ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4321/2025

Ședința publică din data de 25 septembrie 2025

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal la data de 02 decembrie 2024, sub nr. x/2024, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, a solicitat pe calea ordonanței președințiale obligarea pârâților la asigurarea pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, urmând ca executarea ordonanței să se facă fără somație sau fără trecerea unui termen.

Prin sentința civilă nr. 168 din 17 decembrie 2024, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a respins, ca fiind nefondate, excepțiile invocate de pârâții Ministerul Sănătătii, CNAS și Guvernul României;

- a admis cererea de ordonanță președințială formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate și a obligat pârâții să asigure reclamantului, pe bază de prescripție medicală în regim de compensare 100% (fără contribuție personală) a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, hotărârea fiind executorie, fără somație și fără trecerea unui termen.

Împotriva sentinței civile nr. 168 din 17 decembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs principal recurenții-pârâți Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Ministerul Sănătății, precum și recurs incident recurentul-pârât Guvernul României.

3.1. Prin recursul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a solicitat admiterea căii de atac, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de ordonanță președințială, ca inadmisibilă.

Printr-un prim set de critici, recurenta-pârâtă a învederat, în esență, că legitimarea procesuală pasivă în prezenta cauză nu aparține CNAS în raport de obiectul cauzei și atribuțiile CNAS.

Astfel, aceasta nu are nicio atribuție prevăzută în sarcina sa cu privire la extinderea indicațiilor unui medicament existent în Lista de medicamente, aprobată prin H.G. nr. 720/2008, cu modificările si completările ulterioare, nu intră în raporturi juridice cu persoanele asigurate, furnizorii de servicii medicale, medicamente și dispozitive medicale, deținătorii de autorizație de punere pe piață a medicamentelor, nu a stabilit niciun fel de raporturi juridice cu reclamantul, raporturi din care să poată izvorî drepturi ori obligații reciproce și nu are competența de a efectua plata către asigurați a sumelor reprezentând contravaloarea serviciilor medicale, medicamentelor si dispozitivelor medicale de care aceștia au beneficiat sau urmează să beneficieze.

Recurenta-pârâtă a prezentat pe larg procedura reglementată de Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014, concluzionând că medicamentul în litigiu pentru indicația terapeutică specificată de reclamant nu poate fi supus procesului de negociere, având în vedere dispozițiile art. 243 alin. (3)-(5) din Legea nr. 95/2006 și ale art. 10 alin. (2) din Legea nr. 421/2023.

În ceea ce privește fondul ordonanței președințiale, recurenta-pârâtă a susținut că în mod greșit instanța de fond a apreciat ca sunt întrunite condițiile cumulative de admisibilitate ale ordonanței președințiale.

Recurenta-pârâtă a apreciat cererea reclamantului ca fiind inadmisibilă, întrucât nu este îndeplinită condiția privind aparența de drept, în raport de dispozițiile Ordinului ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 564/499/2021, ale art. 241, art. 242, art. 243 și art. 248 lit. f), i) și l) din Legea nr. 95/2006, ale art. 1 alin. (1) din Anexa 36 la Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 1857/441/2023, ale art. 3 din Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014, ale art. 3 din H.G. nr. 720/2008, precum și ale art. 6 din Directiva 89/105/CEE și în raport de jurisprudența CEDO incidentă.

De asemenea, recurenta-pârâtă a apreciat că în prezenta cauză, cerința neprejudecării fondului nu este îndeplinită, întrucât nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului solicitat de către reclamant în mod provizoriu (ca și măsură premergătoare operațiunii de decontare), atât timp cât cadrul normativ nu permite o asemenea soluție.

În opinia recurentei-pârâte, cererea reclamantului este inadmisibilă, întrucât această solicitare reprezintă de fapt o prejudecare a fondului cauzei și o soluționare de fapt a dosarului de fond în care s-a solicitat obligarea pârâților la includerea în Lista medicamentelor pentru medicamentul în litigiu a unor indicații neautorizate, astfel încât acest medicament să fie decontat în regim de compensare 100%, în condițiile în care, la sediul ANMDMR, deținătorul de autorizație de punare pe piață nu a depus o cerere (însoțită de documentația aferentă) de autorizare și evaluare a medicamentului pentru afecțiunile de care suferă reclamantul.

