ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1569/2024

Ședința publică din data de 19 martie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 27.06.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Prim-ministrul României, în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a solicitat să se dispună:

- aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat prim-ministrului României, în calitate de conducător al Guvernului României; precum și

- obligarea pârâtului la plata către reclamantă de penalități de 1000 de RON, stabilită pe zi de întârziere, pentru nerespectarea în mod culpabil a obligației de emitere a actului administrativ - H.G. prevăzută art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997 începând cu data de 08.05.2019 - data pronunțării deciziei nr. x.05.2019 de către Î.C.C.J. în dosarul nr. x/2015 și până la executarea obligației;

- cu cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 1551 din Camera de Consiliu din data de 30 septembrie 2022, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiate, atât excepțiile inadmisibilității acțiunii, lipsei calității procesuale active a părții reclamante, prescripției dreptului de a obține executarea silită, lipsei de obiect și lipsei de interes, invocate de pârâți, cât și cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții GUVERNUL ROMÂNIEI și PRIMUL MINISTRU AL ROMÂNIEI.

Recursul exercitat în cauză

Împotriva acestei sentinței a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate și, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., aceasta a solicitat casarea în parte a sentinței recurate în ceea ce privește soluționarea fondului cauzei și trimiterea cauzei spre rejudecare, în temeiul art. 497 C. proc. civ.,

În dezvoltarea recursului, recurenta – reclamantă a arătat că hotărârea cuprinde motive contractorii si nu este motivată, în sensul art. 488 alin. d) pct. 6 C. proc. civ.

Pe de o parte, se respinge excepția rămânerii fără obiect a cererii și a lipsei de interes, invocate de pârâți în contextul adoptării H.G. nr. 746/2022, iar, pe de altă parte, cererea sa se respinge pe fondul cauzei, în considerarea aceluiași fundament factual, că s-a emis H.G. nr. 746/2022.

Deși prima instanță a reținut corect că "Demersul procesual al reclamantei nu rămâne însă, în tot, fără o finalitate practică din punct de vedere juridic. [...] fiind evident că nu a intervenit o executare de bună voie, în tot, a obiectului cererii dedusă judecății de către pârâții. Pretenții concrete ale reclamantei sânt, în continuare, dedusă judecații" (pg. 16 par. 6-8 din Sentința recurată), și cu referire la excepția lipsei de interes invocată de pârâți tot în considerarea adoptării H.G. nr. 746/2022 că, prefigurând folosul efectiv pe care subsemnata l-aș obține prin admiterea cererii, acesta "în continuare, apare ca fiind determinat de petitele nesoluționate din cerere (mai sus redate) și conferă activității judiciare a reclamantei legitimitatea interesului urmărit" (pg. 16, penultimul par. din Sentința recurată,în ciuda acestor dezlegări, prima instanță respinge în mod profund nejustificat acțiunea sa ca neîntemeiată pe motiv că s-a îndeplinit obligația de a face stabilita prin Decizia nr. 2370/2019 pronunțată în dosarul nr. x/2015 al Curții de Apel București (pg. 17, par. 10 din Sentință), soluție pe care recurenta o apreciază vădit contradictorie cu celelalte motive ale hotărârii, prin care s-a constatat că pretențiile sale în continuare au obiect și justifică interesul său de a acționa.

Consideră recurenta că soluția de respingere a cererii sale este nemotivată, în sensul că, pentru a respinge cererea sa, prima instanță se rezumă la a reține că, întrucât pârâtul și-a îndeplinit obligația de a face cuprinsă în Decizia nr. 2370/2019 a ÎCCJ, "nu se mai justifică aplicarea acestor mijloace de constrângere -prevăzute de ari. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, mai exact aplicarea amenzii de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere și aplicare de penalități pe zi de întârziere, în condițiile ari. 906 C. proc. civ.." (pg. 17, par. 10 din Sentința recurată).

Prima instanță nu a analizat cererea cu care a fost învestită, prin prisma tuturor motivelor de fapt și de drept invocate de părți, motivarea care stă la baza soluției date în cauză fiind insuficientă.

