ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 508/2025

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 17.06.2022, sub nr. de dosar x/2022, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și Primul Ministru al României a formulat cerere de executare silită a Deciziei nr. 2370/08.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul de contencios administrativ nr. x/2015, definitiva de la pronunțare.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 1531 din 28 septembrie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiate, excepția inadmisibilității, excepția prescripției dreptului de a cere executarea silită, excepția lipsei de obiect și excepția lipsei de interes. A respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și Primul Ministru al României, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 1531 din 28 septembrie 2022, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs recurentul-reclamant A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în rejudecarea cauzei, să se admită cererea de executare silită. În motivarea recursului, arată că instanța de fond a identificat în mod eronat conținutul obligației stabilite prin titlul executoriu - Decizia nr. 2370 din 08.05.2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - considerând că Guvernul României și-ar fi executat obligația prin adoptarea Hotărârii Guvernului nr. 746 din 08.06.2022. Or, potrivit considerentelor deciziei menționate, Guvernului i-a fost negat expres dreptul de a stabili cota de capital social ce urmează a fi vândută salariaților B. S.A. și momentele în care urmează a se realiza vânzarea, fiind stabilită în sarcina acestuia doar obligația de a pune în executare, din punct de vedere administrativ, dispozițiile actului normativ cu putere de lege, respectiv de a adopta normele de aplicare cuprinzând procedurile și condițiile de vânzare. Potrivit recurentului, instanța de fond a reținut în mod nelegal că adoptarea H.G. nr. 746/2022 echivalează cu executarea obligației de a vinde acțiunile către salariații B., deși această hotărâre nu reglementează procedurile și condițiile concrete de vânzare, ci doar stabilește, contrar titlului executoriu, cota de capital social (diminuată la 1%) și un termen de finalizare (31.12.2023), fără a stabili momentul de începere a vânzării. Recurentul arată că prin H.G. nr. 746/2022 Guvernul a modificat, în fapt, prevederi ale O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003, încălcând dispozițiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, potrivit cărora actele administrative nu pot modifica sau completa acte normative cu forță juridică superioară. Recurentul invocă faptul că instanța supremă, prin decizia menționată, a reținut cu autoritate de lucru judecat că Guvernul nu are competența de a decide când și în ce măsură se va efectua vânzarea pachetului de acțiuni, astfel că adoptarea H.G. nr. 746/2022, care stabilește o altă cotă procentuală și termene proprii, contravine direct celor statuate de instanța de contencios administrativ. Recurentul susține că Guvernul nu a executat în concret obligația stabilită prin decizia definitivă, întrucât nu a adoptat procedurile și condițiile de vânzare a pachetului de 8% din acțiuni către salariații B., așa cum impune legea, ci a transferat această obligație în sarcina unui alt organ al administrației - Ministerul Energiei - care nu a fost parte în litigiul ce a generat titlul executoriu și, în consecință, nu este ținut de acesta. Recurentul arată că, întrucât H.G. nr. 746/2022 nu reprezintă o punere efectivă în executare a titlului, instanța de fond nu putea invoca prezumția de legalitate a actului administrativ normativ pentru a respinge cererea de executare, ci era obligată să constate neexecutarea obligației și să aplice măsurile de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Recurentul reproșează instanței de fond că, deși a reținut că titlul executoriu nu prevedea un termen special de executare, nu a constatat neexecutarea obligației în termenul legal de 30 de zile prevăzut de art. 24 alin. (1) din lege, neaplicând sancțiunile legale, penalitatea datorată creditorului și amenda aplicabilă conducătorului instituției publice - până la executarea integrală și conformă a obligației. În considerarea motivelor expuse, recurentul solicită admiterea recursului, casarea în tot a sentinței civile nr. 1531/28.09.2022, iar în rejudecare, admiterea cererii de executare silită, dispunerea aplicării penalității și a amenzii prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, până la executarea integrală a obligației stabilite prin titlul executoriu - respectiv adoptarea de către Guvern a normelor de aplicare conținând procedurile și condițiile vânzării pachetului de acțiuni reprezentând 8% din capitalul social al B. S.A.

