ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1757/2025

Ședința publică din data de 27 martie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2024, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat stabilirea cuantumului definitiv al penalităților datorate de debitor ca urmare a executării cu întârziere a obligației de a face intuitu personae stabilite în sarcina acestuia prin Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosar de contencios administrativ nr. x/2015, definitivă de la pronunțare.

Pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, a formulat întâmpinare, invocând următoarele: excepția inadmisibilității acțiunii și excepția lipsei de obiect a cererii pendinte și implicit a interesului, arătând că la data de 8 iunie 2022, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560, Hotărârea Guvernului nr. 746.

Prin sentința civilă nr. 1467 din 20 septembrie 2024 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, s-au respins ca neîntemeiate excepțiile lipsei de obiect și a prescripției dreptului de a solicita executarea silită; s-a admis excepția inadmisibilității și s-a respins ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată formulată de creditorul A., în contradictoriu cu debitorul Guvernul României, având ca obiect "penalități pentru neexecutarea hotărârii judecătorești (art. 24 din Legea nr. 554/2004)".

Împotriva sentinței civile nr. 1467 din 20 septembrie 2024 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurentul-reclamant a susținut că instanța de executare a respins cererea întemeiată pe dispozițiile art. 24 alin. (4) Legea contenciosului administrativ ca inadmisibilă, pentru motivul că nu a urmat mai întâi procedura reglementată de art. 24 alin. (3), în care să se constate că debitorul autoritate publică nu a executat obligația din hotărârea de contencios administrativ rămasă definitivă și în care să se stabilească o penalitate pe zi de întârziere în seama debitorului, până la executarea obligației.

In opinia sa, instanța de executare este în eroare. Așa cum a arătat și în concluziile scrise depuse la judecata de fond a prezentei cauze, cererea este întemeiată, în mod esențial, pe dreptul european, în concret pe Decizia C.E.D.O. în cauza Hornsby c. Greciei.

Potrivit art. 148 alin. (2) din Constituția României, ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.

In speță, dispozițiile art. 24 din Legea contenciosului administrativ, astfel cum au fost interpretate de Inalta Curte de Casație și Justiție prin deciziile pronunțate în soluționarea recursurilor în interesul legii sau prin hotărâri prealabile, sunt contrare, cel puțin în parte, reglementarilor obligatorii din dreptul european, astfel că aceste dispoziții de drept intern trebuiau ignorate de instanța de executare în soluționarea prezentei spețe și trebuiau aplicate reglementările de drept european.

Astfel, instanța europeană a statuat, cu efect general obligatoriu pentru instanțele naționale ale tuturor statelor membre ale U.E., că dreptul de acces la un tribunal (componentă a dreptului la un proces echitabil în materie civilă) ar rămâne însă iluzoriu dacă sistemul legal intern al statului respectiv ar permite ca o hotărâre definitivă și obligatorie să rămână inoperantă, în detrimentul uneia dintre părți - par. 40 al Deciziei în Cauza Hornsby c. Greciei. Pe de altă parte, la par. 41 al aceleiași decizii, instanța de la Strasbourg a statuat că autoritățile administrative, condamnate printr-o decizie definitivă a instanțelor de judecată, nu pot refuza, ignora sau întârzia executarea obligației la care au fost condamnate.

În situația în care autoritățile administrative refuză, omit sau întârzie să aplice o hotărâre judecătorească, înseamnă că garanțiile acordate părții de articolul 6 pe durata procesului sunt golite de conținut. Astfel, Guvernul nu avea dreptul sa refuze, să ignore sau să întârzie executarea, însă a ignorat/întârziat executarea pe timp de 3 ani (08.06.2019-08.06.2022).

Prin hotărârea ce s-a dat, a fost încălcat dreptul european, în speță dreptul la un proces echitabil (în componenta dreptului de acces la un tribunal), nu numai în spiritul ci chiar și în litera sa (Decizia CEDO în cauza Hornsby, par. 40), pentru că a permis ca o hotărâre definitivă și obligatorie - Decizia nr. 2370/08.05.2019 - să rămână inoperantă, în detrimentul recurentului creditor, deși debitorul autoritate publică fusese condamnat să facă ceva sub sancțiunea unei penalități pe zi de întârziere și a întârziat executarea nu mai puțin de 3 ani.

Pe de altă parte, în opinia sa, în mod greșit a admis prima instanță excepția inadmisibilității cererii pentru neparcurgerea prealabilă a procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, pentru următoarele motive:

Apelarea la procedura prevăzută de art. 24 alin. (3) se produce, prin însăși ipoteza normei, în situația în care debitorul autoritate publică nu a executat obligația din hotărârea judecătorească definitivă - titlul executoriu. În speță, debitorul autoritate publică susține, și recurentul este de acord cu el, că a executat obligația la data de 08.06.2022 (data adoptării H.G. nr. 746/2022), adică cu o întârziere de exact 3 ani de la expirarea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 24 alin. (1) pentru executarea de bună voie. Ca urmare, de vreme ce debitorul a executat obligația, nu mai este admisibilă o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 24 alin. (3).

