a restitui sumele.

Astfel, susține că, în măsura în care a stabilit că partea reclamantă trebuie să beneficieze de restituirea sumelor reținute din pensie, obligația de plată a acestora nu putea fi stabilită decât în sarcina entităților care plătesc drepturile de pensie, motiv pentru care nu trebuia angajată răspunderea delictuală a Guvernului României.

De asemenea, susține că neconstituționalitatea unei ordonanțe sau a unor dispoziții din aceasta, astfel cum rezultă din art. 9 din Legea nr. 554/2004, nu poate fi automat și integral temei pentru răspundere, impunându-se a se reține că cererea formulată în contradictoriu cu Guvernul României nu a fost motivată sub aspectul îndeplinirii cumulative a condițiilor răspunderii juridice a acestei autorități.

Consideră că instanța nu putea valida pretențiile reclamantului față de Guvernul României, întrucât obligarea acestei autorități la restituirea sumelor reținute din pensie și la actualizarea lor ar fi în afara acestui raport juridic reținut în cauză.

În ceea ce privește dobânda solicitată, invocă art. 1 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare, susținând că în cauză, autoritatea pârâtă nu a stabilit prin convenție dobânda legală și nici nu poate fi pusă în întârziere, în raport cu dispozițiile art. 2 din O.G nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii.

Mai arată că, față de dispozițiile art. 1539 C. civ., creditorul nu poate cere atât executarea în natură a obligației principale, cât și plata penalității, afară de cazul în care penalitatea a fost stipulată pentru neexecutarea obligațiilor la timp sau în locul stabilit, astfel că nu există temei legal pentru plata dobânzii legale în sensul solicitat.

Referitor la actualizarea cu indicele de inflație, această soluție are în vedere principiul reparării integrale a prejudiciului, consacrat de art. 1530 C. civ., însă solicitarea privind aplicarea cumulativă a dobânzii legale și actualizarea cu indicele de inflație este contrară dispozițiilor Legii nr. 263/2010 și fără temei legal.

4.1. Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului și menținerea ca legală a hotărârilor recurate.

Arată că acțiunea de față a fost înregistrată pe rolul instanței înainte de publicarea Deciziei Curții Constituționale nr. 650/2022 și a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023.

Solicită respingerea susținerilor recurentului-pârât referitoare la excepția inadmisibilității acțiunii față de prevederile art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, precum și față de faptul că reclamantul ar fi trebuit să se adreseze instanței de asigurări sociale.

Consideră că este îndreptățit la acoperirea integrală a prejudiciului cauzat prin actualizarea sumelor reținute cu indicele de inflație și acordarea dobânzii legale, având în vedere că prejudiciul nu se limitează la sumele efectiv reținute din pensie, ci vizează paguba efectiv suferită și beneficiul nerealizat.

4.2. Recurenta-pârâtă Casa de Pensii Sectorială din cadrul Ministerului Apărării Naționale a formulat întâmpinare la recursul Guvernului României, prin care solicită respingerea recursului, arătând în esență, că O.U.G. nr. 4/2023 nu prevede decât restituirea sumelor, nu și actualizarea lor în sensul solicitat de către intimatul-reclamant.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 5 octombrie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 28 februarie 2024, în ședință publică, cu citarea părților.

Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinări și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În cauză, reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, iar în urma precizării de acțiune, în contradictoriu și cu Ministerul Finanțelor, obligarea pârâtului Guvernul României să asigure fonduri pentru restituirea sumelor reținute din pensie cu titlu de CAS; obligarea pârâților să restituie sumele reținute din pensie cu titlu de CAS, începând cu luna ianuarie 2022 și până în momentul încetării reținerii, sume actualizate cu indicele de inflație și plata dobânzii legale penalizatoare prevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011; sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. XXIV pct. 12 și 13 din O.U.G. nr. 130/2021, precum și suspendarea judecării cauzei până la soluționarea excepției invocate.