Astfel, prima instanță s-a rezumat la a respinge cererea sa, fără a antama sub vreo formă apărările formulate. In concret, recurenta arată că a susținut și în fața primei instanțe că a solicitat aplicarea unei amenzi conducătorului autorității publice pârâte în cuantum de 20 % din salariul minim brut pe economie pe zi întârziere de la pronunțarea Deciziei nr. 2370/08.05.2019 în dosarul nr. x/2015 de către Î.C.C.J., până la punerea în aplicare a acestui titlu executoriu, precum și obligarea la plata unor penalități în condițiile art. 906 C. proc. civ., cu menținerea cuantumului stabilit în mod definitiv de LC.C.J. - 1.000 RON pe zi de întârziere pentru aceeași perioadă.

A arătat totodată că apărarea pârâților că a fost adoptată H.G. nr. 746/2022 din 8 iunie 2022; nu este fondată câtă vreme, cel puțin în intervalul de timp 08.05.2019 - 08.06.2022 pârâții au ignorat forța executorie a Deciziei I. C. civ..J. nr. 2370/08.05.2019 pronunțată în dosarul nr. x/2015, ceea ce se înscrie în ipoteza juridică a art. 24 alin. (1) din Lege. De altfel în cuprinsul notei de fundamentare al H.G. adoptate s-a menționat, cu referire la pct. 3.1. Descrierea generală a beneficiilor și consturilor estimate ca urmare a intrării în vigoare a actului normativ că "Implementarea proiectului de act normativ va avea o serie de efecte economice, bugetare și sociale, dintre care menționăm: - un efect bugetar secundar este cel generat de limitarea perioadei de aplicare a penalităților calculate pe zi de întârziere prin adoptarea actului normativ."

Or, susține recurenta că aceste apărări nu au fost analizate sub vreo formă prin sentința recurată. Chiar dacă nu este obligatoriu a se răspunde în mod extensiv tuturor apărărilor formulate de părțile în litigiu, în mod evident nu este întrunită cerința de motivare corespunzătoare a hotărârii judecătorești dacă soluționarea cauzei se realizează fără vreo analiză a poziției procesuale a recurentei, care tinde la înlăturarea fundamentului juridic al apărărilor pârâților. Instanța nu a abordat deloc susținerile sale referitoare la temeinicia acțiunii promovate.

Pentru aceste considerente, recurenta solicită a se constata că maniera în care a soluționat prima instanță cauza și hotărârea pronunțată nu respectă nici exigențele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și nici pe cele ale dreptului la un proces echitabil, astfel cum este acesta stabilit de art. 6 din C.E.D.O., aspect care echivalează cu necercetarea fondului.

Într-o altă critică recurenta susține că sunt încălcate ori aplicate greșit norme de drept material, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind încălcate și reguli de procedură care atrag sancțiunea nulității, conform art. 488 alin, fi) pct. 5 C. proc. civ.) Astfel, sunt interpretate și aplicate greșit dispozițiile art. 24 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, precum și cele ale H.G. nr. 746/2022 raportat la prevederile art. 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49/1997, cu modificările și completările ulterioare și la Decizia nr. 2370/08.05.2019 din dosarul x/2015

Chestiunea respingerii cererii pe fondul cauzei se impune a fi analizată de instanța de recurs nu numai prin raportare la motivele contradictorii și la lipsa motivării din cuprinsul hotărârii recurate, ci și prin prisma încălcării și a aplicării greșite normelor de drept material incidente.

In acest sens, arată că, încă din luna mai a anului 2019Î.C.C.J. prin considerentele Deciziei nr. 2370/08.05.2019 a statuat că dată fiind perioada foarte lungă de timp în care intimatul-pârât a stat în pasivitate de la data adoptării art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, se impune ca obligarea Guvernului la emiterea H.G. să se facă sub sancțiunea plății unor penalități de întârziere,considerente intrate în puterea de lucru judecat. Or, cu atât mai mult acum, când cunoaștem că Guvernul a stat în pasivitate încă aproape 3 ani de la pronunțarea hotărârii 2370/08.05.2019 (date fiind cele 60 de zile ale stării de urgență declarate în anul 2020), cu încălcarea flagrantă a art. 6 alin. (1) din C.E.D.O., astfel cum a fost statuată prin cauza Șandor c. României referitoare punerea în executare de către Stat a obligațiilor stabilite prin hotărâri judecătorești definitive, o atare sancțiune își justifică interesul.

