ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3673/2025

Ședința publică din data de 25 iunie 2025

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 23 decembrie 2024, pe rolul Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate ("CNAS"), a solicitat, pe cale de ordonanță președințială, obligarea pârâților la asigurarea, pe bază de prescripție medicală în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) până la soluționarea acțiunii pe fond înregistrată sub nr. x/2024.

Prin sentința civilă nr. 4 din 14 ianuarie 2025, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de Ministerul Sănătății, ca neîntemeiată;

(ii) a respins excepția inadmisibilității invocată de Ministerul Sănătății ca neîntemeiată;

(iii) a admis cererea formulată, pe cale de ordonanță președințială, de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate;

(iv) a obligat pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate să asigure reclamantei medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală) până la soluționarea dosarului nr. x/2021

3.1. Împotriva sentinței civile nr. 4 din 14 ianuarie 2025, pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, pârâtul Guvernul României a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate, iar în rejudecare respingerea cererii de ordonanță președințială față de Guvernul României ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără capacitate juridică civilă și, implicit, fără calitate procesuală pasivă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, pârâtul susține că nu are capacitate juridică civilă și, prin urmare, nici calitate procesuală pasivă, raportat la dispozițiile art. 32 alin. (1) din C. proc. civ.. Guvernul României nu poate sta în judecată, în calitate de pârât, în litigiile de drept civilă, ci doar în litigiile de contencios administrativ, atunci când se contestă acte administrative emise de această autoritate, conform art. 102 și art. 108 din Constituție și dispozițiilor Codului administrativ. Prin urmare, acest organ colegial, care funcționează pe principiul coordonării și subordonării, nu are capacitate juridică civilă, iar dacă va fi obligat la asigurarea tratamentului solicitat de reclamantă, titlul executoriu nu va putea fi dus la îndeplinire.

Solicită recurentul-pârât a fi avute în vedere dispozițiile art. 4 din H.G. nr. 720/2008, art. 219 alin. (7) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, art. 2 lit. a) și lit. i) din H.G. nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, art. 220 alin. (3) și (4) și art. 280 lit. i) din Legea nr. 95/2006, precum și împrejurarea că Guvernul României este un organ colegial, care are în structura sa autorități de specialitate/de resort, în speță Ministerul Sănătății, care la rândul său are în subordine Casa Națională de Asigurări de Sănătate, aceste organe de specialitate ale administrației publice centrale dispunând de atribuții și competențe în sensul celor solicitate în acțiune.

În consecință, recurentul-pârât apreciază că Guvernul României, fiind o autoritate lipsită de capacitate juridică, nu poate asigura tratamentul solicitat de reclamantă și, ca atare, nu poate figura ca parte a litigiului dedus judecății.

3.2. Pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a declarat recurs împotriva sentinței civile nr. 4 din 14 ianuarie 2025, pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate, iar în rejudecare, admiterea excepției lipsei de interes în susținerea cererii de chemare în judecată și respingerea cererii de chemare în judecată ca lipsită de interes, iar în subsidiar, ca lipsită de obiect.

În esență, susține recurenta-pârâtă că reclamanta nu justifică un interes actual în susținerea cererii de ordonanță președințială, întrucât medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) este inclus în Lista medicamentelor compensate pentru indicația "cancer mamar", de care suferă reclamanta, indicație cuprinsă și în rezumatul caracteristicilor produsului. Ca atare, intimata-reclamantă are un drept recunoscut de lege, conform art. 241 alin. (1

1

) și alin. (4) din Legea nr. 95/2006, la asigurarea, prescrierea și decontarea contravalorii medicamentului. Totodată, arată recurenta-pârâtă, pentru acest medicament s-a finalizat procedura de renegociere, fiind încheiat un act adițional la contractul cost-volum, urmând ca Ministerul Sănătății să elaboreze protocolul terapeutic.

