ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4473/2025

Ședința publică din data de 9 octombrie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2024, la 04.03.2024, reclamanta Direcția Generală pentru Evidența Persoanelor Argeș a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Interne și Ministrul Afacerilor Interne, obligarea acestora la comunicarea unui răspuns punctual și complet la adresa nr. x/31.08.2023 a Direcției Generale pentru Evidența Persoanelor Argeș, înregistrată la Direcția Secretariat General din cadrul Ministerului Afacerilor Interne sub nr. x/4.09.2023.

Prin sentința civilă nr. 95/24.04.2024, Curtea de Apel Pitești a declinat competența de soluționare a acțiunii în favoarea Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, cauza fiind înregistrată pe rolul acestei din urmă instanțe, la 05.07.2024, sub nr. x/2024.

Prin sentința nr. 1722 din 30 octombrie 2024, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministrul Afacerilor Interne și a respins cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu acest pârât ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A respins cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței nr. 1722 din 30 octombrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamanta Direcția Generală pentru Evidența Persoanelor Argeș, întemeiat pe motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului.

În susținerea recursului, recurenta-reclamantă consideră că instanța de fond nu a analizat, din punct de vedere legal, cauza, în conformitate cu disp. art. 22 alin. (2) și art. 264 alin. (1) C. proc. civ., privind aplicarea principiului rolului judecătorului în aflarea adevărului, nu a răspuns efectiv și nu a lămurit problemele de drept supuse judecății.

Instanța de fond a inserat în considerentele sentinței pronunțate, fără a argumenta din punct de vedere juridic, opinia pârâtului Ministerul Afacerilor Interne, prin care se precizează că structura aflată în subordinea sa, Direcția Generală pentru Evidența Persoanelor, este îndreptățită să emită circulare și metodologii, aspect care nu a făcut obiectul acțiunii.

Astfel, instanța de fond a achiesat la argumentele pârâtului și acesta este considerentul eronat prin care a apreciat că partea și-a îndeplinit obligația, iar "împrejurarea că răspunsul comunicat nu o mulțumește pe reclamantă nu constituie refuz nejustificat în soluționarea cererii în înțelesul Legii nr. 554/2004", reprezintă o rațiune greșită care a condus la respingerea acțiunii.

Dacă s-ar fi analizat conținutul adresei nr. x/30.08.2024, precum și cuprinsul acțiunii, instanța de fond ar fi observat că nu s-a contestat dreptul și atributul Direcției Generale pentru Evidența Persoanelor din cadrul Ministerului Afacerilor Interne de a realiza coordonarea activității pe linie de evidență a persoanelor.

Prin solicitarea formulată s-a cerut părților să analizeze și să verifice dacă acele circulare nominalizate au fost emise cu respectarea legii și să comunice care este natura juridică a acestora, având în vedere că emitentul le apreciază executorii, fără să existe posibilitatea manifestării opozabilității față de aplicarea îndrumărilor primite.

Plecând de la dispozițiile art. 3 alin. (1) lit. a) pct. 27 și lit. c) pct. 9 din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea Ministerului Afacerilor Interne, au fost formulate cele cinci petite care au făcut obiectul acțiunii și la care pârâtul a refuzat să răspundă, iar instanța de fond nu a analizat și nu a formulat o opinie prin faptul că nu a dat nicio interpretare problemei de drept ridicate, în considerentele hotărârii nefăcându-se vorbire de calificarea juridică a circularelor DGEP, prin urmare sentința este nemotivată, dar și dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, întrucât nu s-a lămurit dacă circularele în cauză pot fi încadrate în categoria metodologiilor.

Recurenta-reclamantă consideră că toate circularele transmise de DGFP din cadrul MAI, supuse analizei în cauză, nu îmbracă caracteristicile unor metodologii/norme metodologice, în înțelesul legii, nu se face trimitere la o notă de fundamentare din care să reiasă necesitatea adoptării lor, nu se regăsesc articole și alineate prin care să se facă trimitere la textele de referință cuprinse în acte normative de nivel superior a căror aplicabilitate sau detaliere a soluțiilor din actul de bază se impune a fi reglementată sau să aducă lămuriri cu privire la interpretarea unor texte de lege cuprinse în acte normative de rang superior.

Prin modul în care a soluționat cauza, instanța de fond nu a dezlegat capătul principal al cererii, reprezentat de lămurirea naturii juridice a circularelor și, prin urmare, nu pot fi calificate ca acte administrative, așa cum în mod eronat lasă să se înțeleagă în finalul considerentelor din cuprinsul hotărârii.

Judecătorul fondului, fără a dezlega natura juridică a circularelor în cauză și fără a preciza în mod concret dacă, în opinia sa, acestea pot avea natura unui act administrativ, în conformitate cu disp. art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, apreciază că DGFP Argeș poate ataca aceste acte la instanța de contencios administrativ.