Mai mult decât atât, este cel puțin discutabilă îndeplinirea obligației de a face de către pârâtul Guverul României prin adoptarea H.G. nr. 746/2022, raportat la cuprinsul acestui act și la obligațiile care-i incumbau acestuia conform art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997 cu modificările ulterioare. B. judecătorul fondului omite faptul că pretinsa "îndeplinire a obligației de a face" nu reprezintă altceva decât un act normativ adoptat strict formal, cu încălcarea flagrantă a dispozițiilor art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997, în scopul declarat de a diminua valoarea penalităților datorate foștilor angajați ai C. S.A., pasând responsabilitatea către Ministrul Energiei.

Solicită astfel a se constata că judecătorul fondului a interpretat și aplicat greșit normele de drept material prevăzute în art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în sensul că cererea sa nu s-ar mai justifica prin prisma faptului că s-a emis H.G. nr. 746/2022. Aceasta întrucât, cel puțin în intervalul de timp 08.05.2019 -08.06.2022 (dacă nu chiar în continuare) pârâții au ignorat forța executorie a Deciziei I. C. civ..J. nr. 2370/08.05.2019 pronunțată în dosarul nr. x/2015, ceea ce se înscrie în ipoteza juridică a art. 24 alin. (1) din Lege.

Blocarea demersului de sancțiune pentru neexecutare înseamnă o tergiversare a executării hotărârii judecătorești definitive, deci o afectare a accesului la justiție prevăzut de art. 6 din C.E.D.O., în componenta referitoare la executarea hotărârii.

Într-o altă critică, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ. recurenta mai susține că sunt încălcate regulile de procedură referitoare la puterea de lucru judecat a Deciziei nr. 2370/08.05.2019 pronunțată în dosarul nr. x/2015.

Înalta Curte a reținut în considerentele titlului executoriu constând în Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunțată în dosarul nr. x/2015 că amânarea adoptării H.G. în vederea aplicării art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997 penru mai mult de 10 ani (până ia momentul inițierii litigiului obiect al dosarului x/2015 - n.n.), reprezintă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 un exces de ptitere. Ca atare, în cuprinsul aceleiași hotărâri, instanța a stabilit, în aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/20042 că: "Penalitățile au fost concepute ca un mijloc de constrângere a autorității publice pârâte și ca o garanție pentru persoana vătămată că se vor restabili drepturile sau interesele legitime lezate prin conduita autorității.

In consecință, dată fiind perioada foarte lungă de timp în care intimatul-pârât a stat în pasivitate, instanța de recurs constată ca se impune aplicarea acestui mecanism de constrângere, urmând a se stabili, adiacent executării obligației principale, sancțiunea unor penalități de 1000 RON pefiecare zi de întârziere de la data pronunțării prezentei decizii. și până la executarea obligației." (pg. 6, par. 4 și 5 din Decizia 2370/08.05.2019).

Astfel, consideră că soluția instanței, de respingere a cererii de acordare a penalităților de 1.000 de RON pe zi de întârziere a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură referitoare la puterea de lucru judecat, nerespectarea acestora atrăgând sancțiunea nulității, raportat la dispozițiile art. 174 și urm. C. proc. civ.

În ceea ce privește componenta de obligare a pârâtului Guvernul României la plata de penalități de 1.000 RON pe zi de întârziere, recurent arată că judecătorul fondului a încălcat regulile de procedură privind efectul pozitiv al autorității de lucru judecat al Deciziei nr. 2370/08.05.2019, raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004 corob. cu art. 431 alin. (2) Gpr.civ. în sensul că, deși s-a stabilit printr-o hotărâre judecătorească definitivă obligarea Guvernului României la plata unor penalități de 1.000 RON pe zi de întârziere, începând cu data pronunțării acesteia -08.05.2019, până la executarea obligației, prima instanță a ignorat cele statuate prin titlul executoriu.