În cazul în speță este vorba de o solicitare făcută instanței de contencios administrativ, pentru ca, în condițiile art. 997 din C. proc. civ., instanța să exercite la nivel de aparență un control de legalitate obiectiv cu privire la refuzul pretins nejustificat al autorităților pârâte de a proceda la Includerea unor Indicații terapeutice ale medicamentului în discuție în protocolul terapeutic și refuzul pretins nejustificat al autorităților publice de a asigura reclamantului pe bază de prescripție medicală medicamentul Pembrolizumabum (denumire comercială Keytruda), or din acest punct de vedere, cererea este inadmisibilă, întrucât această analiză și pronunțare a instanței asupra măsurii solicitate reprezintă o prejudecare a fondului cauzei și o soluționare de fapt a dosarului de fond.

3.2. Pârâtul Ministerul Sănătății a declarat recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de ordonanță președințială ca inadmisibilă.

În motivarea recursului, pârâtul consideră neîntemeiate argumentele privind încălcarea dreptului la viață al reclamantului, raportat la dispozițiile dispozițiile art. 22 și art. 34 din Constituție, apreciind că nu se poate afirma că neincluderea unui medicament în Lista medicamentelor compensate afectează viața și integritatea psihică a unui cetățean, câtă vreme, prin procedurile adoptate privind sistemul de compensare a medicamentelor, statul român a adoptat toate directivele europene și nu poate fi acuzat că, prin neincluderea în listă a unor medicamente care nu au parcurs întreaga procedură de evaluare, se încalcă dreptul la viață al asiguraților.

Învederează că există o vastă jurisprudență a Curții Constituționale cu privire la dreptul la viață în corelare cu jurisprudența CJUE și a CEDO, în legătură cu reproducerea umană asistată, refuz de hrană în detenție, violența în familie, suspendarea permisului de portarma. Niciunul din domeniile vizate de această jurisprudență nu are legătură cu asigurarea sănătății publice și, în special, cu procedurile de includere a medicamentelor în lista de compensate și gratuite. Astfel, lipsa unui medicament din listă nu reprezintă o atingere a dreptului la viață și la integritate fizică și psihică.

Totodată, conform directivelor transpuse în legislația națională mecanismul de includere în listă a medicamentelor este exclusiv atributul autorităților naționale cu competențe în domeniul sănătății, la solicitarea DAPP. Mecanismul de evaluare a medicamentelor pentru includerea în Listă nu este atributul nici al asiguraților și nici al instanțelor de judecată. Niciodată un asigurat sau o altă autoritate decât cea cu competențe stabilite de lege nu se poate substitui mecanismului de evaluare a unui medicament pentru simplul motiv că nu deține informațiile pe care le depune DAPP la autoritatea de evaluare (ANMDMR). Astfel, până ce un medicament nu a parcurs evaluarea, nu este în listă și nu are protocol terapeutic aprobat acesta nu poate fi decontat, iar nedecontarea medicamentului neinclus în listă și fără protocol terapeutic aprobat nu contravine art. 22 din Constituție.

Astfel fiind, susține recurentul-pârât, odată stabilit faptul că obiectul ordonanței președințiale nu îl constituie dreptul la viață, ci dreptul la decontarea unui medicament neinclus în lista de medicamente compensate și gratuite, cererea de ordonanță președințială este inadmisibilă, fiind evident faptul că în favoarea reclamantului nu există o aparență a dreptului de a i se deconta acel medicament.

Apreciază că în cauză subzistă o incompatibilitate a cererii reclamantului cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, deoarece mecanismul de evaluare a medicamentelor, includerea acestora în Listă și aprobarea protocoalelor terapeutice se face prin acte normative și alte reglementări specifice autorităților și instituțiilor publice implicate în acest mecanism, hotărâri de guvern, ordine de ministru, Legea nr. 95/2006 și Legea nr. 134/2019 privind reorganizarea Agenției Naționale a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, precum și pentru modificarea unor acte normative. Dreptul la ocrotirea sănătății este un drept social, iar acțiunea autorităților statului din domeniul sănătății este desfășurată exclusiv în cadrul acestui drept. De asemenea, mecanismul de includere a medicamentelor în lista de medicamente compensate și gratuite, conform Directivei Consiliului 89/105/CEE din 21 decembrie 1988, Titlul VIII, Cap. III, Secțiunea 3 și Titlului XVIII Medicamentul din Legea nr. 95/2006, privește exercitarea autorității publice în domeniul de competență exclusivă a statului, în temeiul și în executarea legilor și a celorlalte acte normative. Nicăieri în mecanismul de includere în listă a unui medicament nu sunt implicate decât autoritățile statului.

