ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3205/2024

Obiectul cererii Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a la data de 10.03.2023, sub nr. x/2023, reclamantul A. a chemat în judecată pârâții Guvernul României și Prim-ministrul României, solicitând: (1) să se constate că pârâtul Guvernul României nu a executat de bună voie în termen de cel mult 30 de zile, Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2015; (2) să se aplice Primului Ministru al Guvernului României, în calitate de conducător al executivului, amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, având în vedere că nu a pus în executare decizia anterior indicată, la expirarea termenului de cel mult 30 de zile, care se calculează de la data de 08.06.2019; (3) acordarea penalităților în valoare de 1.000 RON/zi de întârziere, ce vor fi calculate de la expirarea termenului de 30 zile, care i-au fost acordate prin titlul executoriu reprezentat Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație si Justiție în dosar nr. x/2015

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 825 din 16 mai 2023, pronunțată în dosarul nr. x/2023, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile inadmisibilității, lipsei calității procesuale active și prescripției dreptului de a cere executarea silită, ca neîntemeiate, precum și acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Prim-Ministrul României, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Reclamantul A. a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., admiterea acestuia, casarea sentinței recurate și procedând la rejudecare, admiterea acțiunii așa cum a fost formulată. Urmare unei succinte prezentări a obiectului cauzei și aspectelor statuate prin hotărârea recurată, recurentul a învederat că prima instanță a pronunțat hotărârea cu încălcarea dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, întrucât în mod greșit a considerat că intimata și-a îndeplinit obligațiile stabilite prin titlul executoriu. Pe de altă parte, a mai arătat că prima instanță a aplicat greșit normele de drept material, respectiv a stabilit eronat ce obligații avea debitorul potrivit titlului executoriu referitor la cota procentuală din capitalul social ce trebuia vândută salariaților, la termenele de început și de finalizare a vânzării, la procedurile și condițiile care trebuia să fie deja adoptate la data pretinsei executări a obligației. Cu titlu prealabil, menționează că Hotărârea de Guvern pe care și-a întemeiat prima instanță soluția de respingere, respectiv H.G. nr. 746/2022, a fost anulată de Curtea de Apel Ploiești în dosarul nr. x/2023. În continuare, susține recurentul-reclamant faptul că debitorul obligației stabilite prin titlul executoriu nu a pus în aplicare dispozițiile titlului executoriu, raportat la art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, întrucât nu a reglementat prin hotărâre de guvern vânzarea a 8% din acțiunile B. către salariați, ci doar a unui procent de 1% din aceste acțiuni. Or, Guvernul României nu are dreptul de a modifica o ordonanță de urgență printr-o hotărâre de guvern, iar prin titlul executoriu, decizia ÎCCJ-SCAF nr. 2370/08.05.2019, Înalta Curte a negat, cu autoritate de lucru judecat, dreptul Guvernului României de a decide când și în ce măsură va efectua vânzarea pachetului de acțiuni. Așadar, Guvernului îi era interzis prin titlul executoriu să modifice cota de capital social care se va vinde salariaților B., stabilită prin lege, precum și să stabilească momentele când se va realiza vânzarea. În acest context, consideră recurentul-reclamant că, deoarece în titlul executoriu nu era prevăzut un termen de executare, Guvernul era obligat să demareze procedura de vânzare a pachetului de acțiuni în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, însă nu a procedat în acest fel, ci, prin adoptarea H.G. nr. 746/2022, a dispus cu privire la ceva ce-i fusese interzis prin titlul executoriu, a depășit termenul legal și a transferat adoptarea procedurilor în sarcina altui organ administrativ, care nu a fost parte în titlul executoriu. Totodată, arată recurentul, debitorul trebuia să stabilească momentele la care se va face vânzarea, însă a stabilit doar momentul la care se va finaliza această procedură, nu și momentul la care va începe. Potrivit art. 2 din H.G. nr. 746/2022, procedura, termenele și condițiile vânzării