Vătămarea ce i-a fost cauzată din acesta încălcare a regulilor de procedură este evidentă, fiindu-i refuzat în mod nejustificat un drept dobândit printr-o hotărâre judecătorească definitivă.

Pentru toate aceste motive, recurenta – reclamantă apreciază că soluția primei instanțe este negală, iar recursul formulat este întemeiat și se impune a fi admis ca atare, cu obligarea intimaților-pârâți la plata cheltuielilor de judecată ocazionate în toate fazele procesuale.

Apărările formulate în cauză

Deși cererea de recurs formulată de recurenta – reclamantă A. le-a fost comunicată intimaților – pârâți Guvernul României și Prim-ministrul României în termenul legal, niciunul dintre aceștia nu a combătut criticile recurentei în cadrul unei întâmpinări, astfel cum permit dispozițiile art. 471

1

alin. (3) C. proc. civ..incidente și în cazul recursului, conform art. 490 alin. (2) și art. 494 C. proc. civ.

Procedura de soluționare a recursului

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin Rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului din data de 08.06.2023, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 19.03.2024, în ședință publică, cu citarea părților, când, Înalta Curte, după soluționarea cu prioritate a cererii de suspendare a judecății, astfel cum a fost formulată și întemeiată de recurenta -reclamantă pe dispozițiile art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., în sensul respingerii acesteia, pentru considerentele arătate în prracticaua prezentei hotărâri, a luat act de solicitarea de judecare a cauzei în lipsă și, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. declarat dezbaterile închise și a reținut dosarul în pronunțare asupra recursului.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, de apărările din cuprinsul întâmpinării, dar și de normele legale aplicabile litigiului dedus prezentei judecăți, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, motiv pentru care va fi respins, ca atare, pentru considerentele expuse în continuare:

Elemente de fapt și de drept relevante

Prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunțată în dosarul numărul x/2015 de către Înalta Curte de Casație și Justiție, astfel cum a fost îndreptată și completată prin încheierile din 30 mai 2019 și 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acțiuni ale C. S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației.

Potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997:

"Acțiunile societății comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va tine evidenta acțiunilor și acționarilor în Registrul acționarilor, deschis și operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariații Societății Naționale a Petrolului «Petrom» - S.A. București au dreptul sa achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8 % din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului."

În cauză, debitorul Guvernul României a emis H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-au stabilit următoarele:

"ART. 1

(1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării.

(2) Vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

ART. 2

În termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."

Considerente generale privind procedura de executare silită a obligațiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004

Conform paragrafului 65 din Decizia nr. 12/2018 pronunțată de ÎCCJ-Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în dosarul nr. x/2017), procedura de executare silită a hotărârilor de contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative (obligații de a face care implică faptul personal al debitorului), așa cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 în forma în vigoare după adoptarea Legii nr. 138/2014, presupune două etape:

a) Într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, instanța de executare aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 905 din C. proc. civ. (art. 906 după numerotarea realizată în urma republicării).

Dispozițiile art. 906 alin. (2) și (3) din C. proc. civ. vorbesc de obligarea debitorului la plata în favoarea creditorului a unei penalități de la 100 la 1.000 RON pe zi de întârziere, stabilită până la executarea obligației, dacă obligația nu este evaluabilă în bani, sau a unei penalități între 0,1% și 1% din valoarea obiectului obligației, pe zi de întârziere, dacă obligația este evaluabilă în bani.

Această etapă are un dublu scop:

- pe de o parte, dă efect principiului disponibilității care guvernează executarea silită și în materia contenciosului administrativ (într-adevăr, debitorul nu este obligat să ceară executarea, iar dacă a cerut-o nu este obligat să o finalizeze, așa cum rezultă explicit din dispozițiile art. 24 alin. (5); altfel spus, fără o cerere formulată în temeiul art. 24 alin. (3) nu există executare silită în materia contenciosului administrativ (pentru ipotezele guvernate de art. 18 alin. (1) și (4) lit. b) și c) și art. 24 alin. (1), deoarece s-a încălca principiul disponibilității; în plus, spre diferență de dreptul comun, executarea silită în astfel de situații se face de instanța de executare și nu de executorul judecătoresc, ceea ce este firesc deoarece în discuție este constrângerea la exercițiului puterii publice;

- pe de altă parte, prima fază are ca obiectiv să constrângă debitorul autoritate publică să execute în natură obligația care presupune faptul său personal, stabilită în sarcina sa de instanța de contencios administrativ, iar mijloacele de constrângere sunt amenda în favoarea statului și penalitățile în favoarea creditorului.

b) Într-o a doua etapă, dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care se suprapun în parte prevederilor din art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., prevăd că "Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 891 din C. proc. civ. (devenit art. 892 în urma republicării), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației.