În concluzie, afirmă recurentul-pârât, aprobarea listei de medicamente compensate și gratuite este de competenta exclusivă a statului român, prin autoritățile și instituțiile publice din domeniul sănătății, fiind o activitate ce implică exercitarea prerogativelor de putere publică, iar prevederile C. proc. civ. privind procedura specială a ordonanței președințiale sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. Alcătuirea listei este de competenta exclusivă a statului, în limita fondurilor publice alocate prin legile anuale ale bugetului de stat.

Recurentul-pârât critică și modalitatea de soluționare a excepției lipsei calității sale procesuale pasive, invocând prevederile O.G. nr. 37/2022, care nu permit Ministerul Sănătății să suporte din bugetul propriu alte medicamente decât cele menționate la art. 16

alin. (1)

1

din Legea nr. 95/2006. În consecință, toată practica judiciară depusă la reclamantă la dosarul prezentei cauze este anterioară O.G. nr. 37/2022 și nu mai poate prezenta niciun fel de relevanță în speța de față urmare modificării cadrului legislative incident.

Un alt argument în favoarea admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive este dedus de recurentul-pârât din prevederile pct. 9 din O.U.G. nr. 106/2024, care introduce lit. m)

1

) la art. 221 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, modificare legislativă potrivit căruia Ministerul Sănătății se află în imposibilitatea legală de a asigura un medicament dintr-un program național de sănătate pe care îl gestionează o altă autoritate, respectiv CNAS.

Susține că, deși dosarul având obiect ordonanță președințială este formulat prin raportare la acțiunea de fond, din dispozițiile C. proc. civ. referitoare la procedura ordonanței președințiale nu rezultă că măsura vremelnică trebuie dispusă împotriva tuturor părților pârâte în dosarul de fond, fiind incidente prevederile Legii nr. 95/2006 cu privire la separația de atribuții ale autorităților pârâte în ceea ce privește derularea programelor naționale de sănătate. Numai în ceea ce privește alcătuirea Listei de medicamente toți pârâții din dosarul de fond au atribuții partajate, însă acțiunea Ministerului Sănătății depinde de decizia ANMDMR, iar ulterior adoptarea hotărârii de guvern depinde de acțiunea Ministerului Sănătății și a CNAS. În ceea ce privește derularea programelor naționale de sănătate pârâții din dosarul de fond au atribuții individuale care nu pot fi exercitate decât exclusiv de autoritatea căreia îi aparțin programele conform legii. Ministerul Sănătății nu poate derula un program de sănătate al CNAS și nici invers, iar Guvernul și ANMDMR nu derulează niciun program de sănătate.

Consideră că este necesar a se face distincția în ceea ce privește atribuțiile autorităților publice pârâte referitoare fie la procedura de includere a unui medicament în Lista medicamentelor ce se pot deconta din bugetul FNUASS, fie la decontarea medicamentelor. Raportat la obiectul cererii de ordonanță președințială (obligarea de decontare a unui medicament ce nu se regăsește în Listă) nu se poate concluziona că toate autoritățile pârâte au obligația să deconteze din FNUASS (bugetul acestui fond fiind gestionat exclusiv de CNAS) medicamentul solicitat de reclamantă.

Invocă dispozițiile art. 48 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, precum și prevederile art. 16

alin. (1)

1

din aceeași lege, arătând că Ministerul Sănătății nu are atribuții în gestionarea FNUASS din care se derulează și se finanțează programul național de oncologie, care, potrivit art. 1 alin. (2) lit. b) din H.G. nr. 423/2022, este derulat de CNAS. Prin urmare, potrivit Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, Ministerul Sănătății nu poate angaja legal nicio cheltuială în lipsa unui angajament legal, neputând efectua plăți legale din bugetul propriu decât pentru medicamentele prevăzute la art. 16

alin. (1)

1

din Legea nr. 95/2006, iar medicamentul solicitat prin prezenta acțiune nu este inclus în categoria prevăzută de lege pentru care ministerul poate acorda suporta plata contravalorii acestuia.

Pe fondul cauzei, recurentul-pârât a învederat că atâta timp cât medicamentul nu are protocol terapeutic aprobat pentru indicația terapeutică în cauză, nu există aparența dreptului de a se deconta/asigura medicamentul din FNUASS. Imposibilitatea legală de decontare/asigurare a unui medicament subzistă pe parcursul desfășurării întregului proces de evaluări, aprobări, respectiv de la evaluarea tehnologiei medicale și până la aprobarea finală care constă în aprobarea protocolului terapeutic.