Or, susține recurenta-reclamantă, actele în discuție nu pot fi considerate acte administrative, iar o eventuală acțiune în instanță ar fi sortită eșecului.

Prin urmare, nu poate fi pusă în discuție "obligativitatea respectării întocmai" a acestor circulare, iar instanța de fond a refuzat să le califice din punct de vedere juridic.

Printr-un alt petit al acțiunii introductive, susține recurenta-reclamantă, s-a solicitat verificarea de către pârâți a competenței directorului general al DGEP Argeș și a legalității măsurilor și ingerințelor pe care acesta a apreciat că le poate exercita cu privire la atribuțiile care se regăsesc în fișa postului pentru funcționarii publici din cadrul serviciilor locale și județene de evidență a persoanelor.

Aceste categorii de funcționari publici nu se află în raporturi de subordonare față de emitentul circularelor și nici nu fac parte din structurile Ministerului Afacerilor Interne, ci din instituții aflate în subordinea autorităților locale, instanța de fond lăsând nelămurită această problemă, precum și chestiunea îndeplinirii condițiilor de legalitate din perspectiva exercitării funcției publice a măsurilor dispuse prin intermediul circularelor.

Nu s-a verificat nici opinia recurentei-reclamante prin care se aprecia că șefii de serviciu sau persoanele împuternicite pentru avizarea cererilor de eliberare a actelor de identitate, exercită acest atribut în deplină legalitate, prin raportare la prevederile art. 48 alin. (1) lit. i) din Normele metodologice de aplicare unitară a O.U.G. nr. 97/2005, aprobate prin H.G. nr. 925/2021.

Recurenta-reclamantă susține că instanța de fond nu a lămurit aspectele de la punctele 1 și 3 din sesizare, nu a analizat petitul 4 și nu a precizat de ce răspunsul contestat prin acțiunea formulată este întemeiat pe prevederi legale aplicabile în cauză.

Instanța de fond nu a motivat de ce demersul inițiat prin adresa nr. x/30.08.2023 de a supune atenției analizei MAI modul prin care DGEP a înțeles să își exercite prerogativele în cadrul relațiilor interinstituționale cu structurile județene de evidență a persoanelor "nu a putut fi soluționat în cadrul acțiunii promovate", nu s-a precizat care este impedimentul de natură legală care a împiedicat judecătorul fondului să analizeze și să verifice legalitatea respectivelor adrese, acestea însemnând nemotivarea soluției pronunțate și neaplicarea legii.

Instanța de fond nu a precizat de ce răspunsul formulat de MAI, comunicat prin adresa nr. x/06.03.2024, este întemeiat pe prevederi legale și a omis să se pronunțe asupra refuzului pârâtului MAI de a răspunde dacă asupra circularelor în discuție se poate exercita un recurs grațios de către organul ierarhic superior sau este deschisă calea promovării unei acțiuni în instanță pentru a se verifica legalitatea măsurilor dispuse.

Din această perspectivă, instanța de fond a făcut trimitere la posibilitatea atacării, sub condiția dovedirii cumulative a condițiilor legale specifice în fața instanței de contencios administrativ.

Prima instanță nu a verificat dacă circularele respectă principiile care trebuie să guverneze raporturile instituționale, chestiunea fiind de ordin public și ține de buna administrare a instituțiilor statului în relația cu cetățenii și de consolidare a încrederii acestora în structurile statului.

Intimații-pârâți Ministerul Afacerilor Interne și Ministrul Afacerilor Interne au formulat fiecare întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului.

Recurenta-reclamantă Direcția Generală pentru Evidența Persoanelor Argeș a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea apărărilor formulate de către intimații-pârâți.

II. Soluția instanței de recurs

Analiza motivelor de casare

Înalta Curte de Casație și Justiție, în examinarea criticilor formulate de recurenta-reclamantă, urmează să pornească de la cuprinsul disp. art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. h) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune având ca obiect obligarea intimatului-pârât Ministerul Afacerilor Interne (pentru pârâtul Ministrul Afacerilor Interne s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive, iar sentința nu a fost recurată pentru acest motiv) să răspundă la adresa nr. x/31.08.2023 a Direcției Generale pentru Evidența Persoanelor Argeș înregistrată la Direcția Secretariat General din cadrul Ministerului Afacerilor Interne sub nr. x/04.09.2023.

Răspunsul intimatului-pârât a fost depus la dosar odată cu întâmpinarea, arătându-se că prin adresa nr. x/06.03.2024 s-a răspuns la cererea părții.