În consecință, apreciază că demersul judiciar al reclamantei nu îndeplinește cerința interesului legitim, prevăzută de art. 32 alin. (1) lit. d) coroborat cu art. 33 din C. proc. civ., câtă vreme tratamentul se acordă prin efectul legii, în regim de compensare 100%, tuturor pacienților.

3.3. Împotriva sentinței civile nr. 4 din 14 ianuarie 2025, pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs și pârâtul Ministerul Sănătății, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate, admiterea excepțiilor invocate, iar pe fondul cauzei respingerea ca neîntemeiată a cererii de ordonanță președințială.

Prealabil înfățișării criticilor de nelegalitate, recurentul-pârât susține că cererea de chemare în judecată a rămas fără obiect, având în vedere că medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), este inclus în Lista medicamentelor compensate pentru indicația terapeutică "cancer mamar triplu negativ", fiind inclus și în Ordinul ministrului sănătății și președintelui CNAS nr. 564/499/2021 pentru aprobarea protocoalelor terapeutice prin Ordinul ministrului sănătății și președintelui CNAS nr. 6328/2192/2024, începând cu data de 3 ianuarie 2025. Prin urmare, dacă din probatoriul administrat rezultă că reclamanta suferă de această afecțiune, atunci cererea de chemare în judecată este rămasă fără obiect, iar pentru orice alte indicații terapeutice neincluse în acest ordin, administrarea medicamentului se utilizează pentru indicații neaprobate de producător și neincluse în prospect, astfel că, într-un asemenea caz, sentința instanței de fond este nelegală.

Raportat la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurentul-pârât susține că hotărârea recurată este pronunțată cu încălcarea prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât în contenciosul administrativ trebuie îndeplinite condițiile generale de exercitare a acțiunii civile prevăzute de C. proc. civ., printre care și calitatea procesuală pasivă a autorității chemate în judecată. Conform art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, acțiunea reclamantului poate privi un act administrativ ori nesoluționarea în termen a unei cereri sau refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri ori de efectuare a unei operațiuni administrative. Prin urmare, calitatea procesuală pasivă aparține, în litigiile având ca obiect anularea unui act administrativ, autorității emitente, conform art. 1 alin. (1) și art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar în situația în care se contestă refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri sau nerăspunderea în termenul legal la cererea solicitantului, calitatea procesuală pasivă aparține autorității căreia i-a fost adresată cererea. Or, aceste ipoteze legale se referă la fapte personale ale autorității/instituției chemate în judecată, care trebuie să îndeplinească un anumit act din sfera sa de competență, iar nu să garanteze îndeplinirea unui act din sfera de competență a altei autorități. Prin urmare, calitatea procesuală pasivă a pârâților trebuie corelată cu capacitatea administrativă a acestora.

Arată că obiectul cererii de ordonanță președințială este acela de a asigura reclamantei tratamentul cu medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), pentru afecțiunea de care aceasta suferă, iar această pretenție excedează contenciosul administrativ, care poate privi doar contestarea unui act administrativ sau faptul nesoluționării unei cereri ori a refuzului nejustificat de soluționare a unei cereri și poate fi solicitată doar în raport de competențele autorității sau instituției chemate în judecată. Deși prevederile art. 241 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 și art. 2 din Legea farmaciei nr. 266/2008 reglementează condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și a dispozitivelor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale, totuși dispozițiile art. 241 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 nu prevăd dreptul absolut al asiguraților de a beneficia de medicamente cu sau fără contribuție personală, acest drept fiind condiționat de existența unei prescripții medicale, contravaloarea lor fiind suportată numai pentru indicațiile terapeutice autorizate și incluse în rezumatul caracteristicilor produsului.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-pârât susține că sentința instanței de fond este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, un prim aspect în acest sens fiind dat de încălcarea prevederilor art. 32 lit. b) din C. proc. civ. raportat la art. 16 alin. (1

1

) din Legea nr. 95/2016, introdus prin O.G. nr. 37/2022.