3.3. Prin recursul incident întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâtul Guvernul României a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea excepțiilor invocate, iar pe fond, respingerea cererii de ordonanță președințială.

A considerat recurentul că, în mod eronat, instanța a admis acțiunea și a obligat autoritatea guvernamentală la asigurarea către reclamant a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), în regim de compensare 100 %, câtă vreme, în speță, nu sunt întrunite condițiile răspunderii juridice administrative a Guvernului României, întrucât nu este vorba de adoptarea unui act administrativ nelegal sau la nesoluționarea în termen a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege, neavând atribuții și competențe în sensul solicitat de reclamant.

A precizat că Guvernul României are statutul unui organ colegial, care are în structura sa autorități de specialitate/de resort și că aceste organe de specialitate ale administrației publice centrale dispun, în exercitarea prerogativelor legale, de atribuții și competențe în sensul celor solicitate în acțiune. În acest sens a indicat prevederile art. 4 din H.G. nr. 720/2008, art. 2 din H.G. nr. 144/2010, art. 1 din H.G. nr. 561/2009, precum și art. 219 alin. (7), art. 220 alin. (3) și (4), art. 280 lit. i) din Legea nr. 95/2006.

Printr-un alt set de critici, recurentul-pârât a susținut că instanța de fond a respins excepția inadmisibilității cu încălcarea dispozițiilor art. 8, ale art. 18 și ale art. 28 din Legea nr. 554/2004, ordonanța președințială în materia contenciosului administrativ fiind inadmisibilă.

Recurentul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a reiterat apărările formulate în fața instanței de fond.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile principale declarate de pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate, și Ministerul Sănătății, precum și recursul incident declarat de pârâtul Guvernul României sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte reține că, circumscris motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., recurentul-pârât Ministerul Sănătății nu a prezentat argumente din care să rezulte incidența acestui caz de casare.

Motivul de casare referitor la depășirea atribuțiilor puterii judecătorești privește nerespectarea unor competențe jurisdicționale în cadrul organizării statale, potrivit principiului separației și echilibrului puterilor, respectiv săvârșirea de către instanța de judecată a unor acte aflate în sfera de competență a organelor puterii executive sau legislative, situație care nu se regăsește în speță. În realitate, recurentul-pârât a expus critici care se circumscriu cazului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă, susținându-se, pe de-o parte, lipsa calității sale procesuale pasive în speță, iar, pe de altă parte, neîndeplinirea condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 997 și următoarele din C. proc. civ. pentru admiterea ordonanței președințiale.

Totodată, se observă că recurenții-pârâți Ministerul Sănătății și Guvernul României au prezentat critici cu privire la soluția instanței de fond de respingere a excepției inadmisibilității cererii de ordonanță președințială din perspectiva incompatibilității acestei proceduri cu dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, argumente care se circumscriu cazului de casare/nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., sub care vor fi analizate.

Având în vedere similaritatea criticilor formulate de pârâți, prin care au invocat greșita soluționare a excepției inadmisibilității cererii de ordonanță președințială, a excepției lipsei calității procesuale pasive, precum și neîndeplinirea condițiilor de admitere a ordonanței președințiale, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problemele de drept invocate, circumscrise cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ.

II.1. În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a pârâților Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Ministerul Sănătății și Guvernul României.

Înalta Curte apreciază că prima instanță a reținut în mod legal că, în procedura de introducere pe Listă a medicamentelor de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, sunt implicate mai multe autorități publice, competența fiind, astfel, partajată între Ministerul Sănătății și CNAS, cărora le revine dreptul și obligația de a elabora Lista, respectiv Guvernul României, care se pronunță asupra aprobării acesteia prin hotărâre, conform art. 242 din Legea nr. 95/2006.

Susținerile recurentului-pârât Guvernul României cu privire la lipsa calității sale procesuale pasive sunt nefondate, în condițiile în care chiar acesta subliniază că este un organ colegial care are în structura sa ca autoritate de specialitate/de resort Ministerul Sănătății, care la rândul său are în subordine Casa Națională de Asigurări de Sănătate, iar potrivit art. 241 din Legea nr. 95/2006, toate aceste autorități publice sunt implicate în procesul decizional privitor la medicamentele incluse pe lista de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală.

