ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4318/2025

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 02 februarie 2024, sub nr. x/2024, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Guvernul României, solicitând instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună obligarea pârâților la includerea în Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 720/2008, în regim de compensare 100%, a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) pentru indicația terapeutică în monoterapie pentru indicația terapeutică a cancerului mamar triplu negativ local recurent nerezecabil sau metastazic. Prin cererea depusă la data de 11 martie 2024, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a chemat în garanție Ministerul Finanțelor solicitând ca, în ipoteza admiterii cererii reclamantei, să oblige chematul în garanție la rectificarea bugetului Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, așa cum a solicitat CNAS prin adresele nr. x/08.09.2023 și y/01.11.2023, în vederea suplimentării sumei limite maxime prevăzută de art. 10 alin. (2) din Legea bugetului de stat pentru anul 2023 nr. 368/2023, respectiv suplimentarea sumei de 4.300.000 mii RON. Prin întâmpinarea formulată de pârâta CNAS, la data de 12 martie 2024, a solicitat introducerea în cauză a Agenției Naționale a Medicamentului și Dispozitivelor Medicale, în calitate de pârât, în temeiul art. 78 alin. (2) teza I din C. proc. civ., având în vedere că, pentru includerea medicamentului Pembrolizumabum în Lista medicamentelor compensate este necesară derularea procesului de negociere a contractului cost-volum/cost-volum-rezultat conform procedurii prevăzute de Ordinul MS și CNAS nr. 735/976/2018, procedură în care este implicată și Agenția Națională a Medicamentului și Dispozitivelor Medicale care participă la negociere, propune MS includerea în listă, solicită MS elaborarea și actualizarea protocolului terapeutic, analizează critic și avizează protocolul terapeutic.

Hotărârea recurată în cauză Prin sentința civilă nr. 1705 din 25 octombrie 2024, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: - a respins excepția inadmisibilității/prematurității invocată de pârâtul Guvernul României, ca nefondată; - a respins excepțiile inadmisibilității, prematurității și lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâtul Ministerul Sănătății, ca nefondate; - a admis acțiunea privind pe reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Guvernul României; - a obligat pârâții la includerea în Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, în regim de compensare 100%, a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) pentru indicația terapeutică, în asociere cu chimioterapie pentru tratamentul cancerului mamar triplu negativ local recurent nerezecabil sau metastatic, la adulți ale căror tumori exprimă PD-L1 cu un CPS mai mare sau egal 10 și cărora nu li s-a administrat anterior chimioterapie pentru boala metastatică. Prin încheierea din 03 septembrie 2024, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca inadmisibile, cererile formulate de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate privind chemarea în garanție a Ministerului Finanțelor și introducerea forțată în cauză a Agenției Naționale a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva încheierii din 03 septembrie 2024 a declarat recurs recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate, iar împotriva sentinței civile nr. 1705 din 25 octombrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs recurenții-pârâți Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Ministerul Sănătății și Guvernul României. 3.1. Recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate a declarat recurs în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și casarea hotărârilor recurate, cu consecința respingerii acțiunii, ca neîntemeiată. Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a arătat, în esență, că soluția instanței de fond a fost pronunțată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești și a principiului separației puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituția României, de vreme ce instanța de fond a reținut în mod greșit o conduită vătămătoare a autorităților prin lipsa tratamentului necesar reclamantei. În opinia recurentei-pârâte, în cuprinsul sentinței civile recurate, instanța a de fond a reținut în mod eronat faptul că, autoritățile publice nu și-au asumat obligațiile statuate de art. 2 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și a constatat eronat faptul că lipsa resurselor financiare nu este un motiv întemeiat pentru a nu asigura tratamentul necesar reclamantei. În susținerea acestui caz de casare, recurenta-pârâtă a criticat și faptul că instanța de fond nu a înțeles mecanismul procedurii de evaluare si includere în Listă a unui medicament, întrucât aceasta nu a analizat întregul parcurs