Astfel, instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de fiecare dintre pârâți, reținând că toți au calitate procesuală întrucât sunt implicați în procesul de elaborare al listei cu medicamentele de care beneficiază asigurații în sistemul de asigurări sociale de sănătate. Or, susține pârâtul că, potrivit legislației în vigoare, Ministerul Sănătății nu are atribuții în gestionarea FNUASS, din care se suportă costul tratamentelor, iar obiectul cererii de ordonanță președințială este acela de a asigura reclamantei tratamentul cu medicamentul solicitat, în regim de compensare 100%, până la soluționarea fondului cauzei, astfel încât calitatea procesuală a Ministerului Sănătății trebuie analizată prin raportare la obiectul cauzei.

Învederează recurentul-pârât că prima instanță nu a ținut cont, în soluționarea excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății, de prevederile O.G. nr. 37/2022, prin care a fost completat art. 16 alin. (1

1

) din Legea nr. 95/2016. Ministerul Sănătății nu poate să efectueze plăți din bugetul propriu decât pentru medicamentele prevăzute de acest text de lege, iar medicamentul solicitat de reclamant prin acțiune nu este inclus în niciuna dintre categoriile prevăzute de art. 16 alin. (1

1

) din Legea nr. 95/2016, astfel că suportarea contravalorii lui s-ar realiza cu încălcarea prevederilor Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice. Contrar aspectelor reținute de instanța de fond, Ministerul Sănătății nu are atribuții în procesul de recunoaștere a medicamentului sau de elaborare a Listei medicamentelor compensate, decizia de includere sau neincludere în Listă aparținând ANMDM, conform Ordinului ministrului sănătății nr. 861/2014 și, de asemenea, Ministerul Sănătății nu are nici atribuții de gestionare a FNUASS.

Printr-un alt rând de critici, recurentul-pârât susține că sentința recurată a fost dată cu nerespectarea dispozițiilor art. 56 lit. d) din Legea nr. 95/2006, care stabilește atribuțiile CNAS în domeniul programelor de sănătate. Invocă prevederile art. 11 lit. a) și art. 16

1

din Legea nr. 95/2006 și art. 6 alin. (4) din H.G. nr. 423/2022, care stabilesc competența CNAS de a asigura finanțarea programelor naționale de sănătate curative, concluzionând că Ministerul Sănătății nu are atribuții privind acordarea către pacienți de medicamente în regim de compensare 100%.

Mai arată că asigurații beneficiază de medicamente cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, pentru medicamentele cuprinse în lista de medicamente elaborată de Ministerul Sănătății și CNAS și aprobată prin hotărârea a Guvernului, numai pentru acele medicamente care au indicațiile terapeutice autorizate și incluse în rezumatul caracteristicilor produsului, condiții neîndeplinite de medicamentul în discuție la acest moment.

Referitor la criticile subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul-pârât susține că în speță nu erau îndeplinite condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale, din perspectiva aparenței de drept.

Solicită a se avea în vedere că deși în petitul acțiunii reclamanta nu a solicitat ca instanța să exercite un control de legalitate cu privire la pretinsul refuz nejustificat de a include medicamentul în Lista medicamentelor compensate, totuși solicitarea sa are efectul unei prejudecări a fondului. Instanța de fond a reținut în mod corect lipsa cadrului legal necesar admiterii cererii reclamantei, dar a reținut greșit că în favoarea reclamantei există o aparență de drept și a admis în mod nejustificat cererea, pentru motive străine de natura pricinii, respectiv prin raportare la atribuțiile pârâților în procedura includerii medicamentului în Lista celor care se decontează.

