ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4036/2025

Circumstanțele cauzei. Cauza dedusă judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal la data de 27.07.2022, sub nr. x/2022, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, în calitate de instituție publică debitoare și Primul Ministru al României, in calitate de conducător al instituției publice debitoare, a solicitat executarea silită a deciziei nr. 2370/08.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2015.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1884 din data de 28 octombrie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: "Respinge cererea de sesizare a Curții Constituționale cu privire la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9 teza ultimă din Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 49/1997, în forma modificată prin O.G. nr. 55/2003, formulată de reclamant, ca inadmisibilă. Respinge excepția de nelegalitate a H.G. nr. 746/2022, invocată de reclamant, ca inadmisibilă. Respinge excepțiile inadmisibilității acțiunii, lipsei calității procesuale active a părții reclamante și prescripției dreptului de a obține executarea silită, lipsei de obiect și lipsei de interes, invocate de pârâți, ca neîntemeiate. Respinge cererea formulată de reclamantul A., cu domiciliul în județul Prahova, cu domiciliul procesual ales la Cabinet de Avocat B., cu sediul profesional în municipiul Târgoviște, județul Dâmbovița (persoana însărcinată cu primirea corespondenței fiind avocat B.), în contradictoriu cu pârâții GUVERNUL ROMÂNIEI prin SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI și PRIMUL MINISTRU AL ROMÂNIEI, ambii cu sediul în sector 1, București, Piața Victoriei nr. 1, ca neîntemeiată. Cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare. În situația declarării, recursul se depune la Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Pronunțată, azi, 28 octombrie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, în condițiile dispozițiilor art. 402 C. proc. civ.."

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 1884 din data de 28 octombrie 2022 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal recurentul-reclamant A. a formulat recurs, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și admiterea cererii astfel cum a fost formulată. În motivare, a susținut în esență că instanța de fond a respins cererea, ca neîntemeiată, pentru motivul că debitorul pârât Guvernul României ar fi executat, prin adoptarea H.G. nr. 746/08.06.2022, obligația stabilită în sarcina sa prin titlul executoriu. A susținut că Guvernul a adoptat prin H.G. nr. 746/08.06.2022 ceea ce îi era interzis prin titlul executoriu, iar ceea ce trebuia să facă nu a făcut, amânând mult peste termenul legal adoptarea procedurilor și condițiilor vânzării și transferând adoptarea acestora în sarcina altui organ al administrației (căruia, întrucât nu a fost parte în dosarul nr. x/2015, titlul executoriu nu îi este opozabil). Chiar dacă ceea ce ar fi trebuit să facă Guvernul ar fi fost să stabilească cota de capital ce se înstrăinează către salariați și momentele când se va realiza vânzarea, H.G. nr. 746/2022 nu valorează executare. Astfel, dacă debitorul trebuia să stabilească momentele la care se va efectua vânzarea (lăsând la o parte că este neconstituțional ca legiuitorul, printr-o lege, să permită administrației să stabilească ea când și dacă va pune în executare legea), prin H.G. în discuție debitorul a stabilit doar momentul când vânzarea acțiunilor se va finaliza, respectiv 31.12.2023. În ce privește momentul când va începe vânzarea acțiunilor către salariații C., acesta nu este stabilit. A mai arătat că dacă Ministrul Energiei va stabili, în viitor, procedurile, termenele și condițiile în care se va realiza vânzarea pachetului de acțiuni, rezultă că nici măcar termenul în care se va finaliza vânzarea, singurul stabilit prin H.G. nr. 746/2022, nu va fi respectat, de vreme ce acel ministru este autorizat să stabilească și termenele. Pe de altă parte, a susținut că nici din punct de vedere strict formal H.G. nr. 746/2022 nu valorează executarea obligației, nici măcar cea pe care a înțeles-o Guvernul. Ca urmare, potrivit legii, procentul de 8% din capitalul social care se vindea salariaților aparținea societății C. S.A. și era stabilit la data privatizării societății. În schimb, procentul din capitalul social stabilit prin H.G. nr. 746/2022, diminuat la doar 1%, aparține societății C. S.A. și se referă la momentul vânzării acțiunilor către salariați (în prezent sau, mai corect spus, în viitor, de vreme ce nu există încă procedurile, termenele și condițiile în care să se efectueze această vânzare): (1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. Pe de altă parte, recurentul arată că instanța de fond nu a luat deloc în discuție apărarea făcută în întâmpinarea depusă în ds. nr. x/2022, având același obiect precum prezenta speță, în care, ulterior adoptării H.G. nr. 746/2022, pârâtul recunoaște nu numai că nu a îndeplinit obligația stabilită în titlul executoriu, dar că nici nu știe cum să o pună în executare și că, oricum, pentru aceasta ar avea nevoie de concursul Ministerului Energiei. Având în vedere și recunoașterea Guvernului, făcută la un moment ulterior adoptării H.G. nr. 746/2022, că respectivul act administrativ normativ nu valorează plata obligației stabilite în sarcina sa prin titlul executoriu, prezumția de legalitate a H.G. nu mai acționează și instanța de executare era obligată să constate că nu existau procedurile și condițiile vânzării, să constate că debitorul Guvern nu a executat obligația stabilită în sarcina sa prin titlul executoriu, să admită cererea de executare silită formulată și să ia măsurile de constrângere prevăzute de lege - penalitatea și amenda - în scopul determinării pârâților la executarea în natură a obligației.