Cea de-a doua etapă, într-o primă variantă, are ca obiectiv executarea silită prin echivalent a obligației amintite, în cazul în care debitorul refuză executarea în natură.

Astfel, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, daca în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul, în mod culpabil, nu executa obligația prevăzuta în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației.

Într-o a doua variantă, alternativă, etapa a doua constă în închiderea executării în ipoteza în care creditorul se desistează (renunță la executarea începută). Astfel, potrivit art. 24 alin. (5), în lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanței de executare va solicita autorității publice relații referitoare la executarea obligației cuprinse în titlul executoriu și, în cazul în care obligația nu a fost integral executată, instanța de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părților.

Preliminar, se constată că legea prevede două momente procedurale diferite la care se pot solicita/se pot stabili penalități de întârziere conform legii nr. 554/2004:

- pe de o parte, în temeiul art. 18 alin. (5) și (6), odată cu soluționarea acțiunii sau a recursului, la cererea părții interesate (reclamantul);

- pe de altă parte, în temeiul art. 24 alin. (3), la cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenului prevăzut pentru executare în cuprinsul hotărârii definitive sau, în lipsă, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

De altfel, art. 18 alin. (5) și (6) nu reprezintă decât o posibilitate mai energică pusă la dispoziția creditorului de a cere încă din cursul judecății executarea obligației principale sub sancțiunea penalităților, care încep să curgă încă de la împlinirea termenului de executare dat prin hotărâre sau, în lipsa acestuia, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești.

Dacă nu a uzat de această posibilitate, creditorul poate cere constrângerea debitorului prin penalități în temeiul art. 24 alin. (3), fiind aceleași penalități, care de data aceasta încep să curgă diferit.

Apoi, trebuie observat faptul că stabilirea cuantumului final al penalităților nu reprezintă o simplă chestiune de calcul aritmetic pe care ar putea să o facă un executor judecătoresc în condițiile Codului de procedură civilă. Dacă ar fi așa, dispozițiile art. 24 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004 nu ar mai avea nicio rațiune, iar penalitățile stabilite în temeiul art. 24 alin. (3) s-ar executa direct în temeiul C. proc. civ., fără mijlocirea instanței de executare.

De altfel, obligația de a emite un act administrativ individual, indiferent de numărul destinatarilor actului, conține o obligație unică în sarcina autorității publice emitente de a emite un singur act administrativ, acest caracter unic răsfrângându-se și asupra mijlocului de constrângere reprezentat de stabilirea penalităților de întârziere.

Mergând mai departe cu raționamentul juridic, se constată că stabilirea penalităților în baza art. 18 alin. (5) din lege este diferită de cea stabilită în baza art. 24 din aceeași lege, cel puțin ca și cauză juridică; dacă la aplicarea art. 18, se reține de către instanță o neexecutare a unei obligații legale, la aplicarea art. 24 se constată o neexecutare a unei obligații stabilite pe cale judecătorească și devenită executorie.

În mod evident, stabilirea penalităților conform art. 18 alin. (5) face inutilă stabilirea cuantumului penalităților conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanța de executare, deoarece executarea hotărârii judecătorești în ipotezele date se face de instanța de contencios administrativ.

Așadar, în cazul obligațiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică și exercițiul autorității publice, dacă obligațiile nu sunt executate de bună voie, aplicarea dispozițiilor art. 18 alin. (5) nu elimină procedura de executarea silită reglementată de art. 24 alin. (3), (4) și 5.