Recurentul-pârât invocă prevederile art. 243

1

și art. 243

2

din Legea nr. 95/2006, arătând că reclamanta nu are dreptul la compensarea tratamentului câtă vreme medicamentul nu figurează în Lista aprobată de H.G. nr. 720/2008 și nu are protocol terapeutic autorizat și învederează că ministerul are competența de a actualiza această Listă doar după parcurgerea etapelor de evaluare a medicamentelor pentru care DAPP au formulat solicitări în acest sens, conform Ordinului ministrului sănătății nr. 861/2014.

Susține că sunt nelegale și considerentele sentinței atacate prin care s-a reținut încălcarea dreptului la viață și sănătate al reclamantei, întrucât procedura de înscriere în Listă nu reprezintă un demers de natură a leza acest drept, ci tocmai de a-l proceda, prin instituirea obligației de efectuare a unor studii clinice care să confirme eficiența tratamentului.

Arată că, pentru medicamentele neînscrise în Listă sau care nu au protocol terapeutic aprobat pentru afecțiunea pacientului sau grupa sa de vârstă, acestea pot fi prescrise în afara indicațiilor aprobate, însă doar pe riscul și răspunderea pacientului și medicului prescriptor, fapt care nu paote constitui motiv de obligare a ministerului la asigurarea acestor medicamente.

Invocă dispozițiile art. 4 din Ordinul ministrului sănătății și președintelui CNAS nr. 564/499/2021, conform cărora protocoalele terapeutice reprezintă baza de prescriere și monitorizare a tratamentelor cu medicamentele care se acordă asiguraților pe bază de prescripție medicală eliberată de medicii care sunt în relație contractuală cu casele de asigurări de sănătate și arată că acești medici nu au posibilitatea legală de a prescrie un medicament off-label, iar dacă totuși îl prescriu, contravaloarea lui nu poate fi decontată de către casa de asigurări de sănătate, conform art. 53 alin. (2) din Legea nr. 95/2006.

Apreciază și că în speță nu poate fi avută în vedere jurisprudența CEDO invocată, cauza Panaitescu contra României, situația de fapt fiind diferită de cea proprie cauzei deduse judecății.

În dosarul instanței de recurs nu au fost depuse întâmpinări față de recursurile declarate de pârâți, însă intimata-reclamantă A. a depus note scrise, prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport cu criticile de nelegalitate invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 5. când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității; 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material."; totodată, potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ. "Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile." [s.n.].

Raportat la acest text normativ, Înalta Curte reține că, circumscris motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 din C. proc. civ., recurentul-pârât Ministerul Sănătății nu a prezentat argumente din care să rezulte încălcarea regulilor de procedură ori nemotivarea hotărârii atacate sau existența unor motive contradictorii/străine de natura cauzei. Criticile dezvoltate se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă, susținându-se, pe de-o parte, lipsa calității sale procesuale pasive în speță, iar, pe de altă parte, neîndeplinirea condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 997 și urm. din C. proc. civ. pentru admiterea ordonanței președințiale.

Se mai constată că recurentul-pârât Guvernul României a invocat dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., însă nu a prezentat nicio critică care să se încadreze în acest caz de casare, ci doar critici vizând calitatea sa procesuală pasivă în cauză, care se circumscriu dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă. Este de observat și că acest recurent nu a formulat decât critici vizând calitatea sa procesuală pasivă, iar nu și critici vizând fondul cauzei, respectiv condițiile de admisibilitate ale ordonanței președințiale.

În ceea ce privește excepția lipsei de interes/obiect a acțiunii, invocată de recurenții-pârâți CNAS și Ministerul Sănătății, Înalta Curte apreciază că aceasta reprezintă o apărare care ține de fondul cauzei, întrucât tinde la dovedirea caracterului neîntemeiat al cererii de ordonanță președințială, urmând a fi analizată odată cu recursul.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte constată că pârâții Guvernul României și Ministerul Sănătății au susținut critici vizând lipsa calității lor procesuale pasive, iar pârâtul Ministerul Sănătății a susținut și neîndeplinirea condițiilor de admitere a ordonanței președințiale, toate circumscrise cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

II.1. În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a pârâților Guvernul României și Ministerul Sănătății, Înalta Curte constată că prima instanță a pronunțat o soluție legală, ce va fi menținută de instanța de control judiciar.