legal al procedurii anterior menționate și nu a analizat prevederile art. 4 alin. (1) lit. g) si lit. g)^1) și art. 58 alin. (7) din Legea nr. 95/2006. De asemenea, prin raportare la art. 58 alin. (8), (24)3 alin. (1) si (2), art. 243 1 art. 243^2, art. 702 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, a criticat faptul că instanța de fond s-a implicat în domeniul pe competență al Ministerului Sănătății, a realizat o incursiune în sfera de oportunitate a acestei autorități publice, dispunând includerea medicamentului în litigiu în Listă pentru indicația specificată de reclamant. Recurenta-pârâtă a mai criticat și faptul că prima instanță a pronunțat hotărârea recurată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești și nu a stabilit, nu a verificat dacă sunt îndeplinite sau nu, potrivit legii, condițiile care stau la baza oportunității includerii medicamentului în litigiu în Listă, astfel că instanța de fond a dat de fapt efect propriei voințe de includere a medicamentului în litigiu în Listă, fără examinarea dispozițiilor art. 58 alin. (8) din Legea nr. 95/2006, art. 3 si 4 din Anexa 1 la Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014, art. 3 din Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 564/499/2021, iar procedând de o asemenea manieră, instanța de fond s-a implicat în domeniul de competență al Ministerului Sănătății, a realizat o incursiune în sfera de autoritate acestei autorități publice, respectiv în domeniul de competentă al deținătorului de autorizație de punere pe piață a medicamentului în discuție, care este persoană juridică de drept privat. Pritr-un alt set de critici, subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a învederat, în esență, că urmare a faptului că prima instanță nu a analizat prevederile art. 241 alin. (4) din Legea nr. 95/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, aceasta a constatat eronat încălcarea prevederilor legale cu privire la cererea reclamantei. De asemenea, prima instanță nu a analizat și aplicat prevederile art. 241 alin. (1^1) și alin. (4) din Legea nr. 95/2006 și nu a ținut cont de faptul că în cadrul sistemului public de asigurări sociale de sănătate, pentru afecțiunea de care suferă reclamanta, este asigurat tratamentul cu medicamente alternative, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), nefiind astfel încălcate obligațiilor statului român asumate prin art. 2 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Nu în ultimul rând, recurenta-pârâtă a criticat faptul că prima instanță nu a constatat faptul că în ceea ce privește interesul legitim al reclamantei, acesta poate fi conceput numai în considerarea unui drept subiectiv, iar sub acest aspect nu poate fi vorba de un drept conferit de nici de Directiva 89/105/CEE, nici de Legea nr. 95/2006, nici de Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014 de a solicita includerea unor medicamente in Lista medicamentelor compensate. Referitor la încheierea din data de 03 septembrie 2024, recurenta-pârâtă a apreciat, în esență, că prima instanță a respins în mod eronat și nejustificat ca inadmisibilă cererea de chemare în garanție formulată de CNAS în contradictoriu cu Ministerul Finanțelor, fără să țină cont de prevederile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 368/2022 privind bugetul de stat pentru anul 2023 și art. 10 alin. (2) din Legea bugetului de stat pentru anul 2024, precum și ale art. 3 alin. (1) din Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 735/976/2018. Totodată, raportat la obiectul cauzei, instanța de fond nu a avut în vedere rolul ANMDMR și atribuțiile acestei autorități publice, care nu se limitează numai la emiterea deciziei de includere condiționată în Listă a medicamentului pentru indicația specificată de reclamantă. 3.2. Recurentul-pârât Guvernul României a declarat recurs în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și modificarea sentinței recurate, în sensul admiterii excepției invocate și a respingerii acțiunii față de Guvernul României. Recurentul-pârât a învederat, în esență, că în mod eronat și vădit nelegal, instanța a respins excepția inadmisibilității față de Guvernul României și a admis acțiunea față de această autoritate. A reiterat pe această cale că, Guvernul României este un organ colegial, care are în structura sa autorități de specialitate/de resort, în speță Ministerul Sănătății, care la rândul său are în subordine Casa Națională de Asigurări de Sănătate. Aceste organe de specialitate ale administrației publice centrale dispun, în exercitarea prerogativelor legale, de atribuții și competențe în sensul celor solicitate în acțiune. Raportat la cele reținute de instanța de judecată, Guvernul României a fost chemat prematur să răspundă în fața instanței de judecată, autoritatea executivă neavând atribuții și competențe directe în sensul solicitat, o eventuală soluție de admitere a acțiunii fiind imposibil de valorificat nemijlocit față de Guvernul României, anterior îndeplinirii, de către autoritățile competente legal, a obligației de a emite lista medicamentelor. 