La rândul său, recurenta-reclamantă, în fața instanței de fond, a susținut că răspunsul comunicat are un caracter pur formal, deoarece nu se răspunde punctual la niciunul dintre capetele de cerere formulate.

În situația expusă, instanța de contencios administrativ, are obligația să verifice dacă pârâtul a răspuns cererii formulate și nu să analizeze în concret conținutul răspunsului, să stabilească dacă acesta este pertinent și legal ori să stabilească natura juridică a unor înscrisuri.

În această modalitate a procedat prima instanță, constatând că pârâtul a oferit un răspuns la cererea formulată de reclamantă, iar în cazul în care aceasta este nemulțumită și se consideră vătămată de modalitatea în care DGEP din cadrul MAI coordonează activitatea desfășurată de serviciile județene de evidență a persoanelor, poate ataca actele în fața instanței competente.

Față de cele arătate, motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. sunt nefondate.

Recurenta-reclamantă a solicitat instanței de judecată să cenzureze răspunsul autorității și să își spună părerea în privința naturii juridice a circularelor, îndeplinirii condițiilor de legalitate a măsurilor dispuse prin circulare, competenței șefilor de serviciu/persoanelor împuternicite, caracterului obligatoriu al circularelor, chiar dacă acestea contravin legii, modului cum sunt exercitate prerogativele conferite de lege DGEP din cadrul MAI, ori dacă directorul general DGEP are prerogativa de a stabili atribuțiile din fișa postului pentru funcționarii publici din cadrul serviciilor de evidență a persoanelor care nu se află în subordinea sa.

Instanța de fond a aplicat întocmai disp. art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., motivarea sentinței pronunțate fiind în concordanță cu obiectul cererii și temeiul de drept al acesteia, disp. art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. h) și art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în ipoteza nesoluționării cererii în termenul prevăzut de lege.

Înalta Curte constată că în cauză nu este întrunit nici motivul de nelegalitate prevăzut de disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, instanța de fond aplicând corect dispozițiile legale sus-menționate.

Analizând răspunsul intimatului-pârât aflat în cuprinsul adresei nr. x/06.03.2024, se reține că înscrisurile denumite "circulare" sunt calificate ca având natura juridică a unor îndrumări ce sunt emise în vederea coordonării și organizării unitare a activităților desfășurate de structurile de evidența persoanelor județene și locale, încă din anul 2004, iar considerentele care au stat la baza îndrumărilor referitoare la termenul de eliberare a actelor de identitate au fost explicate anterior, printr-o altă adresă.

De asemenea, în cadrul adresei de răspuns s-au identificat prevederile H.G. nr. 295/2021, care stabilesc atribuțiile specifice șefului SPCEP sau persoanei desemnate și anume disp. art. 48 alin. (1) lit. i), s)-au făcut aprecieri cu privire la necesitatea emiterii unui act de delegare, s-a arătat că nu există o imposibilitate de natură legală de a se implementa îndrumările DGEP, față de disp. art. 2 alin. (4) din O.U.G. nr. 97/2005 și art. 2, art. 7 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 84/2001, iar invocarea prevederilor art. 1 și art. 2 din O.U.G. nr. 27/2002 este nejustificată.

Prin urmare, în mod corect a reținut prima instanță că în speță s-a răspuns solicitantului prin adresa nr. x/06.03.2024, în realitate, reclamanta fiind nemulțumită de răspunsul primit și contestând caracterul legal al actelor emise de MAI - Direcția Generală pentru Evidența Persoanelor.

Ținând seama și de faptul că instanța de contencios administrativ nu a fost învestită cu o acțiune având ca obiect anularea unor acte administrative, criticile privind neanalizarea de către prima instanță a legalității actelor/măsurilor dispuse de către intimatul-pârât sunt nefondate.

Cu privire la înscrisurile noi depuse în fața recursului de către recurenta-reclamantă, Înalta Curte constată că acestea nu sunt apte să conducă la admiterea recursului formulat și, implicit, la admiterea acțiunii, întrucât nu este îndeplinită condiția pertinenței probei, conținutul nu are legătură cu pricina ce se judecă, prin care s-a verificat existența unui răspuns la cererea adresată autorității, în timp ce înscrisurile noi se referă la sesizarea Comisiei de Disciplină, formularea unei plângeri penale, rezultatele unui control metodologic, adrese și circulare, iar cerința recurentei-reclamante este de a fi analizate acestea din urmă și a se constata nelegalitatea, în absența unei acțiuni având ca obiect anularea acestora.

În concluzie, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul declarat de recurenta-reclamantă Direcția Generală pentru Evidența Persoanelor Argeș va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Direcția Generală pentru Evidența Persoanelor Argeș împotriva sentinței nr. 1722 din 30 octombrie 2024 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 9 octombrie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.