În prezenta cauză, obiectul cererii de ordonanță președințială privește obligarea autorităților pârâte la asigurarea către reclamantă a tratamentului cu medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), în regim de compensare integrală, până la judecarea în fond a cererii vizând includerea acestui medicament în Lista medicamentelor compensate. Cadrul procesual al prezentei cereri de luare a unei măsuri vremelnice este același cu cel al cauzei de fond, reclamanta chemând în judecată autoritățile pârâte cu competență legală în elaborarea listei medicamentelor compensate.

Înalta Curte apreciază că prima instanță a reținut în mod legal că, în procedura de introducere pe Listă a medicamentelor de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, sunt implicate mai multe autorități publice, competența fiind, astfel, partajată între Ministerul Sănătății, ANMDM și CNAS, cărora le revine dreptul și obligația de a elabora Lista, respectiv Guvernul României, care se pronunță asupra aprobării acesteia prin hotărâre, conform art. 242 din Legea nr. 95/2006.

Astfel, recurentul-pârât Ministerul Sănătății are calitate procesuală pasivă în cauză în raport de prevederile Legii nr. 95/2006 și de atribuțiile ce îi revin în procedura de includere a unor medicamente în lista medicamentelor compensate.

Susținerile recurentului-pârât Ministerul Sănătății cu privire la lipsa calității sale procesuale pasive nu sunt fondate, această parte întemeindu-și criticile pe împrejurarea că gestionarea FNUASS revine în competența recurentei-pârâte CNAS, astfel că ministerul nu poate îndeplini o obligație ce cade în sfera de competență a altei autorități, instituții sau persoane juridice de drept privat. Însă, Înalta Curte reține că Ministerul Sănătății elaborează programele naționale de sănătate în colaborare cu CNAS, care, la rândul său, are atribuții în gestionarea Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, din care se suportă contravaloarea serviciilor medicale, a medicamentelor, materialelor sanitare și a dispozitivelor medicale, a tehnologiilor și dispozitivelor asistive.

Potrivit art. 242 din Legea nr. 95/2006, lista cu medicamentele de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către Ministerul Sănătății și CNAS, cu consultarea CFR, și se aprobă prin hotărârea a Guvernului, iar art. 251 din același act normativ prevede că Ministerul Sănătății are atribuția elaborării programelor de sănătate, în colaborare cu CNAS. În dezvoltarea acestor competențe, prevederile art. 2 - 4 din H.G. nr. 144/2010, privind organizarea Ministerului Sănătății, stabilesc atribuțiile principale și obiectivele urmărite în activitatea autorității ministeriale.

Totodată, prevederile art. 9 din Legea nr. 95/2006 dispun că "(1) Programele naționale de sănătate reprezintă cadrul implementării obiectivelor politicii și strategiei sănătății publice de către Ministerul Sănătății, ca autoritate centrală a domeniului de sănătate publică. (...) (5) Programele naționale de sănătate sunt elaborate de către Ministerul Sănătății, cu participarea CNAS; derularea acestora se realizează de către Ministerul Sănătății și/sau CNAS, după caz".

Având în vedere aceste atribuții, precum și obiectul cererii de ordonanță președințială, prin care reclamanta solicită, cu caracter provizoriu, obligarea pârâților la protejarea dreptului său la viață, prin decontarea gratuită, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală) a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), nu se poate contesta legitimarea procesuală pasivă a Ministerului Sănătății, autoritate căreia îi revine responsabilitatea primară de a proteja sănătatea populației, prin stabilirea celor mai eficiente mecanisme de asistență medicală și tratament, adaptate nevoilor pacienților.