3.3. Recurentul-pârât Ministerul Sănătății a declarat recurs în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea excepțiilor invocate, iar pe fondul cauzei, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată. Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurentul-pârât a învederat, în esență, că instanța de fond a depășit atribuțiile puterii judecătorești, prin obligarea pârâților la îndeplinirea unui unei operațiuni pe care numai un organ al puterii legislative sau al puterii executive îl poate face. Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul-pârât a susținut că prima instanță nu s-a pronunțat asupra excepției inadmisibilității invocată prin întâmpinare de către Ministerul Sănătății. Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât a apreciat că soluția instanței de fond referitoare la excepțiile prematurității și inadmisibilității încalcă dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 și ale art. 243 2 din Legea nr. 95/2006. Recurentul-pârât a susținut și că instanța de fond în mod greșit a admis cererea de chemare în judecată, în raport de dispozițiile art. 242, art. 243 alin. (3), art. 243 1 și 243 2 din Legea nr. 95/2006, ale art. 12 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, ale art. 2 alin. (8) lit. a) din Ordinul ministrului sănătății și al președitelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 735/976/2018, precum și ale art. 4 din Ordinul MS/CNAS nr. 564/499/2021.

Apărările formulate în cauză În cauză nu s-a formulat întâmpinare.

Alte aspecte procesuale relevante Prin notele scrise înregistrate la dosarul cauzei la data de 18 februarie 2025, recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate a învederat că prin Ordinul comun al ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 6328/2024 de modificare a anexelor nr. 1 și 2 la Ordinul ministrului sănătății și al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 564/499/2021 pentru aprobarea protocoalelor terapeutice privind prescrierea medicamentelor, publicat în Monitorul Oficial din 03 ianuarie 2025, medicamentul Pembrolizumab a fost inclus pe Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum și denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naționale de sănătate aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 720/2008 și a normelor metodologice privind implementarea acestora și pentru indicația terapeutică Cancer mamar triplu negativ (TNBC, triple -negative breast cancer). II. Soluția instanței de recurs II.1. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și încheierea recurată, în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate este nefondat, pentru următoarele considerente: Criticile recurentei-pârâte privind admisibilitatea cererii de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor sunt nefondate, în condițiile în care, în cauză, raportat la obiectul dedus judecății, nu se identifică situația premisă prevăzută de dispozițiile art. 72 alin. (1) din C. proc. civ., având în vedere că nu se invocă existența unui raport juridic din care ar rezulta că pârâtul Ministerul Finanțelor ar avea vreo obligație de garanție față de pârâta CNAS sau de a despăgubi pârâta CNAS pentru vreun prejudiciu produs acestei pârâte. De asemenea, așa cum în mod corect a reținut și prima instanță, trebuie avute în vedere și considerentele obligatorii ale Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 10/2011, pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii, potrivit cu care "între instituțiile publice pârâte chemate în judecată pentru plata drepturilor de natură salarială ori a ajutoarelor financiare și Ministerul Finanțelor Publice există raporturi juridice de drept administrativ, care iau naștere în virtutea obligațiilor legale reciproce și specifice ce le revin în procesul bugetar, iar între Ministerul Finanțelor Publice și instituțiile respective nu există nicio obligație de garanție sau de despăgubire în cazul neexecutării de către o instituție publică a obligației ce îi incumbă fie în baza raportului juridic de muncă, fie în baza dispozițiilor Legii nr. 315/2006. Este adevărat că, în cadrul procesului bugetar, Ministerul Finanțelor Publice repartizează ordonatorilor principali de credite sumele alocate acestora prin bugetul de stat, îndeplinind un rol de administrator al acestui buget, dar nu are atribuția de a vira acestora alte sume decât cele prevăzute în legea bugetului de stat și cu respectarea acesteia", raționamentul instanței supreme putând fi valorificat mutatis mutandis și în prezenta cauză. În acest context, instanța de control judiciar reține că, față de prevederile art. 78 alin. (2) din C. proc. civ., raportul juridic dedus judecății nu impunea introducerea în cauză, în