vor fi adoptate prin ordin al ministrului energiei în termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, potrivit Legii nr. 173/2020, intrată în vigoare la data de 17.08.2020. Interdicția de vânzare respectivă a expirat la 17.08.2022, însă titlul executoriu ar fi trebuit executat de bunăvoie în termen de 30 de zile de la pronunțare, adică până la 08.06.2019, astfel că luna februarie 2023, prevăzută ca termen până la care ministrul energiei va adopta procedurile de vânzare, se situează după termenul la care obligația prevăzută în titlu trebuia îndeplinită. Prin urmare, consideră recurentul că Guvernul nu a organizat punerea în executare a dispozițiilor legale privind vânzarea acțiunilor către salariații B., neîndeplinind obligația stabilită prin hotărârea judecătorească ce constituie titlu executoriu. Mai arată recurentul-reclamant că H.G. nr. 746/2022 nu valorează executarea obligației stabilite prin titlul executoriu și pentru motivul că, deși O.U.G. nr. 49/1997 prevedea că se va vinde către salariați un procent de acțiuni aparținând societății B. S.A., stabilit la data privatizării societății, totuși prin H.G. nr. 746/2022 se dispune vânzarea unui procent diminuat de 1% din acțiunile societății B. S.A., stabilit la momentul vânzării acțiunilor către salariați. Având în vedere toate aceste aspecte, precum și recunoașterea Guvernului în sensul că H.G. nr. 746/2022 nu valorează executarea obligației, consideră recurentul că în speță nu acționează prezumția de legalitate a H.G. nr. 746/2022, astfel că instanța de executare trebuia să admită cererea și să dispună măsurile de constrângere la executarea obligației. Mai subliniază recurentul-reclamant că ceea ce trebuia verificat în cauză este îndeplinirea obligației din titlul executoriu, iar nu legea în temeiul căreia a fost pronunțată hotărârea judecătorească, fiind astfel greșite considerentele instanței prin care se susține că legea recunoaște autorității publice posibilitatea de a stabili cota de acțiuni vândute. În final, recurentul-reclamant solicită a fi avute în vedere dispozițiile Deciziei nr. 2/16.01.2023, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Apărările formulate în cauză Intimații-pârâți Prim-ministrul României și Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului au depus întâmpinare în dosarul instanței de recurs, solicitând respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura în fața instanței de recurs În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 06 septembrie 2023 s-a fixat termen de judecată la data de 22 februarie 2022, în ședință publică, cu citarea părților, când Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reținând cauza spre soluționare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecății. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deși reclamantul a încadrat recursul în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., criticile expuse se subsumează doar cazului de casare prevăzut de pct. 8 din acest text de lege. Recurentul-reclamant nu a expus motive referitoare la încălcarea unor reguli de procedură a căror nerespectarea atrage sancțiunea nulității, ci a susținut că, prin emiterea H.G. nr. 746/2022, Guvernul României nu a îndeplinit obligația stabilită prin titlul executoriu (decizia ÎCCJ-SCAF nr. 2370/2019). Așadar, problema de drept dedusă judecății în calea de atac este aceea a verificării corectei aplicări de către prima instanță a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, în raport de obligația instituită prin titlul executoriu, motivele de recurs fiind încadrabile în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Prin decizia nr. 2370 din 08 mai 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2015, astfel cum a fost îndreptată și completată prin încheierile din 30 mai 2019 și 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acțiuni ale B. S.A. până la limita de 8% din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației. Este de reținut că, potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997:"Acțiunile societății comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va tine evidenta acțiunilor și acționarilor în Registrul acționarilor, deschis și operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariații Societății Naționale a Petrolului «Petrom» - S.A. București au dreptul sa achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8 % din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului." Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul A. a solicitat, în condițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, constrângerea pârâților la executarea deciziei nr. 2370/08.05.2019 a ÎCCJ-SCAF, prin stabilirea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe fiecare zi de întârziere, aplicată conducătorului Guvernului României și plata penalităților de 1000 de RON/zi de întârziere. Prima instanță a constatat că cererea este nefondată, dată fiind adoptarea de către Guvernul României a H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-au stabilit următoarele: "ART. 1 - (1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. (2) Vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023. ART. 2 - În termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I." În recurs, reclamantul a contestat concluzia instanței de fond, susținând că, prin emiterea H.G. nr. 746/2022, Guvernul României nu a îndeplinit obligația stabilită prin decizia ÎCCJ-SCAF nr. 2370/2019. Totodată, a arătat că H.G. nr. 746/2022, pe care prima instanță și-a fundamentat soluția de respingere, a fost anulată de Curtea de Apel Ploiești, în dosarul nr. x/2023. Preliminar, Înalta Curte constată că dosarul nr. x/2023 a fost soluționat definitiv la data de 20.06.2024, prin Decizia nr. 3517, în sensul admiterii recursurilor declarate, casării hotărârilor recurate și respingerii ca neîntemeiată a cererii de chemare în judecată având ca obiect anularea H.G. nr. 746/08.06.2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziționată de salariații Societății "B." - S.A. În continuare, procedând la examinarea criticilor invocate de recurent, din analiza dispozitivului deciziei nr. 2370/2019, în raport de prevederile art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, Înalta Curte reține că hotărârea la emiterea căreia a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească, pe de-o parte, cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați, iar, pe de altă parte, momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor. Or, prin H.G. nr. 746/2022 s-a stabilit că vânzarea acțiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023, iar cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați este de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării, dispoziții care corespund obligațiilor stabilite prin hotărârea judecătorească. În sprijinul afirmației neexecutării titlului executoriu, recurentul-reclamant a mai susținut că H.G. nr. 746/2022 stabilește că va fi vândută o cotă de 1%, iar nu de 8% din acțiunile B., astfel cum s-a dispus prin titlul executoriu și că nu detaliază în întregime modalitatea de punere în executare a obligației, care este delegată altei autorități publice (Ministerul Energiei). Având în vedere că, prin titlul executoriu, pârâtul Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din Anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acțiuni ale B. S.A. până la limita de 8% din capitalul social, iar prin H.G. nr. 746/2022 s-a aprobat vânzarea unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării, Înalta Curte constată în mod corect instanța de fond a reținut că pârâtul debitor a respectat obligațiile stabilite prin titlul executoriu. Contrar susținerilor recurentului-reclamant, prin decizia Înaltei Curți nu s-a stabilit că hotărârea de guvern trebuie să dispună vânzarea de acțiuni într-un procent fix de 8% din capitalul social ci, în acord cu art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, procentul de acțiuni urma a fi stabilit prin hotărârea de guvern până la limita de 8%. Acest text de lege recunoaște autorității publice dreptul de a stabili cota procentuală din capitalul social, în raport de care se pot vinde acțiunile, până la limita de 8%, iar această marjă de apreciere a fost reținută și în dispozitivul titlului executoriu, fiind exercitată prin adoptarea H.G. nr. 746/2022. Totodată, H.G. nr. 746/2022 prevede și termenul limită până la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către salariații B. - 31 decembrie 2023. Cum prin H.G. nr. 746/2022 Guvernul României a stabilit atât cota procentuală în care se vor vinde acțiunile, cât și termenul până la care acestea se vor vinde, obligația prevăzută de titlul executoriu a fost îndeplinită, iar împrejurarea că hotărârea