Argumentele referitoare la inexistența unui cadru normativ care să permită reclamantei decontarea din FNUASS a tratamentului cu medicamentul în discuție, respectiv la incidența dispozițiilor O.G. nr. 37/2022 care nu permit efectuarea de plăți de către Ministerul Sănătății decât în condițiile strict prevăzute de Legea nr. 95/2006, vizează fondul cauzei, neavând relevanță în privința calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte reține că, în contextul în care totalitatea demersurilor (ce intră, potrivit sus indicatelor prevederi legale, în competențele restului autorităților recurente) nu poate avea o finalitate concretă decât urmare a exercitării atribuțiilor ce revin Guvernului României, de aprobare, prin hotărâre, a listei cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, nu poate fi reținută teza unei lipse a calității procesuale pasive a Guvernului României, acesta fiind una dintre instituțiile implicate în procedura de eliberare și decontare a medicamentelor pentru asigurații în sistemul public de asigurări de sănătate.

Înalta Curte reține că una dintre condițiile de exercițiu ale acțiunii în justiție este calitatea procesuală, ce presupune existența unei identități între persoana reclamantului și persoana care este titular al dreptului în raportul juridic dedus judecății - calitate procesuală activă, și, pe de altă parte, între persoana pârâtului și cel obligat în baza aceluiași raport juridic - calitate procesuală pasivă, instanța fiind obligată să verifice atât calitatea procesuală activă, cât și calitatea procesuală pasivă, deoarece raportul de drept procesual nu se poate lega valabil decât între titularii dreptului ce rezultă din raport de drept material dedus judecății. Astfel, conform art. 36 C. proc. civ., calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății. Existența sau inexistența drepturilor și a obligațiilor afirmate constituie o chestiune de fond.

În consecință, sunt neîntemeiate susținerile recurentului-pârât Guvernul României, referitoare la lipsa calității sale procesuale pasive ca urmare a lipsei capacității civile, câtă vreme în speță nu se află în discuție capacitatea acestei autorități de a intra în raporturi juridice de drept civil, ci capacitatea sa de drept administrativ, relevată de prevederile legale anterior indicate, care recunosc competența acesteia autorități în procedura de aprobare a lisei medicamentelor compensate. Orice autoritate publică de orice rang poate fi chemată în judecată, în contencios adinistrativ, de orice subiect de drept care contestă un act administrativ emis de această autoritate ori sesizează neîndeplinirea unei atribuții legale de către pârâta în cauză, prevederile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevăzând că instanța specializată în materie poate anula actul administrativ, obliga autoritatea administrativă la emiterea unui act administrativ, la eliberarea unui înscris sau la efectuarea unei operațiuni administrative.

Înalta Curte reține că nu se poate face abstracție de împrejurarea că litigiul de față este generat de refuzul de acordare a medicamentului în regim de decontare 100%, pe motivul neautorizării și neincluderii în listă a tratamentului solicitat de reclamantă pentru indicația terapeutică de care suferă. Prin urmare, cum toți pârâții și fiecare în parte au atribuții în ceea ce privește procedura de stabilire a listei medicamentelor de care beneficiază asigurații în sistemul de asigurări sociale de sănătate, este justificată includerea lor în cadrul procesual pasiv al pricinii de față, în care se urmărește obținerea cu caracter provizoriu a tratamentului, în regim de gratuitate totală, până la soluționarea definitivă a acțiunii de fond, care se judecă în același cadru procesual subiectiv.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile de nelegalitate formulate de recurenții-pârâți Ministerul Sănătății și Guvernul României cu privire la calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

II.2. Înalta Curte constată că sunt nefondate și restul criticilor din recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătății, ce vizează condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale, subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanța de fond făcând o corectă interpretare și aplicare în cauză a prevederilor art. 997 și urm. din C. proc. civ., precum și a dispozițiilor H.G. nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014 și Legii nr. 95/2006.