Este esențial că obiectul executării silite nu constă în penalitățile reglementate de art. 18 alin. (5) sau art. 24 alin. (3) din lege, ci în obligația de a face ce implică un fapt personal al debitorului autoritate publică și, implicit, exercițiul forțat al autorității publice necesar pentru înlăturarea unei vătămări.

Penalitățile devin obiect al executării silite (alături de despăgubiri, altele decât cele de întârziere) doar în condițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, după ce instanța de executare (care este instanța de contencios administrativ, conform art. 25 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. ț) din Legea nr. 554/2004) a constatat că obligația de executare în natură nu este posibilă din cauza refuzului culpabil al debitorului și, la cererea creditorului (necesară potrivit interpretării per a contrario a dispozițiilor art. 24 alin. (5) din lege), dispune executarea ei prin echivalent, fixând sumele datorate creditorului cu titlu de penalități și de despăgubire.

Acțiunile întemeiate pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 trebuie înțelese ca având întotdeauna drept capăt de cerere declanșarea procedurii de executare silită a debitorului care, fie nu și-a îndeplinit obligația, fie a îndeplinit-o necorespunzător, fie a îndeplinit-o cu întârziere (acest capăt de cerere este unul în constatare, instanța fiind chemată doar să constate una din cele trei situații posibile).

În situația în care creditorul deține o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 și totuși formulează o cerere în temeiul art. 24 alin. (3) prin care pretinde și aplicarea mijloacelor de constrângere, atunci instanța este ținută să constate dacă debitorul a îndeplinit obligația întocmai și la timp sau, în caz contrar, să constate una din următoarele trei ipoteze logic posibile: că obligația nu a fost îndeplinită, sau că nu a fost îndeplinită întocmai, sau că a fost îndeplinită cu întârziere.

Susținerea recurentei-reclamante este aceea că prima instanță în mod greșit a apreciat că pârâții și-ar fi îndeplinit obligația de a face stabilită prin titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2370/2019 pronunțată de ICCJ în dosarul nr. x/2015. Recurentul invocă, așadar, o neexecutare a titlului executoriu invocat în speță.

Raportând conținutul H.G. nr. 746/2022 la dispozițiile art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, prima instanță a reținut că debitorul Guvernul României prin emiterea acestui act administrativ și-a îndeplinit obligația stabilită în sarcina sa prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunțată în dosarul nr. x/2015 de către Înalta Curte de Casație și Justiție.

Prin urmare, ceea ce trebuie stabilit este dacă, în lumina dispozițiilor art. 24 din Legea contenciosului administrativ, în cauză se reține o executare sau o neexecutare a titlului executoriu emis de instanța de contencios administrativ, aspect care intră în sfera de aplicare a legii, chiar dacă implică în sine și verificări de fapt ce nu pot fi însă desprinse de conținutul normei juridice a cărei aplicare se discută în cauză.

Din analiza dispozitivului deciziei menționate, Curtea reține că hotărârea la emiterea căreia a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească pe de o parte cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați, iar pe de altă parte momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia.

Or, prin H.G. nr. 746/2022 s-a stabilit că vânzarea acțiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023 și cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați de 1 % din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării.

Înalta Curte constată că, anterior înregistrării cererii de chemare în judecată pe rolul primei instanțe, pârâtul Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022.

În preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispozițiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înființarea Societății Naționale a Petrolului "D." - S.A. București, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum și la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal,

Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 pârâtul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut ca vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, în termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii".

Potrivit art. 24 alin. (3) din aceeași lege: "La cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) și care nu au fost respectate în mod culpabil, instanța de executare, prin hotărâre dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 906 din C. proc. civ..".

Având în vedere că prin titlul executoriu, pârâtul Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003 în vederea vânzării de acțiuni ale C. S.A. până la limita de 8% din capitalul social, iar la data de 8 iunie 2022, pe parcursul judecării prezentei cauze, pârâtul a adoptat H.G. nr. 746/2022, prin care a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării, Înalta Curte retine ca prima instanță, cu corecta aplicare a legii, a reținut că este lipsită de obiect cererea de chemare în judecată având ca obiect executarea silită a acestei obligații de a face în baza art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit dispozițiilor art. 9 din O.U.G. nr. 49/1997 privind înființarea Societății Naționale a Petrolului "D." - S.A. București, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 55/2003: "Salariații Societății Naționale a Petrolului «Petrom» - S.A. București au dreptul sa achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8% din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului".

