ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3391/2024

Ședința publică din data de 18 iunie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la această instanță la data de 20.12.2022, sub nr. x/2022, reclamanții A. și B. au chemat în judecată pe pârâții Guvernul României și Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Apărării Naționale, solicitând instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună: acordarea de despăgubiri pentru prejudiciul cauzat reclamanților prin punerea în aplicare, începând cu data de 11anuarie 2022, a dispozițiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021; obligarea pârâților la plata către reclamanți a despăgubirilor reprezentând sume egale cu sumele reținute începând cu luna ianuarie 2022 din pensiile reclamanților, rețineri făcute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din ceea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reținere din pensia fiecărui reclamant si până la acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflației; obligarea pârâților la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului; obligarea pârâților la emiterea unul act administrativ prin care să dispună încetarea reținerilor din pensiile reclamanților a contribuțiilor sociale de sănătate de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru flecare drept de pensie, începând cu data pronunțării hotărârii; cu cheltuieli de judecată ocazionate de judecarea prezentai cauze.

Prin sentința civilă nr. 803 din data de 05.05.2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea în contradictoriu cu pârâta Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Apărării Naționale, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A respins, ca inadmisibilă, cererea de sesizare a Curții Constituționale.

A admis în parte cererea de chemare în judecată și a obligat pârâtul la actualizarea cu indicele de inflație a drepturilor recunoscute reclamanților prin O.U.G. nr. 4/2023, precum și la plata către reclamanți a dobânzii legale aferente drepturilor recunoscute prin O.U.G. nr. 4/2023, de la data scadenței până la data plății efective.

Respinge, în rest, cererea ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. .803 din data de 05.05.2023 a Curții de Apel București, secția a IX- a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Prima critică vizează faptul că instanța a admis o acțiune cu caracter exclusiv patrimonial, fără ca aceasta să fie însoțită de o cerere principală specifică contenciosului administrativ, respectiv anularea unui act administrativ emis în temeiul ordonanțelor declarate neconstituționale. Or, potrivit art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, acțiunea în despăgubiri trebuie să fie subsecventă unei cereri de anulare a unui act administrativ sau de obligare a autorității la emiterea unui act ori la efectuarea unei operațiuni administrative. În speță, lipsa unui astfel de act administrativ subsecvent emis în temeiul ordonanțelor declarate neconstituționale face inadmisibilă acțiunea, întrucât nu este îndeplinită condiția existenței unui raport de cauzalitate directă între un act administrativ concret și prejudiciul pretins.

A doua critică vizează greșita reținere de către instanță a răspunderii civile delictuale a Guvernului României. Instanța a apreciat că sunt îndeplinite condițiile răspunderii delictuale, fără a analiza dacă autoritatea pârâtă are calitatea de autor al faptei ilicite și dacă există o legătură de cauzalitate între conduita acesteia și prejudiciul invocat. În realitate, sumele reținute din pensiile reclamanților cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate au fost operate de către casele teritoriale de pensii, entități distincte de Guvernul României, în cadrul raporturilor de asigurări sociale. Astfel, obligația de restituire a sumelor reținute revine acestor entități, iar nu Guvernului, care nu are atribuții în calcularea sau reținerea contribuțiilor din pensii. În consecință, nu poate fi angajată răspunderea delictuală a Guvernului în absența unei fapte proprii ilicite și a unei legături de cauzalitate directe între conduita sa și prejudiciul pretins.

A treia critică privește lipsa capacității juridice civile și, implicit, a calității procesuale pasive a Guvernului României în litigiile care nu privesc legalitatea actelor administrative emise de acesta. Guvernul, în calitate de organ colegial al administrației publice centrale, are o capacitate juridică specială de drept public, limitată la exercitarea atribuțiilor conferite de Constituție și de actele normative de organizare și funcționare. În lipsa unei dispoziții exprese care să confere Guvernului calitatea de subiect de drept civil, acesta nu poate fi obligat la plata unor despăgubiri cu caracter patrimonial în afara sferei sale de competență administrativă. În acest sens, jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție a statuat constant că Guvernul nu are personalitate juridică civilă și nu poate fi subiect al unor raporturi juridice de drept privat.