Or, întrucât, așa cum a arătat în precedent, debitorul autoritate publică datorează penalități creditorului și doar pentru executarea cu întârziere a obligației, recurentul trebuie să dovedească doar că debitorul a executat cu întârziere și, subsecvent, cât este întârzierea. Or, niciunul din aceste aspecte nu se dovedește în procedura reglementată de art. 24 alin. (3) din Legea 554/2004 și ca urmare lipsește interesul pentru a promova procedura reglementată de dispozițiile art. 24 alin. (3).

Dispozițiile art. 24 alin. (3) în particular și cele ale art. 24 în general sunt dispoziții de drept intern, național. Or, așa cum deja a arătat în precedent, se întemeiază cererea de executare silită pe dispozițiile obligatorii din dreptul european, care sunt prioritare, în caz de contrarietate, în raport cu cele de drept intern. Ca urmare, nu poate fi invocată o dispoziție de drept intern, în speță art. 24 alin. (3), pentru a paraliza o dispoziție obligatorie din dreptul european, respectiv soluția pronunța de C.E.D.O. în cauza Hornsby c. Greciei, potrivit căreia autoritatea publică condamnată printr-o decizie definitivă și obligatorie nu poate nici refuza, nici ignora și nici întârzia executarea obligației.

Pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului, motivarea recursului nu are în vedere niciunul dintre motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

Pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute, nefiind susceptibilă de criticile formulate.

În esență, a susținut că Înalta Curte de Casație Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 2/2023, a analizat chiar prevederile titlului executoriu din prezenta cauză, respectiv decizia civilă nr. 2370 din 08.05.2021, și a dat o rezolvare explicită argumentului expus de reclamantul-creditor, referitor la stabilirea cuantumului penalităților prin titlul executoriu. astfel:

"124. În mod evident, stabilirea penalităților conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 face inutilă stabilirea cuantumului penalităților conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanța de executare, deoarece executarea hotărârii judecătoreși în ipotezele date se face de instanța de contencios administrativ. 125. În cazul obligațiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică și exercițiul autorității publice, dacă obligațiile nu sunt executate de bună voie, aplicarea dispozițiilor art. IX alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu elimină procedura de executare silită reglementată de art. 24 alin. (3), (4) și (5) din același act normativ."

Din aceste considerente, reiese faptul că procedura de executare silită trebuie să pornească prin formularea cererii prevăzute la art. 24 alin. (3) din Legea 554/2004, inclusiv în ipoteza în care penalitățile au fost stabilite în temeiul art. 18 alin. (5) din Legea 554/2004 prin titlul executoriu, iar lipsa unei asemenea cereri, așa cum este cazul de față, atrage inadmisibilitatea acțiunii, așa cum în mod corect și legal a reținut atât instanța de fond, cât și alte instanțe în soluționarea unor spețe similare.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului învestit cu soluționarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea dosarului de recurs la data de 13 februarie 2025, în ședință publică, cu citarea părților.

La termenul de judecată din 13.02.2025 s-a amânat cauza pentru a se counica cererea de sesizare a Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 astfel cum au fost interpretate prin Decizia nr. 2/2023 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Prin încheierea din data de 27 martie 2025 pronunțată în dosarul asociat nr. x/2024, s-a admis cererea de sesizare formulată de recurent.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României a solicitat stabilirea cuantumului definitiv al penalităților datorate de debitor ca urmare a executării cu întârziere a obligației de a face intuitu personae stabilite în sarcina acestuia prin Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosar de contencios administrativ nr. x/2015, definitivă de la pronunțare.

Prin sentința recurată, acțiunea a fost respinsă, reclamantul formulând recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, motivul de recurs prevăzut de acest text de lege vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Se constată că, prin memoriul de recurs, recurentul-reclamant a susținut, în esență, că dispozițiile art. 24 alin. (3) în particular și cele ale art. 24 în general sunt dispoziții de drept intern, național. Or, așa cum deja a arătat în precedent, se întemeiază cererea de executare silită pe dispozițiile obligatorii din dreptul european, care sunt prioritare, în caz de contrarietate, în raport cu cele de drept intern. Ca urmare, nu poate fi invocată o dispoziție de drept intern, în speța art. 24 alin. (3), pentru a paraliza o dispoziție obligatorie din dreptul european, respectiv soluția pronunța de C.E.D.O. în cauza Hornsby c. Greciei, potrivit căreia autoritatea publică condamnată printr-o decizie definitivă și obligatorie nu poate nici refuza, nici ignora și nici întârzia executarea obligației.

Înalta Curte urmează să analizeze aceste susțineri în mod unitar și să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Astfel, se reține că, prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 pronunțată în dosarul numărul x/2015 de Înalta Curte de Casație și Justiție, astfel cum a fost îndreptată și completată prin încheierile din 30 mai 2019 și 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acțiuni ale OMV B. S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației.

Înalta Curte constată că pârâtul Guvernul României a adoptat H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022.

In preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispozițiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înființarea Societății Naționale a Petrolului "B." - S.A. București, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum și la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal,

Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 pârâtul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "OMV B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut ca vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, in termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Înalta Curte constată că problema de drept dedusă judecății prin prezentul recurs este aceea a verificării corectei interpretări de către prima instanță a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 în raport de obligația instituită prin titlul executoriu mai sus menționat și de obiectul prezentului demers judiciar.

Recurentul-reclamant recunoaște în mod expres executarea obligației, astfel cum rezultă chiar din cuprinsul acțiunii și a memoriului de recurs, susținând că temeiul cererii sale, care are la bază exclusiv dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, este reprezentat de executarea cu întârziere a obligației, sens în care se consideră îndreptățit la plata unor penalități de întârziere pentru perioada 08.06.2019 - 08.06.2022.

Înalta Curte reține că potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii".

Potrivit art. 24 alin. (3) din aceeași lege:

"La cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) și care nu au fost respectate în mod culpabil, instanța de executare, prin hotărâre dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 906 din C. proc. civ..".

Potrivit dispozițiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004:

"(4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul, în mod culpabil, nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației".

Se observă că, din cuprinsul dispozițiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, rezultă că premisa fixării penalităților definitive cuvenite creditorului o constituie neexecutarea obligației de către debitor.

Astfel cum s-a reținut anterior, există două etape obligatorii ale procedurii de executare specifică în materia titlurilor executorii obținute în fața instanțelor de contencios administrativ și fiscal, respectiv prima etapă prevăzută de dispozițiile art. 24 alin. (3) din acest act normativ, de stabilire a penalităților de întârziere, precum și a doua etapă, de fixare a cuantumului definitiv al penalităților de întârziere stabilite în prima etapă.

Cu privire la acest aspect, se reține că Înalta Curte de Casație și Justiție - completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, prin Decizia nr. 2 din 16 ianuarie 2023, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 141 din 20 februarie 2023, a statuat că "Prevederile art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de fixare a sumei definitive datorate creditorului cu titlu de penalități se aplică inclusiv în situația în care, prin titlul executoriu, instanța de judecată a stabilit penalități aplicabile părții obligate, pentru fiecare zi de întârziere, conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004".

Relevante pentru cauza de față sunt următoarele considerente din cuprinsul acestei decizii care are caracter general obligatoriu, potrivit dispozițiilor art. 521 C. proc. civ.:

"124. În mod evident, stabilirea penalităților conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 face inutilă stabilirea cuantumului penalităților conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanța de executare, deoarece executarea hotărârii judecătorești în ipotezele date se face de instanța de contencios administrativ.

Așadar, în condițiile în care reclamantul-creditor nu a respectat ordinea etapelor de executare, astfel cum a fost prevăzută în mod imperativ de prevederile art. 24 din Legea nr. 554/2004, omisiunea sesizării instanței de executare în condițiile art. 24 alin. (3) din același act normativ generează în mod obiectiv imposibilitatea analizării pretinsului refuz de executare din perspectiva incidenței dispozițiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, nefiind dovedită stabilirea obligației debitorului de plată a penalităților de întârziere în cadrul primei etape de executare silită.

Astfel, nefiind respectate condițiile de exercitare a acțiunii specifice materiei executării silite în contenciosul administrativ, în mod corect a concluzionat prima instanță că demersul jurisdicțional întreprins în această modalitate de către reclamantul-creditor nu este permis de legiuitor, consecința fiind aceea a admiterii excepției inadmisibilității.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat într-adevăr că dreptul de acces la justiție, garantat de art. 6 din Convenție, protejează, de asemenea, și executarea hotărârilor judecătorești definitive și obligatorii, care, într-un stat care respectă preeminența dreptului, nu pot rămâne fără efect în detrimentul unei părți. În consecință, executarea unei hotărâri judecătorești nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată într-un mod excesiv (Hornsby c. Greciei, 19 martie 1997, par. 40; Iatridis c. Greciei, 25 martie 1999, Burdov c. Rusiei, 7 mai 2002, par. 34; Jas iuniene c. Lituaniei; Ruianu c. României, 17 iunie 2003, Sabin Popescu c. României, 2 martie 2004, Șandor c. României, 24 martie 2005).

Cu toate acestea, în materia contenciosului administrativ, potrivit legii speciale, instanța nu poate aplica mijloacele coercitive (amenda civilă și penalitățile de întârziere) în cazul în care, anterior formulării cererii de chemare în judecată sau, după caz, pe parcursul procesului, a intervenit executarea obligației de către debitor, deoarece acestea reprezintă un remediu pentru viitor, și nu pentru trecut, acestea neavând natura juridică a unor compensații/despăgubiri civile, astfel că interpretarea dată de recurent prin trimitere la jurisprudența instanței europene menționată supra și solicitarea de aplicare a dreptului european și de ignorare a legislației naționale nu poate fi primită, în condițiile în care acesta nu a respectat condițiile de exercitare a acțiunii specifice materiei executării silite în contenciosul administrativ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât Guvernul României și va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât Guvernul României.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 1467 din 20 septembrie 2024 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 27 martie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.