Este adevărat că potrivit H.G. nr. 561/2009 autoritățile de specialitate sunt cele care inițiază proiectele de acte normative, potrivit domeniului lor de activitate, dar acestea pot suferi modificări în urma dezbaterilor din ședința Guvernului, forma finală a acestora fiind adoptată/aprobată deci de Guvernul României, care de altfel, așa cum se prevede și la art. 102 alin. (1) din Constituția României este cel care asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice.

Cu privire la recurentul-pârât Ministerul Sănătății, acesta are calitate procesuală pasivă în cauză în raport de prevederile Legii nr. 95/2006 și de atribuțiile ce îi revin în procedura de includere a unor medicamente în lista medicamentelor compensate.

Susținerile recurentului-pârât Ministerul Sănătății cu privire la lipsa calității sale procesuale pasive nu sunt fondate, această parte întemeindu-și criticile, pe de-o parte, pe împrejurarea că gestionarea FNUASS revine în competența recurentei-pârâte CNAS, iar pe de altă parte, pe faptul că acordarea efectivă a medicamentației revine în sarcina unităților sanitare prin care se derulează programele naționale de sănătate, astfel că ministerul nu poate îndeplini o obligație ce cade în sfera de competență a altei autorități, instituții sau persoane juridice de drept privat.

Înalta Curte reține că, potrivit art. 242 din Legea nr. 95/2006, lista cu medicamentele de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către Ministerul Sănătății și CNAS, cu consultarea CFR și se aprobă prin hotărârea Guvernului, iar art. 251 din același act normativ prevede că Ministerul Sănătății are atribuția elaborării programelor de sănătate, în colaborare cu CNAS. În dezvoltarea acestor competențe, prevederile art. 2 - 4 din H.G. nr. 144/2010, privind organizarea Ministerului Sănătății stabilesc atribuțiile principale și obiectivele urmărite în activitatea autorității ministeriale.

Totodată, prevederile art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 95/2006 dispun că:

"(1) Programele naționale de sănătate reprezintă cadrul implementării obiectivelor politicii și strategiei sănătății publice de către Ministerul Sănătății, ca autoritate centrală a domeniului de sănătate publică. (...) (5) Programele naționale de sănătate sunt elaborate de către Ministerul Sănătății, cu participarea CNAS; derularea acestora se realizează de către Ministerul Sănătății și/sau CNAS, după caz".

Având în vedere aceste atribuții, precum și obiectul cererii de ordonanță președințială, prin care reclamantul solicită, cu caracter provizoriu, obligarea pârâților la protejarea dreptului său la viață, prin decontarea gratuită, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală) a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), nu se poate contesta legitimitatea procesuală pasivă a Ministerului Sănătății, autoritate căreia îi revine responsabilitatea primară de a proteja sănătatea populației, prin stabilirea celor mai eficiente mecanisme de asistență medicală și tratament, adaptate nevoilor pacienților.

Susținerile recurentului-pârât Ministerul Sănătății, referitoare la atribuția gestionării FNUASS, nu au relevanță în stabilirea calității sale procesuale, această parte nefiind chemată în judecată în calitate de autoritate cu atribuții în gestionarea fondului din care se decontează medicamentul necesar afecțiunii de care suferă reclamantul, ci în calitate de organ central responsabil de organizarea, coordonarea și controlul activităților referitoare la sănătatea publică.

În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a pârâtei Casa Națională de Asigurări de Sănătate, instanța de control judiciar reține că, potrivit art. 276 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate este organ de specialitate al administrației publice centrale, care administrează și gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate, fiind în măsură să ducă la îndeplinire pretenția reclamantului de a i se asigura tratamentul necesar în regim de compensare 100%, împrejurare ce fundamentează calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză.

În esență, prezentul litigiu vizează regimul de decontare a serviciilor medicale din Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, reclamantul solicitând decontarea provizorie din acest buget a costului tratamentului cu medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) pentru indicația terapeutică cancer colorectal metastatic cu instabilitate microsatelită de grad înalt (msi-h, microsatellite instability-high). Or, aspectele invocate de pârâtă, referitoare la piedicile legale de decontare a unui medicament pentru o altă afecțiune decât cea pentru care a fost autorizat și inclus în listă vizează, în realitate, fondul cauzei, iar nu o problemă de calitate procesuală pasivă a CNAS, gestionar al FNUASS.