Prin precizarea de acțiune depusă la data de 8 februarie 2023, reclamantul A. a solicitat în plus obligarea pârâtului Guvernul României la emiterea unui act administrativ/act normativ prin care să dispună încetarea reținerilor din pensia reclamantului și plata despăgubirilor solicitate, începând cu data pronunțării hotărârii, precum și obligarea pârâților la restituirea către reclamant a sumelor reținute, actualizate cu indicele de inflație și plata dobânzii legale penalizatoare, prevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin încheierea din 14 martie 2023, Curtea de Apel Târgu-Mureș – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția necompetenței materiale, invocată de pârâți, reținând în esență, că în cauză este vorba de o acțiune îndreptată împotriva unei dispoziții dintr-o Ordonanță a Guvernului, întemeiată pe art. 9 din Legea nr. 554/2004, ceea ce atrage competența prevăzută de art. 10 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, prin aceeași încheiere s-a respins excepția netimbrării acțiunii, invocată de către pârâți, instanța reținând că sunt incidente dispozițiile art. 29 alin. (4) din O.U.G. nr. 80/2013.

Prin sentința nr. 82 din 13 iunie 2023, Curtea de Apel Târgu-Mureș – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția nulității cererii de chemare în judecată, invocată de pârâtul Guvernul României; a admis excepția inadmisibilității petitelor 1 și 2 din acțiunea introductivă, respectiv petitul 1 din precizarea la acțiune și a respins în rest excepția inadmisibilității invocată de pârâții Guvernul României și Ministerul Finanțelor Publice; a respins, ca inadmisibilă, cererea de constatare a vătămării drepturilor și intereselor legitime ale reclamantului; a respins, ca inadmisibilă, cererea de obligare a pârâților Guvernul României și Ministerul Finanțelor Publice să asigure fonduri pentru restituirea sumelor reținute; a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne și Ministerul Finanțelor Publice și a respins în rest acțiunea formulată în contradictoriu cu acești pârâți, ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă; a respins excepțiile lipsei capacității procesuale pasive și lipsei calității procesuale pasive a Guvernului; a admis excepția lipsei de interes cu privire la petitul privind despăgubirile echivalente cu sumele reținute, precum și cu privire la petitul din precizarea de acțiune vizând obligarea Guvernului României la emiterea unui act administrativ prin care să se dispună încetarea reținerilor din pensie și respinge aceste petite, ca fiind lipsite de interes; a admis în rest cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, pe care l-a obligat să achite reclamantului despăgubiri pentru repararea prejudiciului suferit ca urmare a emiterii dispozițiilor art. XXIV pct. 12-13 din Ordonanța de Urgență nr. 130/2021, declarate neconstituționale prin Decizia nr. 650/15.12.2022, pronunțată de Curtea Constituțională, despăgubiri echivalente cu diferența dintre valoarea actualizării cu indicele de inflație a sumelor reținute în temeiul dispozițiilor legale neconstituționale și sumele ce se restituie conform O.U.G. nr. 4/2023, la care se adaugă valoarea dobânzii legale aferente sumelor reținute.

Împotriva încheierii din 14 martie 2023 și a sentinței nr. 82 din 13 iunie 2023, pronunțate de Curtea de Apel Târgu-Mureș – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs recurentul-pârât Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 3, 5 și 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., potrivit căruia "(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (...) 3. când hotărârea a fost dată cu încălcarea competenței de ordine publică a altei instanțe, invocată în condițiile legii", Înalta Curte constată că este nefondat.

Astfel, subsumat acestuia, recurentul-pârât a susținut că, întrucât litigiul vizează drepturi de pensie, acesta are natura unui litigiu de asigurări sociale și, prin urmare, se impunea a fi judecat în primă instanță în complet format prin includerea asistenților-judiciari, specializat în litigii de muncă și asigurări sociale.

În speță, însă acțiunea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, intitulat "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului", care la alin. (1) prevede că: "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță."

Prin urmare, în raport cu obiectul cererii de chemare în judecată, acțiunea a fost în mod corect introdusă pe rolul instanței de contencios administrativ, în speță nefiind vorba de stabilirea sau plata unor drepturi de pensiei, ci prin acțiunea de față, reclamantul a solicitat anularea unor dispoziții dintr-o ordonanță de Guvern, pe care a apreciat-o ca fiind vătămătoare în ceea ce îl privește, totodată, solicitând și acordarea de despăgubiri, compuse din sumele reținute, pe de o parte, iar pe de altă parte, din dobânda legală și actualizarea cu rata inflației.