În plus, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, legiuitorul delegat a reglementat expres procedura de restituire a contribuțiilor de asigurări sociale de sănătate reținute în temeiul normelor declarate neconstituționale, stabilind competența exclusivă a caselor teritoriale și sectoriale de pensii, precum și a altor entități plătitoare de pensii, de a efectua restituirea sumelor respective. În aceste condiții, cererea reclamanților a rămas fără obiect, întrucât actul normativ a intervenit ulterior introducerii acțiunii și a reglementat în mod expres modalitatea de reparare a prejudiciului invocat. Menținerea hotărârii atacate ar conduce la o dublă reparare a aceluiași prejudiciu, ceea ce este inadmisibil în drept.

În concluzie, Guvernul României a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței civile nr. 803/05.05.2023 și, în rejudecare, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, iar în subsidiar ca neîntemeiată, întrucât nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 9 din Legea nr. 554/2004, nu există o faptă ilicită imputabilă Guvernului, iar competența de soluționare a cererii aparține instanțelor specializate în materia asigurărilor sociale.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Guvernul României este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare.

În fapt, prin cererea de chemare în judecată, reclamanții au susținut existența unei vătămări în drepturile și interesele lor legitime prin modificările legislative operate prin O.U.G. nr. 130/2021, pusă în aplicare începând cu data de 01 februarie 2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuțiilor de asigurări sociale de sănătate și în cazul veniturilor din pensii, pentru partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON.

Prin Decizia Curții Constituționale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, a fost admisă excepția de neconstituționalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a1) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 1573 Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum și al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2), alin. (5) în privința trimiterii la art. 1573 și alin. (7)

1

Codul fiscal] și pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal] și art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privința alin. (1) și (5) ale art. 168 Codul fiscal și pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, dispozițiile mai sus menționate fiind declarate neconstituționale.

Prin O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate a fost reglementată modalitatea de restituire a sumelor reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv.

În raport de această cronologie legislativă, prima instanță a reținut că acțiunea reclamanților este neîntemeiată în ceea ce privește sumele reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, însă, constatând că O.U.G. nr. 4/2023 nu asigură o reparare integrală a prejudiciului, respectiv nu prevede și actualizarea sumelor restituite cu rata inflației și nici plata dobânzii legale aferente, a admis acțiunea, a obligat pârâtul Guvernul României la plata acestor sume.

Analizând criticile formulate în recurs de pârâtul Guvernul României, circumscrise motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, la neîndeplinirea condițiilor răspunderii civile delictuale, la lipsa capacității juridice civile a pârâtului, la lipsa atribuțiilor legale de plată a sumelor ce fac obiectul cererii și la rămânerea cererii fără obiect ori ca lipsită de interes, Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate, sentința pronunțată de prima instanță fiind corectă și legală.

Art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului", conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare, posibilitatea promovării unei acțiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative".

În acest sens, instanța de recurs are în vedere că acțiunea de față are ca obiect, în condițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională.

Odată declarată neconstituțională, fie pentru aspecte de constituționalitate extrinsecă, legate de procedura de adoptare a actului, fie pentru aspecte de constituționalitate intrinsecă, legate de conținutul normativ al actului, în procedura de la art. 9 din Legea nr. 554/2004 instanța de contencios nu poate face propria verificare și să constate, dimpotrivă, că emiterea ordonanței s-a făcut cu respectarea dispozițiilor din Constituția României, deoarece instanțele de judecată nu au competența funcțională de a verifica respectarea Constituției de către actele normative și administrative normative, așa cum sunt ordonanțele de Guvern.

Dimpotrivă, odată constatat "ilicitul constituțional" printr-o decizie a Curții Constituționale, instanța de contencios administrativ este obligată să constate că este îndeplinită condiția angajării răspunderii patrimoniale privitoare la săvârșirea faptei ilicite. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanței neconstituționale care a prejudiciat în mod direct reclamanții.

Referitor la pretinsa lipsă a capacității juridice civile, recurentul Guvernul României a susținut, în esență, că nu poate sta în judecată, în calitate de pârât, decât în litigii de drept administrativ în care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă.