Legea recunoaște autorității publice posibilitatea de a stabili o cotă, până la limita de 8%, marjă de apreciere ce a fost exercitată prin intermediul H.G. nr. 746/2022.

Pe de altă parte, termenul la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia a fost, de asemenea, stabilit (decembrie 2023).

În ceea ce privește prețul de achiziție, se constată că acesta este stabilit prin lege, nefiind necesar un act administrativ de forță juridică inferioară care să stabilească prețul acestor achiziții ("același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare").

Având în vedere ca, la data de 8 iunie 2022, pârâtul Guvernul României a îndeplinit obligația de a face stabilita prin titlul executoriu Decizia nr. 2370/2019 definitiva, pronunțată de Înalta Curte de Casație si Justiție in dosarul nr. x/2015, Înalta Curte reține că la momentul soluționării cererii de către prima instanță, nu se mai justifica aplicarea acestor mijloace de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în mod corect reținând prima instanță că a fost executată obligația stabilită prin titlul executoriu.

Astfel, cu corecta aplicare a legii, prima instanță a reținut că aplicarea amenzii și acordarea penalităților de întârziere nu mai sunt necesare în condițiile care la data de 8 iunie 2022, paratul a îndeplinit obligația de a face stabilita prin titlul executoriu Decizia nr. 2370/2019, definitiva, aceasta fiind executată, nu mai subzista necesitatea constrângerii debitorului prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul de acces la justiție, garantat de art. 6 din Convenție, protejează, de asemenea, și executarea hotărârilor judecătorești definitive și obligatorii, care, într-un stat care respectă preeminența dreptului, nu pot rămâne fără efect în detrimentul unei părți. În consecință, executarea unei hotărâri judecătorești nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată într-un mod excesiv (Hornsby c. Greciei, 19 martie 1997, par. 40; Iatridis c. Greciei, 25 martie 1999, Burdov c. Rusiei, 7 mai 2002, par. 34; Jas iuniene c. Lituaniei; Ruianu c. României, 17 iunie 2003, Sabin Popescu c. României, 2 martie 2004, Șandor c. României, 24 martie 2005).

Cu toate acestea, în materia contenciosului administrativ, potrivit legii speciale, instanța nu poate aplica mijloacele coercitive (amenda civilă și penalitățile de întârziere) în cazul în care, anterior formulării cererii de chemare în judecată sau, după caz, pe parcursul procesului, a intervenit executarea obligației de către debitor, deoarece acestea reprezintă un remediu pentru viitor, și nu pentru trecut, acestea neavând natura juridică a unor compensații/despăgubiri civile.

Or, în cauza dedusă judecății, reclamantul a atins scopul urmărit, obținând executarea obligației intuitu personae, iar din conținutul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 rezultă că însăși fixarea cuantumului penalităților este condiționată de curgerea unui termen (prohibitiv) de 3 luni în care autoritatea publică, prin conducătorul acesteia, să fi rămas în pasivitate după pronunțarea încheierii de aplicare a art. 24 alin. (3).

Înalta Curte mai reține că în sarcina pârâților nu se poate reține o culpă determinantă în întârzierea executării obligației, condiție prevăzută în mod expres de dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cât timp, potrivit prevederilor Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările și completările ulterioare aduse prin O.U.G. nr. 166/2020: "(1) Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acțiunilor deținute de stat la companiile și societățile naționale, la instituții de credit, precum și la orice altă societate la care statul are calitatea de acționar, indiferent de cota de capital social deținută".

Aceste modificări legislative au intervenit după pronunțarea Deciziei nr. 2370/2019 în dosarul nr. x/2015, însă produc efecte în ceea ce privește situațiile pendinte, împiedicând autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ prin care să demareze procedurile de vânzare a acțiunilor C. S.A.