calitate de pârâtă, a Agenției Naționale a Medicamentului și Dispozitivelor Medicale, în condițiile în care prin cererea de chemare în judecată, reclamanta nu a solicitat impunerea vreunei obligații în sarcina Agenția Națională a Medicamentului și Dispozitivelor Medicale și nici din motivele invocate de pârâta CNAS în cuprinsul întâmpinării nu rezultă că hotărârea ce urmează a fi dată va produce vreun efect juridic față de Agenția Națională a Medicamentului și Dispozitivelor Medicale, instituție care a emis deja Raportul finalizat la 26 iulie 2023 în dosarul nr. x/08.02.2023 referitor evaluarea medicamentului Pembrolizumabum pentru indicația cancer mamar triplu negativ local recurent nerezecabil sau metastatic și a recomandat includerea condiționată pe lista de compensate și elaborarea protocolului terapeutic. Prin urmare, Înalta Curte constată că încheierea recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. Pentru considerentele expuse, nefiind identificat motivul de casare a sentinței prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva încheierii din 03 septembrie 2024 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. II.2. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de excepția rămânerii fără obiect a acțiunii, invocată din oficiu, se rețin următoarele: În ceea ce privește rămânerea fără obiect a acțiunii, instanța de control judiciar reține că practica judiciară anterioară noului C. proc. civ. a consacrat soluția de respingere a cererii ca rămasă fără obiect, atunci când ceea ce s-a dedus judecății a fost deja executat de pârât (pârâți) de bună voie, înainte de finalizarea procesului, urmare a unei împrejurări intervenite ulterior introducerii cererii de chemare în judecată. Deși nu este consacrată legislativ, o atare soluție își menține aplicabilitatea și se justifică și sub imperiul noului C. proc. civ., fiind dedusă pe cale de interpretare din dispozițiile art. 194 lit. c) din C. proc. civ. (corespondent al art. 112 pct. 3 din vechiul C. proc. civ.). Raportat la considerentele teoretico-jurisprudențiale enunțate, se constată că în prezenta cauză este incidentă ipoteza premisă a interpretărilor consacrate, având în vedere împrejurarea ulterioară introducerii cererii de chemare în judecată intervenită. Astfel, în cauză se reține că reclamanta A. a solicitat obligarea pârâților la asigurarea pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) pentru indicația terapeutică a cancerului mamar triplu negativ local recurent nerezecabil sau metastatic. Ulterior pronunțării sentinței atacate în cauză, pe site-ul Ministerului Sănătății, la Secțiunea "Transparență decizională", a fost postat la data de 19 decembrie 2024, proiectul de Ordin privind modificarea anexelor nr. 1 și nr. 2 la Ordinul ministrului sănătății și al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 564/499/2021 pentru aprobarea protocoalelor terapeutice privind prescrierea medicamentelor aferente denumirilor comune internaționale prevăzute în Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum și denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naționale de sănătate aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 720/2008 și a normelor metodologice privind implementarea acestora. Prin Ordinul comun al ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 6328/2024 de modificare a anexelor nr. 1 și 2 la Ordinul ministrului sănătății și al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 564/499/2021 pentru aprobarea protocoalelor terapeutice privind prescrierea medicamentelor, publicat în Monitorul Oficial din 03 ianuarie 2025, medicamentul Pembrolizumab a fost inclus pe Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum și denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naționale de sănătate aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 720/2008 și a normelor metodologice privind implementarea acestora și pentru indicația terapeutică Cancer mamar triplu negativ (TNBC, triple -negative breast cancer), astfel cum reiese din Subcapitolul 8 din ordin. Prin urmare, în condițiile în care ulterior pronunțării instanței de fond medicamentul solicitat de reclamantă a fost inclus pe lista de medicamente pentru indicația terapeutică a acesteia, rezultă că la acest moment acțiunea formulată de reclamantă a rămas fără obiect. Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 497 din C. proc. civ., republicat, coroborate cu cele ale art. 32 lit. c) din același act normativ, Înalta Curte va admite recursul declarat de recurenții-pârâți Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Guvernul României și Ministerul Sănătății, va casa, în parte, sentința recurată și, în rejudecare, va respinge în tot cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Guvernul României și Ministerul Sănătății, ca rămasă fără obiect, menținând în rest dispozițiile sentinței atacate privind soluționarea excepțiilor.