În consecință, în cauză nu s-a încălcat competența de ordine publică a altei instanțe, nefiind vorba despre un litigiu de asigurări sociale, ci de o acțiune formulată în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, împotriva unor dispoziții din ordonanțe, considerate vătămătoare pentru reclamant.

Pentru aceleași considerente, nu sunt fondate nici criticile ce vizează nerespectarea competenței materiale de soluționare a cauzei, întrucât, fiind vorba despre o acțiune de contencios administrativ, competența de soluționare a cauzei se stabilește conform art. 10 alin. (1) (raportat la alin. (3), în ceea ce privește competența teritorială) din Legea nr. 554/2004, și nu în raport cu normele de dreptul muncii sau de dreptul asigurărilor sociale.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte constată că într-o primă critică s-a susținut că prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte a rămas fără obiect și nu mai există interesul intimatului-reclamant de a acționa.

Critica nu poate fi primită, câtă vreme prin această ordonanță s-a dispus doar restituirea sumelor reținute efectiv din pensia intimatului-reclamant, nu și repararea prejudiciului cauzat prin reținerea sumelor de bani din drepturile de pensie ale intimatului, în baza O.U.G. nr. 130/2021, declarată neconstituțională.

Tot subsumat aceluiași motiv se casare, recurentul-pârât a susținut că instanța de fond a respins în mod greșit excepția nulității cererii de chemare în judecată, având în vedere că reclamantul nu a procedat la cuantificarea prejudiciului solicitat prin cererea de chemare în judecată, astfel că nu se poate considera că a indicat obiectul cererii, ceea ce înseamnă, în opinia recurentului-pârât Guvernul României, că prin admiterea unei asemenea cereri, ar fi ținut să execute o obligație imposibilă.

Înalta Curte constată că în fața instanței de fond, recurentul-pârât a invocat excepția nulității cererii de chemare în judecată pentru lipsa motivării acesteia, și nu pentru aspectele invocate prin cererea de recurs.

Astfel, această critică nu se regăsește în cuprinsul cererii de chemare în judecată, ci a fost invocată pentru prima dată în recurs, așa încât instanța de fond nu s-a pronunțat cu privire la necuantificarea de către reclamant a prejudiciului și nu a analizat acest aspect.

Prin urmare, instanța de control judiciar nu poate proceda la analiza unor critici noi, ce nu au fost invocate în fața instanței de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la examinarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată și de argumentele și apărările formulate de părți în faza procesuală a fondului.

Un ultim argument circumscris motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., îl reprezintă faptul că instanța de fond ar fi acordat altceva decât s-a cerut prin acțiune, respectiv reclamatul a solicitat obligarea pârâților la restituirea sumelor reținute din pensie, actualizate cu indicele de inflație și dobânda legală penalizatoare prevăzută de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, iar prin dispozitiv instanța a dispus obligarea Guvernul României să achite reclamantului despăgubiri pentru repararea prejudiciului, echivalente cu diferența dintre valoarea actualizării cu indicele de inflație a sumelor reținute în temeiul dispozițiilor legale neconstituționale și sumele ce se restituie conform O.U.G. nr. 4/2023, la care se adaugă valoarea dobânzii legale aferente sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări de sănătate în temeiul dispozițiilor legale declarate neconstituționale, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului.

Critica nu este fondată, deoarece, din examinarea dispoziției instanței de fond reiese că instanța a obligat Guvernul României doar la plata despăgubirilor constând în actualizarea cu rata inflației aferente sumelor rămase de restituit, în condițiile în care, prin intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023, s-a dispus restituirea eșalonată a sumelor reținute, astfel că se impunea obligarea sa doar la actualizarea cu rata inflației pentru sumele rămase de restituit, și nu pentru întreaga sumă, astfel cum a solicitat reclamantul prin cererea introductivă.