de guvern nu cuprinde totalitatea procedurilor ce ar trebui urmate în vederea vânzării efective ori data la care va începe procedura de vânzare nu poate fi interpretată ca o neexecutare a hotărârii judecătorești. Câtă vreme titlul executoriu și dispozițiile art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997 nu impun obligația reglementării, prin hotărârea de guvern, a întregii proceduri de vânzare a acțiunilor și nu impun ca procedura să se desfășoare nemijlocit de către Guvernul României, pârâtul a avut posibilitatea de a aproba prin hotărâre de guvern cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și termenul până la care se va face vânzarea, urmând ca restul procedurilor să fie stabilite ulterior, în speță prin ordin de ministru (emis de Ministerul Energiei). Toate acest aspecte au fost valorificate de instanța de fond prin sentința recurată, care cuprinde detaliat motivele pentru care s-a apreciat că obligația din titlul executoriu a fost îndeplinită. Recurentul-reclamant a mai invocat un argument referitor la nerespectarea, prin H.G. nr. 746/2022, a dispozițiilor O.U.G. nr. 49/1997, care prevedeau că se va vinde către salariați un procent de acțiuni aparținând societății B. S.A. stabilit la data privatizării societății, pe când prin hotărârea de guvern se dispune vânzarea unui procent de 1% din acțiunile societății B. S.A., din capitalul social înregistrat la data vânzării. Acest argument este contradictoriu cu cele susținute în cadrul recursului, prin care reclamantul a afirmat că ceea ce trebuie verificat în speță este dacă s-a respectat obligația din titlul executoriu, iar nu obligația legală prevăzută de O.U.G. nr. 49/1997. Pe de altă parte, din cuprinsul dispozitivului titlului executoriu rezultă cu claritate că obligația stabilită în sarcina Guvernului României este aceea a vânzării de acțiuni aparținând B. S.A., iar nu B. S.A., această din urmă societate fiind supusă procedurii de privatizare. Acțiunile aflându-se în prezent în patrimoniul B. S.A., este firească mențiunea că vânzarea se va face din acțiunile ce fac parte din capitalul social al acestei societăți la data vânzării. Înalta Curte nu poate reține nici critica referitoare la pretinsa "recunoaștere" a intimaților-pârâți cu privire la neexecutarea obligației stabilite prin titlul executoriu, câtă vreme recurentul-reclamant nu a demonstrat existența acestei recunoașteri, iar o astfel de poziție procesuală nu rezultă din actele procesuale ale cauzei. Cât privește invocarea de către recurentul-reclamant a Deciziei nr. 2/16.01.2023, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanța de recurs constată că prin această decizie interpretativă s-a tranșat o chestiune de drept care nu prezintă relevanță în speță, fiind străină de problema litigioasă. Mai exact, decizia amintită a statuat cu privire la interpretarea prevederilor art. 24 alin. (3) și (4) din legea nr. 554/2004, în sensul că procedura de executare a unei hotărâri judecătorești definitive pronunțate de o instanță de contencios administrativ este aplicabilă inclusiv în situația în care obligația stabilită prin respectiva hotărâre este aceea de adoptare a unui act administrativ unilateral cu caracter individual, or în speța de față nu s-a invocat un astfel de fine de neprimire în apărările intimaților-pârâți, instanța de fond nefiind învestită cu tranșarea unei astfel de probleme și, pe cale de consecință, sentința recurată nu cuprinde considerente vizând aspectele dezlegate prin decizia interpretativă. Înalta Curte mai reține că răspunderea reglementată prin dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 funcționează ca un mijloc de constrângere la executare. Prin reglementare, caracter și scop, aplicarea acestui text de lege presupune, cu necesitate, ipoteza neexecutării hotărârii judecătorești definitive până la momentul epuizării tuturor fazelor procesuale în litigiul ce urmărește obligarea la executarea titlului executoriu și sancționarea conducătorului autorității publice. Or, în cauza de față, la momentul soluționării cererii de către prima instanță, nu se justifica aplicarea acestor mijloace de constrângere, având în vedere adoptarea H.G. nr. 746/2022, astfel că în mod corect prima instanță a reținut că cererea este neîntemeiată, întrucât obligația stabilită prin titlul executoriu a fost îndeplinită. Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.