Apărările formulate în cauză Intimații-pârâți Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și Primul Ministru al României au formulat întâmpinare prin care au invocat excepția nulității recursului, iar în subsidiar, respingerea acestuia ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului S-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2) C. proc. civ. a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 09.06.2023, în ședință publică, cu citarea părților. Prin încheierea de ședință din 09.06.2023 cauza a fost suspendată în temeiul art. 413 alin. (1) C. proc. civ. până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2023 al Curții de Apel Ploiești, având ca obiect anularea H.G. nr. 746/2022. Prin încheierea de ședință din 14.02.2025 cauza a fost suspendată în temeiul art. 413 alin. (1) C. proc. civ. până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2023 aflat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente: Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2015, definitivă, s-au admis recursurile formulate de mai mulți recurenți, printre care și partea reclamantă din prezenta cauză - A., împotriva sentinței civile nr. 1884 din data de 28 octombrie 2022 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, fiind admisă cererea de chemare în judecată și cererile de intervenție principale formulate, pârâtul Guvernul României fiind obligat "să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acțiuni ale C. S.A., până la limita de 8% din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării prezentei decizii și până la executarea obligației." În Monitorul Oficial al României Partea I nr. 560/08.06.2022 a fost publicată H.G. nr. 746/08.06.2022, prin care s-au dispus următoarele: "ART. 1: (1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. (2) Vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023. ART. 2: În termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.". În preambulul Hotărârii de Guvern s-a arătat că aceasta a fost adoptată avându-se în vedere dispozițiile art. 9 din anexa nr. 1 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 49/1997 privind înființarea Societății Naționale a Petrolului "C." - S.A. București, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum și decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Curtea de Apel a respins acțiunea, soluție pe care Înalta Curte o împărtășește. 4.1. Recursul formulat de recurenta-reclamantă D. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), Înalta Curte reține că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. Prin urmare, verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar reține că aceasta îndeplinește exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. De asemenea, în cuprinsul hotărârii judecătorești analizate, nu se regăsesc considerente contradictorii, instanța de fond înfățișând într-o manieră clară și coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluției asupra cererii de chemare în judecată. Aceasta deoarece, din analiza considerentelor sentinței recurate, rezultă indubitabil că, în prezenta cauză, instanța de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinței, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului. Doctrina și jurisprudența au afirmat constant că o motivare clară și cuprinzătoare a unei hotărâri judecătorești nu presupune analizarea tuturor afirmațiilor părților, ci doar a acelora cu caracter esențial, chiar și acestea din urmă putând fi tratate în mod global. Este obligatoriu ca judecătorul să analizeze, în mod real și păstrându-și echilibrul dar și obiectivitatea, susținerile ambelor părți cu interese contrare în proces, dar doar acele susțineri care au legătură cu obiectul cauzei, cu fundamentul pretențiilor deduse judecății și cu soluția ce urmează a se dispune, din perspectiva acestei soluții, urmând a fi filtrate și cenzurate respectivele susțineri, fie în sensul reținerii, fie în cel al înlăturării lor. Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs nu este întemeiat. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), Înalta Curte reține că prin decizia nr. 2370 din 08 mai 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2015, astfel cum a fost îndreptată și completată prin încheierile din 30 mai 2019 și 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acțiuni ale C. S.A. până la limita de 8% din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere, de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației. Este de reținut că, potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997:"Acțiunile societății comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va ține evidența acțiunilor și acționarilor în Registrul acționarilor, deschis și operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariații Societății Naționale a Petrolului «Petrom» - S.A. București au dreptul să achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8 % din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului." Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat, în condițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, constrângerea pârâților la executarea deciziei nr. 2370/08.05.2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin stabilirea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe fiecare zi de întârziere, aplicată conducătorului Guvernului României și plata penalităților de 1000 de RON/zi de întârziere. Prima instanță a constatat că cererea este neîntemeiată, dată fiind adoptarea de către Guvernul României a H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-au stabilit următoarele: "ART. 1 - (1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. (2) Vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023. ART. 2 - În termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I." În recurs, reclamanta a susținut, în esență, că emiterea H.G. nr. 746/2022 nu reprezintă o îndeplinire a obligației stabilite prin decizia nr. 2370/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție. Așadar, problema de drept dedusă judecății în calea de atac este aceea a verificării aplicării, de către prima instanță, a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, în raport de obligația instituită prin titlul executoriu. Din analiza dispozitivului deciziei nr. 2370/2019, în raport de prevederile art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, Înalta Curte reține că hotărârea la emiterea căreia a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească, pe de-o parte, cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați, iar pe de altă parte, momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor. Or, prin H.G. nr. 746/2022 s-a stabilit că vânzarea acțiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023, iar cota procentuală ce urma a fi achiziționată de salariați este de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării, dispoziții care corespund obligațiilor stabilite prin hotărârea judecătorească. În sprijinul afirmației neexecutării titlului executoriu, recurentul-reclamant a susținut că H.G. nr. 746/2022 stabilește că va fi vândută o cotă de 1%, iar nu de 8% din acțiunile C., astfel cum s-a dispus prin titlul executoriu și că nu detaliază, în întregime, modalitatea de punere în executare a obligației, care este delegată altei autorități publice (Ministerul Energiei). Având în vedere că, prin titlul executoriu, pârâtul Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acțiuni ale C. S.A. până la limita de 8% din capitalul social, iar prin H.G. nr. 746/2022 s-a aprobat vânzarea unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării, Înalta Curte constată că, în mod corect, instanța de fond a reținut că pârâtul debitor a respectat obligațiile stabilite prin titlul executoriu. Contrar susținerilor recurentului-reclamant, prin decizia Înaltei Curți nu s-a stabilit că hotărârea de guvern trebuie să dispună vânzarea de acțiuni într-un procent fix de 8% din capitalul social, ci, în acord cu art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, procentul de acțiuni urma a fi stabilit prin hotărârea de guvern până la limita de 8%. Acest text de lege recunoaște autorității publice dreptul de a stabili cota procentuală din capitalul social, în raport de care se pot vinde acțiunile, până la limita de 8%, iar această marjă de apreciere a fost reținută și în dispozitivul titlului executoriu, fiind exercitată prin adoptarea H.G. nr. 746/2022. Totodată, H.G. nr. 746/2022 prevede și termenul limită până la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către salariații C. - 31 decembrie 2023. Cum Guvernul României a stabilit atât cota procentuală în care se vor vinde acțiunile, cât și termenul până la care acestea se vor vinde, obligația prevăzută de titlul executoriu a fost îndeplinită, iar împrejurarea că hotărârea de guvern nu cuprinde totalitatea procedurilor ce ar trebui urmate în vederea vânzării efective ori data la care va începe procedura de vânzare nu poate fi interpretată ca o neexecutare a hotărârii judecătorești. Câtă vreme titlul executoriu și dispozițiile art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997 nu impun obligația reglementării, prin hotărâre de guvern, a întregii proceduri de vânzare a acțiunilor și nu impun ca procedura să se desfășoare nemijlocit de către Guvernul României, pârâtul a avut posibilitatea de a aproba prin hotărâre de guvern doar cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și termenul până la care se va face vânzarea, urmând ca restul procedurilor să fie stabilite ulterior, în speță, prin ordin de ministru (emis de Ministerul Economiei). Toate aceste aspecte au fost valorificate de instanța de fond prin sentința recurată, care, contrar susținerilor din recurs, cuprinde detaliat motivele pentru care s-a apreciat că obligația din titlul executoriu a fost îndeplinită. Înalta Curte mai reține că răspunderea reglementată prin dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 funcționează ca un mijloc de constrângere pentru obținerea executării hotărârii, respectiv cu titlu de garanție a realizării dreptului de către subiectele cărora le incumbă o anumită obligație. Prin reglementare, caracter și scop, aplicarea acestui text de lege presupune, cu necesitate, ipoteza neexecutării hotărârii judecătorești definitive până la momentul epuizării tuturor fazelor procesuale în litigiul ce urmărește obligarea la executarea titlului executoriu și sancționarea conducătorului autorității publice. La momentul soluționării cererii de către prima instanță, nu se justifica aplicarea acestor mijloace de constrângere, având în vedere adoptarea H.G. nr. 746/2022 anterior introducerii cererii de chemare în judecată, astfel că, în mod corect, prima instanță a reținut că cererea este neîntemeiată, întrucât obligația stabilită prin titlul executoriu a fost executată înainte ca reclamanta să promoveze acțiunea. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate.

Temeiul de drept al soluției pronunțate în recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.