Totodată, dispozițiile art. 242 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 stabilesc că "Lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către Ministerul Sănătății și CNAS, cu consultarea CFR, și se aprobă prin hotărâre a Guvernului.", iar prevederile art. 280 din Legea nr. 95/2006, stabilesc la alin. (1) lit. i) că:

"(1) Atribuțiile CNAS sunt următoarele: i) participă anual la elaborarea listei de medicamente eliberate cu sau fără contribuție personală, pe baza prescripțiilor medicale, pentru persoanele asigurate". Așadar, pe lângă gestionarea bugetului FNUASS, pârâta CNAS are și atribuții comune cu cele ale Ministerului Sănătății în privința elaborării listei cuprinzând medicamentele decontate din acest buget, un alt aspect de natură să confirme calitatea sa procesuală pasivă în prezenta cauză.

Prin urmare, cum toți pârâții și fiecare în parte au atribuții în ceea ce privește procedura de includere pe lista de decontare a medicamentelor de care beneficiază asigurații în sistemul de asigurări sociale de sănătate, este justificată includerea lor în cadrul procesual pasiv al pricinii, criticile de nelegalitate expuse în cadrul recursurilor fiind nefondate.

II.2. Înalta Curte constată că sunt nefondate și restul criticilor din recurs, ce vizează condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale, subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., instanța de fond făcând o corectă interpretare și aplicare în cauză a prevederilor art. 997 și urm. C. proc. civ., precum și a dispozițiilor Legii nr. 554/2004, H.G. nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014 și Legii nr. 95/2006.

Criticile recurenților-pârâți Ministerul Sănătății și Guvernul României referitoare la incompatibilitatea procedurii ordonanței președințiale cu materia contenciosului administrativ, sunt nefondate.

Înalta Curte reamintește că, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, dispozițiile acestei legi se completează cu prevederile C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă stabilindu-se de instanță, cu prilejul soluționării cauzei.

Așadar, este admisibilă de principiu cererea de ordonanță președințială formulată în fața instanței de contencios administrativ, atunci când aceasta nu are ca obiect suspendarea unui act administrativ, ci dispunerea unor măsuri provizorii, cum ar fi impunerea unei obligații vremelnice în sarcina unei părți, până la dezlegarea fondului cauzei, ipoteză întrunită și în cauza de față.

În ceea ce privește îndeplinirea condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 997 C. proc. civ., în special cele privind aparența de drept și neprejudecarea fondului, Înalta Curte are în vedere faptul că, spre deosebire de acțiunea de fond, procedura ordonanței președințiale nu presupune dovedirea, de către reclamant, a temeiniciei pretenției formulate. Aparența de drept este în favoarea reclamantului dacă poziția acestuia, în cadrul raportului juridic generator al pretențiilor sale, este preferabilă din punct de vedere legal, în condițiile unei analize sumare a situației de fapt și a temeiurilor de drept incidente speței.

În speță, Înalta Curte constată că reclamantul a probat aparența de drept, depunând acte medicale din care rezultă că suferă de o formă de cancer - cancer colorectal metastatic cu instabilitate microsatelită de grad înalt (msi-h, microsatellite instability- high), pentru a cărui tratare medicul curant a considerat oportună administrarea medicamentului în litigiu, astfel cum rezultă din Scrisoarea medicală/Biletul de externare din data de 21 noiembrie 2024 . Reglementarea condițiilor de acordare a tratamentului solicitat, respectiv conformarea legislației interne cu prevederile constituționale invocate de reclamant, urmează a fi examinate în cadrul acțiunii de fond, unde vor fi avute în vedere și apărările pârâților referitoare la necesitatea evaluării și autorizării medicamentului pentru indicația terapeutică cancer colorectal metastatic cu instabilitate microsatelită de grad înalt (msi-h, microsatellite instability- high). Însă, pentru admiterea prezentei ordonanțe președințiale este suficient a se constata, la o analiză sumară, afectarea drepturilor fundamentale ale pacientului, într-o manieră suficient de gravă pentru a se dispune, cu caracter provizoriu, o anumită conduită în sarcina pârâților.

Totodată, nu poate fi ignorată situația medicală urgentă în ceea ce îl privește pe intimatul-reclamant, care poate avea consecințe deosebit de grave, punând în pericol chiar dreptul la viață al acestuia. Așadar, dreptul care s-ar păgubi prin întârziere, la care se referă dispozițiile art. 997 alin. (1) din C. proc. civ., este dreptul la viață (incluzând dreptul la ocrotirea sănătății), drept garantat de art. 22 alin. (1), art. 34 din Constituția României și de art. 2 pct. 32 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.