Apărările formulate în recurs Deși au fost legal citați, intimații-pârâți nu au formulat întâmpinări.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 4 mai 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 27 iunie 2024, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În cauză, reclamantul A. a formulat cerere de executare silită a Deciziei nr. 2370/08.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul de contencios administrativ nr. x/2015. Instanța de fond a respins excepțiile inadmisibilității cererii, lipsei de obiect și de interes a cererii, prescripției dreptului de a obține executarea silită și a respins acțiunea formulată de reclamant, ca neîntemeiuată. Împotriva hotărârii instanței de fond a declarat recurs recurentul-reclamant A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. apreciind că instanța a încălcat autoritatea de lucru judecat prin raportare la faptul că prin decizia nr. 2370 din 08.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, s-a instituit un titlu executoriu în sarcina pârâtului care nu a fost respectat. Această critică este, însă, nefondată, întrucât în cauză nu sunt îndeplinite condițiile cumulative ale autorității de lucru judecat, iar hotărârea recurată nu a adus atingere efectelor deciziei anterioare. Potrivit art. 430 alin. (1) și (2) C. proc. civ., "Nimeni nu poate fi chemat în judecată de două ori în aceeași calitate, pentru același obiect și aceeași cauză. Autoritatea de lucru judecat se atașează dispozitivului hotărârii, precum și considerentelor pe care acesta se sprijină." Din aceste dispoziții și din jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție rezultă că pentru a opera autoritatea de lucru judecat este necesară îndeplinirea cumulativă a trei condiții: identitatea de părți, identitatea de obiect și identitatea de cauză. Neîndeplinirea oricăreia dintre aceste condiții face ca autoritatea de lucru judecat să nu poată fi invocată. Titlul executoriu invocat de recurentul-reclamant, decizia nr. 2370/08.05.2019 a avut ca obiect recunoașterea existenței obligației Guvernului României de a organiza executarea dispozițiilor legale privind vânzarea unui pachet de acțiuni către salariații B., respectiv de a pune în aplicare prevederile art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997, modificată prin O.G. nr. 55/2003. În schimb, cauza dedusă judecății în prezenta procedură are ca obiect evaluarea executării acestei obligații prin adoptarea H.G. nr. 746/2022, act emis ulterior pronunțării titlului executoriu. Prin urmare, obiectul prezentei cauze nu este identic cu cel al litigiului tranșat anterior, ci privește o etapă ulterioară aceea a executării obligației, ceea ce exclude obligația instanței de fond de a analiza cauza dedusă judecății din perspectiv aplicabilității autorității de lucru judecat. Autoritatea de lucru judecat împiedică rejudecarea aceleiași pretenții, dar nu exclude examinarea îndeplinirii obligației stabilite prin hotărâre în raport de acte sau fapte noi, apărute ulterior pronunțării acesteia. Instanța de fond nu a nesocotit cele statuate de Înalta Curte, ci a analizat dacă actul administrativ emis ulterior, H.G. nr. 746/2022 reprezintă o executare conformă a obligației stabilite. Prin hotărârea atacată, Curtea de Apel a reținut că, prin adoptarea H.G. nr. 746/2022, Guvernul a dat curs obligației de a pune în executare dispozițiile legale referitoare la vânzarea acțiunilor, iar eventualele critici privind conținutul acestei hotărâri nu pot fi cenzurate în cadrul procedurii de executare silită, ci doar printr-o acțiune separată în contencios administrativ întemeiată pe art. 4 din Legea nr. 554/2004. Astfel, instanța de fond nu a modificat, completat sau înlăturat cele stabilite prin decizia Înaltei Curți, ci a interpretat și aplicat dispozițiile acesteia în contextul actului normativ ulterior, fără a aduce atingere efectelor autorității de lucru judecat. Din cuprinsul criticilor formulate de către recurentul-reclamant, instanța de recurs constată că acesta în fapt apreciază că instanța de fond a încălcat și aplicat greșit normele de drept material, chestiune ce se circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., însă și acest motiv de casare este nefondat. Instanța de recurs constată că circumstanțele prezentului litigiu au debutat cu Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019, pronunțată în Dosarul nr. x/2015, prin care a fost obligat pârâtul Guvernul României să adopte o hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din Anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acțiuni ale B. S.A., până la limita de 8% din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere, de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației. Contrar celor susținute de către recurentul-reclamant, în executarea acestei hotărâri judecătorești, pârâtul a adoptat H.G. nr. 746/2022 din 8 iunie 2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziționată de salariații Societății "B." - S.A. și momentul la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia. Astfel, din analiza dispozitivului și considerentelor Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019, Înalta Curte reține că hotărârea la a cărei emitere a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească, pe de o parte, cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați, iar pe de alta, momentele la care se va realiza respectiva operațiune, contrar celor susținute de către recurentul-reclamant. În acest sens, prin respectiva decizie s-a dispus: "Obligă pârâtul Guvernul României să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa 1a O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acțiuni ale B. S.A., până la limita de 8% din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării prezentei decizii și până la executarea obligației." Potrivit prevederilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 55/2003: "Societatea comercială va ține evidența acțiunilor și acționarilor în Registrul acționarilor, deschis și operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariații B. București au dreptul să achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8% din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului". Prin urmare, din coroborarea aspectelor mai sus relevate, se constată că prin titlul executoriu în discuție, instanța supremă nu a stabilit