Prin hotărârea judecătorească menționată nu a fost suplinit consimțământul unei părți la contractul de vânzare, obligația nu poată fi considerată a avea efect constitutiv de drepturi, ci doar a fost constatată o omisiune legată de inițierea unui proces de vânzare a acțiunilor, acesta fiind motivul pentru care, prin H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca vânzarea efectivă să aibă loc după expirarea interdicției de înstrăinare prevăzute de Legea nr. 173/2020.

Prin urmare, nu se poate reține refuzul Guvernului de a adopta o hotărâre prin care să pună în aplicare dispozițiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003, iar punerea în aplicare cu întârziere nu poate înlătura concluzia că reclamantul a obținut executarea obligației prin emiterea actului administrativ la care pârâtul fusese obligat.

În aceste condiții, Înalta Curte reține că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este fondat. Acest motiv de casare intervine în caz de încălcare sau aplicare greșită a normelor de drept material, fiind incident când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege substanțială aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

Contrar argumentelor prezentate de recurentă, soluția instanței de fond este legală, fiind rezultatul corectei interpretări și aplicări a dispozițiilor legale incidente litigiului dedus judecății.

Deopotrivă, Înalta Curte constată că nici critica ce vizează faptul că hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii și nu este motivată, nu poate fi primită.

Art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. prevede că se poate cere casarea unei hotărâri numai pentru motive de nelegalitate, când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Aceste dispoziții legale trebuie analizate prin raportare și la art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit căruia, hotărârea va cuprinde considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

În același timp, este binecunoscut faptul că instanța nu trebuie să răspundă punctual fiecăruia dintre argumentele invocate de parte în dezvoltarea uneia ori alteia dintre susținerile făcute, ori dintre criticile din apel sau recurs, esențial fiind ca instanța să se pronunțe global cu referire la fiecare susținere sau la fiecare critică.

În speță, se constată că instanța de fond a motivat pertinent hotărârea recurată, răspunzând criticilor și apărărilor formulate de părți, ceea ce înseamnă că hotărârea a fost motivată în acord cu cerințele impuse de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale și cu jurisprudența C.E.D.O. în materie, și făcând o aplicare corectă a normelor legale incidente cauzei.

Faptul că instanța a respins excepția rămânerii fără obiect a cererii și a lipsei de inters, invocate de pârâți, în contextul adoptării H.G. nr. 746/2022, dar și cererea reclamantei, pe fondul său, în considerarea aceluiași fundament, respectiv că s-a emis H.G. nr. 746/2022, nu poate fi interpretat în sensul existenței unor considerente contradictorii, cum eronat susține recurenta-reclamantă.

Contrar susținerilor acesteia, Înalta Curte constată că instanța de fond a redat de o manieră convingătoare raționamentul juridic pe care l-a adoptat, așa încât ansamblul considerentelor hotărârii nu sunt contradictorii, ci dimpotrivă converg spre aceeași soluție, putând fi astfel realizat controlul judiciar, fapt pentru care și motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondat.

De asemenea, instanța de control judiciar nu poate primi nici critica recurentei vizând încălcarea regulilor de procedură privind efectul pozitiv al autorității de lucru judecat al Deciziei nr. 2370/08.05.2019, câtă vreme acest aspect nu a fost invocat în fața primei instanțe, iar criticile din recurs nu pot privi decât aspecte care au format obiectul dezbaterilor contradictorii anterioare și nu aspecte noi, suplimentare celor ce au format obiectul cercetării judecătorești și dezbaterilor finale ale litigiului.

Prin urmare, Înalta Curte constată că nici motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. nu poate fi reținut, critica recurentei ce vizează încălcarea regulilor de procedură referitoare la puterea de lucru judecat a Deciziei nr. 2370/08.05.2019 pronunțată în dosarul nr. x/2015 fiind nefondate.

Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt nefondate și nu pot fi primite, iar instanța de fond, în raport de starea de fapt corect stabilită, în urma coroborării întregului material probator administrat în cauză, a pronunțat o hotărâre legală, nesusceptibilă de reformare pe calea extraordinară a recursului.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 25 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) Cod procedură civilă, va respinge recursul formulat de reclamanta A., ca nefondat, cu consecința menținerii, ca legale, a hotărârii atacate

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 1551 din Camera de Consiliu din data de 30 septembrie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 19 martie 2024.