Prin urmare, nu a fost încălcat, sub acest aspect, principiul disponibilității părților prevăzut de art. 9 C. proc. civ., instanța acordând doar ceea ce s-a cerut, însă a ținut cont în mod corect de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023, prin care s-a dispus restituirea sumelor reținute în baza ordonanței declarate neconstituționale.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că subsumat acestui motiv de casare a invocat faptul că în cauză este vorba de un litigiu de asigurări sociale; că instanța de fond în mod greșit nu a reținut excepțiile rămânerii fără obiect/interes în raport cu intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023 și că tot în mod greșit nu a admis excepția anulării acțiunii, aspecte ce au invocate și din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. și cu privire la care Înalta Curte a răspuns mai sus.

O altă critică vizează faptul că instanța de fond a reținut în mod greșit că acțiunea de față este scutită de plata taxei judiciare de timbru, întrucât art. 17 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că pentru cererile formulate în baza prezentei legi se percep taxele de timbru prevăzute de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările și completările ulterioare.

Faptul că prin textul de lege de mai sus se prevede că pentru acțiunile în contencios administrativ se percep taxe de timbru conform O.U.G. nr. 80/2013, nu înseamnă în mod automat că toate acțiunile sunt timbrabile.

Înalta Curte constată caracterul nefondat al criticii recurentului-pârât, în condițiile în care acțiunea reclamantului este scutită de plata taxei judiciare de timbru, în baza art. 29 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 80/2013, potrivit căruia: "Sunt scutite de la plata taxei judiciare de timbru acțiunile și cererile, inclusiv cele pentru exercitarea căilor de atac, ordinare și extraordinare, referitoare la:

a) stabilirea și plata pensiilor, precum și alte drepturi prevăzute prin sistemele de asigurări sociale."

Este adevărat că instanța a reținut în mod greșit că reclamantul este scutit de plata taxei judiciare de timbru în temeiul art. 29 alin. (4) din O.U.G. nr. 80/2013, însă acest aspect nu prezintă relevanță, în contextul în care a stabilit în mod corect că reclamantul este scutit de plata taxei de timbru.

Pe fond, Înalta Curte constată că în cauză, intimatul-reclamant s-a considerat vătămat în drepturile și interesele sale legitime prin modificările legislative aduse de O.U.G. nr. 130/2021, publicată în M.O. nr. 1202/18.12.2021, respectiv pusă în aplicare începând cu data de 01.01.2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuțiilor de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, cu afectarea majoră a pensiei de serviciu, sens în care a formulat o acțiune în condițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ. (Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., republicată) "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material."; totodată, potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluționează de către instanța ierarhic superioară celei care a pronunțat hotărârea atacată. Dispozițiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător." [s.n.].

Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, Înalta Curte reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu și de netemeinicie.

Punctual, prin decizia Curții Constituționale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, s-a admis excepția de neconstituționalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)

2

) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a

1

) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 157

3

Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum și al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)

2

), alin. (5) în privința trimiterii la art. 157

3

și alin. (7)

1

Codul fiscal] și pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)

2

) Codul fiscal] și art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privința alin. (1) și (5) ale art. 168 Codul fiscal și pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, dispozițiile mai sus menționate fiind declarate neconstituționale.

În esență, instanța de contencios constituțional a reținut că O.U.G. nr. 130/2021 a diminuat cuantumul pensiei prin instituirea unei contribuții la bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate; or, prin ordonanță de urgență nu se poate diminua cuantumul pensiei, nici prin instituirea de impozite, nici prin instituirea de alte contribuții, pentru că o asemenea măsură conduce la o afectare a dreptului la pensie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituție, fiind astfel contrară art. 115 alin. (6) din Constituție, care interzice afectarea drepturilor și libertăților fundamentale prin ordonanțe de urgență.

Drept urmare, în Monitorul Oficial din data de 17.02.2023 a fost publicată O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate, act normativ ce reglementează modalitatea de restituire a CASS reținute pensionarilor cu venituri peste 4.000 de RON în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 130/2021, declarate neconstituționale.

Potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 4/2023,,(1) Sumele reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023 - 28 februarie 2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, în conformitate cu prevederile Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, și reținerea diferențelor de impozit pe venit datorate. (2) Diferențele de impozit pe venit se calculează separat față de impozitul aferent drepturilor lunii curente, se rețin la data efectuării plății sumelor prevăzute la alin. (1), se plătesc și se declară până la data de 25 inclusiv a lunii următoare celei în care se face plata, prin depunerea declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate. (3) Dispozițiile alin. (1) și (2) se aplică în mod corespunzător și sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate din pensiile private, respectiv pensiile facultative, pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 de RON. (4) Procedura de plată eșalonată prevăzută la alin. (1) se aplică și în ceea ce privește plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești devenite executorii în perioada 28 decembrie 2022 - 1 martie 2023".

Consecutiv adoptării O.U.G. nr. 4/2023, prima instanță s-a învestit pe fond doar cu pretențiile formulate în cauză de intimatul-reclamant privind actualizarea cu indicele de inflație a sumelor reținute din pensie conform O.U.G. nr. 130/2021 și dobânda legală aferentă lor, solicitate cu titlul de despăgubiri.

Art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului", conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare posibilitatea promovării unei acțiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative".

În acest context, Înalta Curte constată că sunt nefondate susținerile recurentului-pârât, în sensul că persoana care a reținut și care, ulterior, a fost obligată prin O.U.G. nr. 4/2023 la restituirea respectivelor sume, reținute din pensiile intimatului, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, este persoana de la care pot fi cerute despăgubirile solicitate în speță.

În acest sens, Înalta Curte are în vedere că acțiunea de față are ca obiect, în condițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanței neconstituționale care a prejudiciat în mod direct reclamantul.

Faptul că reținerile din pensie, păgubitoare pentru reclamant, au fost efectuate de Casa Județeană de Pensii nu îi conferă acestei entități calitate procesuală pasivă în condițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 pentru despăgubirile pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Acțiunea de față nu are ca obiect plata pensiei ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamant și Casa Județeană de Pensii, referitor la atribuțiile conferite acesteia de lege, ci, așa cum s-a arătat, obiectul cauzei de față îl reprezintă despăgubiri pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanță declarată neconstituțională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanțe, de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operațiunile materiale de aducere a acesteia la îndeplinire.

Nici faptul că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reținute în temeiul ordonanței declarate neconstituționale se face prin intermediul acelorași case de pensii nu este de natură a conferi în proces calitate procesuală pasivă Caselor Județene de Pensii, cu atât mai mult cu cât obiectul nu poartă asupra executării obligațiilor instituite prin actul normativ menționat.

Din această perspectivă și pentru considerentele de mai sus, este nefondată și critica referitoare la admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Casei de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne.

Înalta Curte subliniază așadar că, raportat la obiectul pe care îl pot avea acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului, definit la art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, calitatea procesuală pasivă revine în mod exclusiv Guvernului atunci când se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanța (de urgență) declarată neconstituțională, astfel de acțiuni fiind admisibile potrivit legii când vizează plata unor despăgubiri.

Pe lângă Guvern, ca emitent al actului vătămător, ar mai putea sta în judecată în contenciosul administrativ emitenții actelor administrative emise în baza ordonanței, a căror anulare s-ar cere, sau autoritățile publice în privința cărora s-ar solicita să fie obligate la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative, ceea ce nu este cazul în speță, dreptul de pensie originar aparținând domeniului asigurărilor sociale.

De asemenea, Înalta Curte subliniază că art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o normă cu caracter special în materia contenciosului administrativ, constituind o reflectare la nivelul legii organice a normei constituționale de la art. 126 alin. (6) teza finală din Constituția României, text potrivit căruia "Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale.".

Ca regulă generală, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 definește contenciosul administrativ ca fiind "activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

În acest context, art. 9 din Legea nr. 554/2004 reglementează o categorie specială de acțiuni formulate în materia contenciosului administrativ, anume vizând "(i) acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, (ii) anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, (iii) obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative." (alin. (5).

Se observă că dintre acțiunile enumerate de textul legal anterior menționat, doar acelea referitoare la (ii) anularea actelor administrative ori (iii) obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative se circumscriu definiției de la art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004.

În schimb, acțiunea în (i) acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului prezintă un caracter atipic, putând fi formulată pe cale principală, deși în materia contenciosului administrativ, ca regulă generală, pretențiile bănești prezintă un caracter accesori