în sarcina Guvernului obligația de a emite o hotărâre în vederea vânzării unui procent de 8% din acțiunile B. S.A. către salariații Societății Naționale a Petrolului "B." S.A., astfel cum a susținut în mod nefondat recurentul-reclamant. Din contră, a făcut referire explicită la dispozițiile art. 9 din Anexa la O.U.G. nr. 49/1997, obligând Guvernul României să adopte o hotărâre pentru punerea în aplicare a acestora. În consecință, sunt nefondate susținerile recurentului-reclamant în sensul că nu trebuia ca puterea executivă să stabilească cota din capitalul social al B. S.A. care se înstrăinează către salariații B. și momentele la care urma să se efectueze vânzarea și, mai mult, că prin Decizia nr. 2370/08.05.2019, Înalta Curte de Casație și Justiție ar fi negat categoric Guvernului să decidă când și în ce măsură se va efectua vânzarea pachetului de acțiuni, respectiv i-ar fi interzis atât să modifice cota de capital social care se vinde salariaților B., cât și să stabilească momentele când se va realiza vânzarea. Înalta Curte observă astfel că norma juridică de grad superior a recunoscut autorității publice posibilitatea de a stabili o cotă ce urmează a fi achiziționată de salariați, până la limita de 8%. Această împrejurare rezultă neechivoc din cuprinsul celor două teze relevante ale prevederilor legale anterior citate. Mai întâi, din interpretarea gramaticală a tezei a II-a, în condițiile în care în textul legal nu s-a utilizat o prepoziție simplă ("de") care să arate măsura (cantitatea) exactă a acțiunilor asupra cărora poartă dreptul de achiziționare, ci una compusă ("până la"), care introduce un complement circumstanțial de mod referitor la limita până la care se îndeplinește acțiunea. Apoi, din interpretarea sistematică a celor două texte, cea de-a doua teză specifică expres că Guvernul, prin hotărâre, va stabili cota ce urma a fi achiziționată de salariați. Astfel, această din urmă teză își găsește rațiunea doar dacă precedenta are în vedere un drept afectat de modalități, iar nu unul pur și simplu. Prin urmare, în acord cu cele reținute de către prima instanță, Înalta Curte constată că prevederile art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997 au recunoscut autorității publice prerogativa de a stabili o cotă procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați, fără a se depăși limita de 8%, marjă de apreciere ce a fost exercitată prin intermediul art. 1 al H.G. nr. 746/2022, prin care s-a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. Aceeași marjă de apreciere exercitată în limitele art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997 a fost respectată și în privința termenului de vânzare, în cuprinsul art. 1 alin. (2) al H.G. nr. 746/2002 fiind prevăzut că vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023. De asemenea, prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut că în termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzute la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. În același sens, potrivit prevederilor art. 1 al Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările și completările ulterioare aduse prin O.U.G. nr. 166/2020 (în vigoare de la 05.10.2020): "(1) Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acțiunilor deținute de stat la companiile și societățile naționale, la instituții de credit, precum și la orice altă societate la care statul are calitatea de acționar, indiferent de cota de capital social deținută". Așadar, la momentul emiterii H.G. nr. 746/2022, pârâtul nu putea ignora adoptarea unei modificări legislative, printr-o normă cu forță juridică superioară, care l-a împiedicat, pentru o durată de timp, să procedeze la înstrăinarea acțiunilor B. S.A. Acesta a fost astfel motivul pentru care, prin H.G. nr. 746/2022, s-a prevăzut ca vânzarea efectivă să aibă loc după expirarea interdicției de înstrăinare prevăzute de Legea nr. 173/2020, iar nu o intenție de tergiversare a punerii în executare a Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019. De asemenea, cum această interdicție a expirat la data de 05.10.2022, rezultă că termenul de 180 de zile care a început să curgă de la acest din urmă moment, stabilit pentru ca ministrul energiei să aprobe, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1) a fost pe deplin corelat cu data de 31 decembrie 2023, limită a finalizării întregii proceduri. În fine, se observă că prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019 doar s-a dat efect obligației Guvernului României de a emite o hotărâre pentru punerea în aplicare a art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, dispoziții care vizau două aspecte esențiale: cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și termenul de finalizare a procedurii de vânzare. Cât despre restul aspectelor presupuse de procedura de vânzare în ansamblul său (procedura concretă, condițiile și eventualele termene presupuse de derularea procedurii), acestea nu au fost vizate expres de art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997 și nici de titlul executoriu. Din contră, potrivit art. IV din O.G. nr. 55/2003 "Se autorizează Ministerul Economiei și Comerțului, prin Oficiul Participațiilor Statului și Privatizării în Industrie, să stabilească procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea directă a pachetului de acțiuni, prevăzut de lege, către salariații Societății Naționale a Petrolului "B." - S.A. București, pentru exercitarea opțiunii Băncii Europene pentru Reconstrucție și Dezvoltare, precum și pentru derularea procesului de privatizare a Societății Naționale a Petrolului "B." - S.A. București". Se observă astfel că reglementarea tuturor acestor aspecte a fost delegată legislativ instituției publice care administrează acțiunile rămase în proprietatea Statului la B. S.A., în prezent, Ministerului Energiei. Pe cale de consecință, faptul că prin H.G. nr. 746/2002 s-a aprobat ca procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor vânzarea acțiunilor să fie aprobate de către Ministerul Energiei nu a contravenit Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019 și a venit să pună în aplicare art. IV din O.G. nr. 55/2003. Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-reclamant prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 1531 din 28 septembrie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca fiind nefondat.