Astfel, art. 22 din Constituția României stabilește că:

"(1) Dreptul la viață, precum și dreptul la integritate fizică și psihică ale persoanei sunt garantate.", iar art. 34 dispune că:

"(1) Dreptul la ocrotirea sănătății este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei și a sănătății publice. (3) Organizarea asistenței medicale și a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate și recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale și a activităților paramedicale, precum și alte măsuri de protecție a sănătății fizice și mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii".

De asemenea, art. 2 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, prevede că:

"Dreptul la viață al oricărei persoane este protejat prin lege."

Înalta Curte reține că în sarcina statului revine o obligație de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, obligație la care face referire și jurisprudența CEDO în materie. Înalta Curte apreciază a fi relevante parte dintre considerentele Hotărârii Panaitescu împotriva României, din 10 aprilie 2012, prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat încălcarea art. 2 din Convenție, sub aspect procedural, în cazul unui reclamant bolnav de cancer căruia statul român nu i-a decontat integral un medicament (Avastin), deoarece acesta nu era inclus în lista medicamentelor decontate:

"28. Curtea a admis faptul că nu este imposibil ca actele și omisiunile autorităților în materie de politica sănătății să angajeze, în anumite împrejurări, răspunderea acestora în temeiul art. 2. Cu toate acestea, în cazul în care un stat membru a luat măsuri corespunzătoare pentru a asigura înalte standarde profesionale în rândul angajaților din domeniul sănătății și protejarea vieților pacienților, Curtea nu poate accepta ideea că niște chestiuni precum eroarea de judecată a personalului din domeniul sănătății sau coordonarea neglijentă între membrii personalului din domeniul sănătății în tratamentul unui pacient sunt suficiente, în sine, să angajeze răspunderea unui stat contractant din perspectiva obligațiilor lui pozitive în temeiul art. 2 din convenție pentru apărarea vieții [a se vedea Powell împotriva Regatului Unit (dec.), nr. 45305/99, CEDO 2000-V și Öneryildiz împotriva Turciei (MC), nr. 48939/99, pct. 71, CEDO 2004-XII].

Înalta Curte va avea în vedere și Pactul internațional privind drepturile economice, sociale și culturale, care prevede în art. 12 că:

"Statele (...) recunosc dreptul pe care îl are orice persoană de a se bucura de cea mai buna sănătate fizică și mentală pe care o poate atinge.", precum și Rezoluția Parlamentului European din 10 aprilie 2008 privind combaterea cancerului în Uniunea Europeană extinsă, care a sesizat "diferențele surprinzătoare și inacceptabile la nivelul calității serviciilor oferite de centrele pentru tratarea cancerului, al centrelor de radioterapie și al accesului la medicamente împotriva cancerului" și a îndemnat, în art. 30 al acestei rezoluții, Comisia și statele membre să se asigure că medicamentele pentru tratarea cancerului să fie disponibile în egală măsură în toate statele membre, pentru toți pacienții care au nevoie de ele.

În acest context, instanța de recurs apreciază că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunțare definitivă asupra fondului pretențiilor, a unui tratament medical prescris de medicul specialist, s-ar leza dreptul intimatului-reclamant la sănătate și implicit la viață, acesta fiind de altfel și dreptul clamat prin cererea de emitere a ordonanței președințiale.

Față de toate aceste aspecte, instanța de control judiciar consideră că în mod corect judecătorul fondului a admis cererea de ordonanță președințială, câtă vreme medicamentul solicitat este prevăzut în lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, însă nu și pentru indicația de care suferă reclamantul, iar acest tratament i-a fost prescris reclamantului de medicul specialist oncolog (eficiența unui astfel de tratament neputând fi reconsiderată de către instanța de judecată). Or, o neacordare provizorie a acestuia, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), ar genera o lezare a dreptului la sănătate, astfel cum acesta derivă din dreptul la viață, fiind în discuție și îndeplinirea obligației de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, ce incumbă Statului Român prin autoritățile cu competențe într-o astfel de materie (pârâții), obligație la care face referire și jurisprudența CEDO.

În interpretarea art. 2 (dreptul la viață), cât și art. 8 (dreptul la viață privată) Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în sarcina statelor semnatare o serie de obligații pozitive pentru de a proteja în mod efectiv și nu teoretic și iluzoriu dreptul la viață, respectiv dreptul la integritate fizică care face parte din viața privată. Deși Convenția nu garantează în sine dreptul la asistența medicală gratuită, Curtea europeană a statuat, într-un număr de hotărâri, că articolul 8 CEDO este relevant în cauzele care implică finanțarea publică de natură să faciliteze mobilitatea și calitatea vieții persoanelor cu dizabilități (Zehnalová și Zehnal c Cehiei. Sentges v. Olandei (dec.) no. 27677/02, 8 iulie 2003). Curtea a statuat așadar asupra aplicabilității art. 8 asupra cererii reclamanților cu privire la finanțarea insuficientă a tratamentelor medicale (Pentiacova și 48 recl c. Rep. Moldova, 4.01.2005).