În esență, recurentul-pârât Ministerul Sănătății a criticat sentința recurată susținând că nu sunt îndeplinite unele dintre condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 997 din C. proc. civ., respectiv aparența de drept și neprejudecarea fondului.

Referitor la cerința aparenței de drept, s-a invocat inexistența unui cadru legal corespunzător pretențiilor reclamantei, care solicită decontarea în regim de compensare integrală a tratamentului cu medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), pentru indicația terapeutică cancer mamar.

Înalta Curte are în vedere faptul că, spre deosebire de acțiunea de fond, procedura ordonanței președințiale nu presupune dovedirea, de către reclamantă, a temeiniciei pretenției formulate. Aparența de drept este în favoarea reclamantei dacă poziția acestuia, în cadrul raportului juridic generator al pretențiilor sale, este preferabilă din punct de vedere legal, în condițiile unei analize sumare a situației de fapt și a temeiurilor de drept incidente speței.

În speță, Înalta Curte constată că reclamanta a probat aparența de drept, dovedind că starea sa medicală impune tratamentul cu acest medicament, conform indicațiilor cuprinse în biletul de externare emis la 10.12.2024 de medicul specialist B., însă costul lui este unul semnificativ. Reglementarea condițiilor de acordare a tratamentului solicitat, respectiv conformarea legislației interne cu prevederile constituționale și convenționale invocate de reclamantă urmează a fi examinate în cadrul acțiunii de fond, unde vor fi avute în vedere și apărările pârâților referitoare la inexistența unui cadru legal care să permită decontarea integrală a acestui tratament. Însă, pentru admiterea prezentei ordonanțe președințiale este suficient a se constata, la o analiză sumară, afectarea drepturilor fundamentale ale pacientului într-o manieră suficient de gravă pentru a se dispune, cu caracter provizoriu, o anumită conduită în sarcina pârâților.

Este real faptul că indicatiile terapeutice pentru medicamente nu se pot autoriza decât în condițiile Ordinului ministrului sănătății nr. 861/23.07.2014, prin depunerea unei documentații la Agenția Națională a Medicamentelor și a Dispozitivelor Medicale, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituții. Procedura este însă una laborioasă, care implică o perioadă lungă de timp; or, timpul este elementul care lipsește intimatei-reclamante, întrucât orice întârziere poate avea consecințe deosebit de grave, punând în pericol chiar dreptul la viață al acesteia.

Așadar, drepturile care s-ar păgubi prin întârziere, la care se referă dispozițiile art. 997 alin. (1) din C. proc. civ., sunt dreptul la viață și dreptul la ocrotirea sănătății, drepturi garantate de art. 22 alin. (1), art. 34 din Constituția României și de art. 2 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.

Astfel, art. 22 alin. (1) din Constituția României stabilește că "Dreptul la viață, precum și dreptul la integritate fizică și psihică ale persoanei sunt garantate", iar art. 34 dispune că "(1) Dreptul la ocrotirea sănătății este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei și a sănătății publice. (3) Organizarea asistenței medicale și a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate și recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale și a activităților paramedicale, precum și alte măsuri de protecție a sănătății fizice și mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii".

De asemenea, art. 2 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale prevede că "Dreptul la viață al oricărei persoane este protejat prin lege".

În acest context, instanța de recurs constată că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunțare definitivă asupra fondului pretențiilor, a unui tratament medical prescris de medicul specialist s-ar leza dreptul intimatei-reclamante la sănătate și implicit la viață, acesta fiind de altfel și dreptul clamat prin cererea de emitere a ordonanței președințiale.