Înalta Curte constată că prezentul litigiu este unul de natura contenciosului administrativ, despăgubirile fiind cerute de reclamanți în temeiul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare să solicite acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului.

Cum pretențiile reclamanților nu au natură civilă, ci vizează acoperirea prejudiciului suferit ca urmare a vătămării produse prin emiterea de către Guvernul României a unei ordonanțe de urgență declarate neconstituționale, Înalta Curte constată că acest pârât nu a fost chemat în judecată în virtutea invocatei capacități de drept civil, ci în considerarea capacității de drept administrativ ce-i revine în calitate de autoritate emitentă a actului vătămător.

În consecință, în raport de obiectul cauzei deduse judecății, întemeiat pe prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, criticile vizând lipsa capacității juridice civile a pârâtului Guvernul României vor fi respinse, ca nefondate.

În ceea ce privește argumentele recurentului-pârât Guvernul României vizând lipsa atribuțiilor legale de plată a pretențiilor ce fac obiectul cererii, Înalta Curte constată că prima instanță a reținut în mod corect calitatea acestei autorități de persoană obligată la plata accesoriilor aferente sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate.

În recurs, pârâtul Guvernul României a reiterat argumentele din fond, prin care a susținut că această obligație ar reveni caselor teritoriale de pensii sau caselor de pensii sectoriale, entități care au reținut din pensia reclamantei sumele în discuție și care, prin efectul O.U.G. nr. 4/2023, au obligația restituirii lor, obligație care se extinde și cu privire la accesoriile constând în actualizarea cu rata inflației și dobânda legală.

Contrar acestor susțineri, faptul că reținerile din pensii, păgubitoare pentru reclamanți, au fost efectuate de casa județeană de pensii, nu exonerează Guvernul României de plata despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Acțiunea de față nu are ca obiect plata pensiilor ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamanți și casele județene de pensii, în raport de atribuțiile conferite prin lege acestei autorități, ci, după cum s-a arătat anterior, obiectul cauzei de față îl reprezintă acordarea despăgubirilor pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanță de urgență declarată neconstituțională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanțe de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operațiunile materiale de aducere la îndeplinire a dispozițiilor actului normativ.

Nici împrejurarea că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate se face prin intermediul acelorași case teritoriale de pensii nu este de natură a schimba această concluzie, atât timp cât obiectul cauzei nu poartă asupra executării obligațiilor instituite prin actul normativ menționat, ci se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanța de urgență declarată neconstituțională.

Înalta Curte mai reține că pretențiile rămase în litigiu, după adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, vizează doar despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, sub forma dobânzii legale și a actualizării sumelor restituite cu indicele de inflație (prima instanță respingând ca rămas fără obiect capătul de cerere privind obligarea pârâtului la restituirea către reclamanți a sumelor reținute din pensie). Astfel fiind, obligația de plată a despăgubirii nu poate fi imputată caselor județene sau sectoriale de pensii, răspunderea pentru prejudiciul constând, pe de-o parte, în devalorizarea monedei datorită inflației și, pe de altă parte, în lipsirea reclamanților de folosința sumelor solicitate (dobânda legală), aparținând Guvernului României, care a generat acest prejudiciu prin impunerea în sarcina reclamanților, printr-un act normativ neconstituțional, a obligației de plată a unei contribuții.

În concluzie, față de cauza juridică a acțiunii și față de dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora au fost solicitate despăgubirile ce fac obiectul cauzei de față, Înalta Curte constată că există identitate între debitorii raportului juridic dedus judecății și Guvernul României, emitent al actului vătămător, respectiv al ordonanței de urgență declarate neconstituționale.

Înalta Curte nu va primi nici criticile potrivit cărora, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte a rămas fără obiect, câtă vreme prin această ordonanță s-a dispus doar restituirea sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamanți prin reținerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflației a sumelor ce vor fi restituite potrivit O.U.G. nr. 4/15.02.2023 și plății dobânzilor legale aferente acestor sume, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului împotriva sentinței nr. 803/2023 din 5 mai 2023 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 18 iunie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.