Așadar, comportamentul statului nu este limitat doar la abținerea de la a lua viața în mod intenționat și nelegal, sau de a restrânge prin măsuri active componentele dreptului la viață privată, ci implică deopotrivă, pentru asigurarea caracterului efectiv al drepturilor garantate și sarcina de a adopta măsurile necesare pentru a apăra viața celor aflați sub jurisdicția lor (L.C.B. c. Regatul Unit, 9 iunie 1998, §36, Panaitescu c. România, 10 aprilie 2012, §27). Curtea de la Strasbourg a acceptat că nu poate fi exclus ca actele și omisiunile autorităților în domeniul politicii sănătății să poată angaja în anumite împrejurări răspunderea lor în temeiul art. 2. Totuși, când un Stat contractant a adoptat dispoziții corespunzătoare care să asigure înalte standarde profesionale în rândul angajaților din domeniul sănătății și protecția vieții pacienților, nu poate accepta ca niște chestiuni, precum eroarea de raționament din partea angajaților din sănătate sau coordonarea neglijentă între aceștia în tratarea unui anumit pacient, să fie suficiente prin ele însele pentru a atrage răspunderea Statului din perspectiva obligațiilor sale pozitive în temeiul art. 2 din Convenția privind protecția vieții (a se vedea Powell c. Regatul Unit (dec.), cererea nr. x/99, CEDO 2000-V, Oneryildiz c. Turcia [M.C.], cererea nr. x/99, §71, CEDO 2004-XII, Panaitescu, citată anterior, §28).

Înalta Curte reține așadar că în sarcina statului revine o obligație de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, obligație la care face referire și jurisprudența CEDO în materie, iar în acest sens are în vedere și că dispozițiile lit. B) pct. II lit. a) din Anexa la H.G. nr. 423/2022 stabilesc, cu caracter de principiu, că unul din obiectivele Programului național de oncologie este "tratamentul medicamentos al bolnavilor cu afecțiuni oncologice", ceea ce, la o analiză sumară, presupune asigurarea unei medicații adecvate categoriei speciale de bolnavi vizate de acest program.

Recurenții-pârâți au mai susținut a nu fi îndeplinită cea de-a doua condiție de admisibilitate a ordonanței președințiale, referitoare la neprejudecarea fondului, întrucât nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului în discuție, în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ nu permite o asemenea soluție.

Înalta Curte constată că această susținere se referă, de fapt, tot la neîndeplinirea condiției privind existența aparenței dreptului în favoarea reclamantului, fiind reiterate aspectele vizând lipsa cadrului legal care să-i permită reclamantului asigurarea compensării tratamentului în procent de 100%, aspecte care au fost invocate și în cadrul criticii privind neîndeplinirea primei condiții și au fost analizate de instanța de control judiciar în paragrafele anterioare.

În orice caz, este de observat că măsura solicitată de reclamant are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului, iar condiția neprejudecării fondului raportului juridic litigios decurge din condiția referitoare la caracterul provizoriu al măsurii ce urmează a fi dispusă.

Nu în ultimul rând, așa cum în mod corect s-a reținut și în fața instanței de fond, în cauză nu se cercetează fondul dreptului disputat de părți (dreptul reclamantului la decontarea gratuită, în regim de compensare 100% a tratamentului), acesta urmând a fi stabilit în cadrul litigiului ce face obiectul dosarului înregistrat pe rolul Curții de Apel Brașov sub nr. x/2024.

Concluzionând, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurenților-pârâți referitoare la neîntrunirea condițiilor de admisibilitate ale ordonanței președințiale, sentința recurată fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 997 C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 5 și 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Ministerul Sănătății împotriva sentinței civile nr. 168 din 17 decembrie 2024 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, precum și recursul incident declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva aceleiași sentințe, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurenții-pârâți Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Ministerul Sănătății împotriva sentinței civile nr. 168 din 17 decembrie 2024 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, precum și recursul incident declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva aceleiași sentințe, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 25 septembrie 2025.