Față de toate aceste aspecte, instanța de control judiciară consideră că în mod corect judecătorul fondului a admis cererea de ordonanță președințială, câtă vreme medicamentul solicitat beneficiază de decizie de includere condiționată în Listă pentru boala de care suferă reclamanta, iar acest tratament i-a fost prescris reclamantei de medicul specialist (eficiența unui astfel de tratament neputând fi reconsiderată de către instanța de judecată). Or, o neacordare provizorie a acestuia, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), ar genera o lezare a dreptului la sănătate, astfel cum acesta derivă din dreptul la viață, fiind în discuție și îndeplinirea obligației de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, ce incumbă Statului Român prin autoritățile cu competențe într-o astfel de materie (pârâții), obligație la care face referire și jurisprudența CEDO.

Este de observat că măsura solicitată de reclamantă are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului. Din această perspectivă, nu pot fi primite nici argumentele referitoare la încălcarea dispozițiilor Legii nr. 500/2002 și O.G. nr. 37/2022 (prin care au fost modificate dispozițiile Legii nr. 95/2006) atât timp cât măsura dispusă are caracter provizoriu și urmărește prezervarea unei situații de fapt, în absența căreia ar exista un risc real de afectare a dreptului la viață și sănătate.

Recurentul-pârât a mai susținut a nu fi îndeplinită cea de-a doua condiție de admisibilitate a ordonanței președințiale, referitoare la neprejudecarea fondului, întrucât nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului în discuție, în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ nu permite o asemenea soluție.

Înalta Curte constată că această susținere se referă, de fapt, tot la neîndeplinirea condiției privind existența aparenței dreptului în favoarea reclamantei, fiind reiterate aspectele vizând lipsa cadrului legal care să-i permită reclamantei asigurarea compensării tratamentului în procent de 100%, aspecte care au fost invocate și în cadrul criticii privind neîndeplinirea primei condiții și au fost analizate de instanța de control judiciar în paragrafele anterioare.

Înalta Curte reține că, în cadrul prezentului litigiu, instanța de contencios administrativ nu are de cercetat fondul dreptului disputat de părți (includerea în lista medicamentelor compensate cu consecința dreptului reclamantei la decontarea gratuită, în regim de compensare 100% a tratamentului solicitat), acesta urmând a fi stabilit în cadrul litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/2021, aflat pe rolul Curții de Apel Galați. Măsura solicitată de reclamantă are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului.

În ceea ce privește lipsa de interes/obiect a acțiunii, invocată de recurentul-pârât Ministerul Sănătății, precum și de recurenta-pârâtă CNAS, Înalta Curte reține că, în prezent, medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) a fost inclus în Lista medicamentelor compensate pentru indicația terapeutică "cancer mamar triplu negativ", fiind elaborat și protocolul terapeutic, conform Ordinului ministrului sănătății și președintelui CNAS nr. 564/499/2021, însă după promovarea acțiunii de față. Astfel, contrar susținerilor Ministerului Sănătății, acțiunea este promovată la finalul anului 2024, iar protocolul terapeutic este aprobat la începutul anului următor.

Cu toate acestea, Înalta Curte apreciază că situația actuală a prescrierii, administrării și decontării medicamentului nu prezintă relevanță față de obiectul cauzei, care vizează dispunerea unei măsuri cu caracter provizoriu în contextul posibilității vătămării dreptului fundamental la viață, efectele includerii medicamentului în Listă urmând a fi avute în vedere în soluționarea dosarului de fond. Intimata-reclamantă a solicitat obligarea pârâților la asigurarea tratamentului cu acest medicament în regim de compensare 100%, iar recurenții-pârâți nu au dovedit că această obligație este efectiv îndeplinită, în sensul că reclamanta beneficiază, în concret, de decontarea integrală a medicamentului în sistemul asigurărilor sociale de sănătate.

Prin urmare, modificările intervenite în statutul juridic al medicamentului pe parcursul soluționării cauzei nu afectează aparența de drept de care beneficiază intimata-reclamantă, în raport de obiectul cererii.

Concluzionând, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurenților, sentința recurată fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 997 din C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Guvernul României și Ministerul Sănătății, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurenții-pârâți Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței civile nr. 4 din 14 ianuarie 2025, pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 25 iunie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.