ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3392/2024

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată la data de 20.01.2023, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne a solicitat instanței: repararea prejudiciului cauzat prin punerea în aplicare, începând cu data de 1 ianuarie 2022, a dispozițiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M. O. nr. 1202/18.12.2021, prin care s-a introdus în Codul fiscal o taxă nouă sub forma contribuțiilor sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 RON, pentru fiecare drept de pensie, respectiv, obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata către reclamant a unor sume egale cu sumele reținute începând cu luna ianuarie 2022 din pensia acestuia, rețineri făcute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reținere din pensia fiecărui reclamant și până la acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflației (art. 9 alin. (1)-(5) din Legea nr. 554/2004); obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului (art. 6 din O.G. nr. 13/2011); obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 166 din data de 22 martie 2023, Curtea de Apel Cluj, secția a III -a contencios administrativ și fiscal a respinge acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, ca fiind exercitată față de o persoană fără calitate procesuală pasivă. A admis în parte excepția rămânerii fără obiect a acțiunii formulate. A admis în parte acțiunea și a obligat pârâtul la despăgubiri constând în plata indexării cu rata inflației aferentă despăgubirilor constând în plata către reclamant a unor sume egale cu sumele reținute, începând cu luna ianuarie 2022, din pensiile reclamantului, rețineri făcute cu titlu de contribuție de asigurări sociale de sănătate cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4000 RON pentru fiecare drept de pensie. A obligat pârâtul la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului. A obligat pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI la plata către reclamant a sumei de 130 RON cu titlu de cheltuieli de judecată. A respins în rest acțiunea, ca rămasă fără obiect

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. .166 din data de 22 martie 2023 a Curții de Apel Cluj, secția a III -a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. Prima critică vizează aplicarea greșită de către instanța de fond a dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, întrucât acțiunea formulată de reclamant are un obiect exclusiv patrimonial, fără a fi însoțită de o cerere principală specifică contenciosului administrativ, respectiv anularea unui act administrativ emis în temeiul ordonanțelor declarate neconstituționale. Potrivit art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, acțiunea în despăgubiri trebuie să fie subsecventă unei cereri de anulare sau de obligare la emiterea unui act administrativ ori la realizarea unei operațiuni administrative. În speță, instanța a dispus obligarea Guvernului la plata unor despăgubiri fără a verifica existența unui act administrativ concret emis în baza ordonanțelor declarate neconstituționale, ceea ce contravine regimului juridic al contenciosului administrativ și jurisprudenței constante în materie. În lipsa unui act administrativ subsecvent, admisibilitatea cererii de reparare a prejudiciului nu poate fi reținută, întrucât nu este îndeplinită condiția existenței unei vătămări directe cauzate printr-un act administrativ. A doua critică privește stabilirea nelegală de către instanța de fond a unei obligații de plată în sarcina Guvernului României, fără a verifica îndeplinirea condițiilor răspunderii civile delictuale. Instanța a reținut existența unei fapte culpabile, a vinovăției autorității pârâte, a prejudiciului suferit de reclamant și a legăturii de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu, fără a analiza dacă autoritatea pârâtă are calitatea de autor al faptei ilicite și dacă există o legătură de cauzalitate între conduita acesteia și prejudiciul invocat. În realitate, sumele reținute din pensia reclamantului cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate au fost operate de către casele teritoriale de pensii, entități distincte de Guvernul României, în cadrul raporturilor de asigurări sociale. Astfel, obligația de restituire a sumelor reținute revine acestor entități, iar nu Guvernului, care nu are atribuții în calcularea sau reținerea contribuțiilor din pensii. În consecință, nu poate fi angajată răspunderea delictuală a Guvernului în absența unei fapte proprii ilicite și a unei legături de cauzalitate directe între conduita sa și prejudiciul pretins. A treia critică privește lipsa capacității juridice civile și, implicit, a calității procesuale pasive a Guvernului României în litigiile care nu privesc legalitatea actelor administrative emise de acesta. Guvernul, în calitate de organ colegial al administrației publice centrale, are o capacitate juridică specială de drept public, limitată la exercitarea atribuțiilor conferite de Constituție și de actele normative de organizare și funcționare. În lipsa unei dispoziții exprese care să confere Guvernului calitatea de subiect de drept civil, acesta nu poate fi obligat la plata unor despăgubiri cu caracter patrimonial în afara sferei sale de competență administrativă. În acest sens, jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție a statuat constant că Guvernul nu are personalitate juridică civilă și nu poate fi subiect al unor raporturi juridice de drept privat. A patra critică vizează lipsa obiectului cererii de chemare în judecată, ca urmare a intervenției O.U.G. nr. 4/2023, care a reglementat expres procedura de restituire a contribuțiilor de asigurări sociale de sănătate reținute în temeiul normelor declarate neconstituționale. Potrivit art. 1 și art. 2 din acest act normativ, competența de restituire revine caselor teritoriale și sectoriale de pensii, precum și altor entități plătitoare de pensii, care vor proceda la restituirea din oficiu a sumelor respective. În aceste condiții, cererea reclamantului a rămas fără obiect, întrucât actul normativ a intervenit ulterior introducerii acțiunii și a reglementat în mod expres modalitatea de reparare a prejudiciului invocat. Menținerea hotărârii atacate ar conduce la o dublă reparare a aceluiași prejudiciu, ceea ce este inadmisibil în drept. A cincea critică privește nelegalitatea obligării Guvernului României la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 130 RON, întrucât nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 453 alin. (1) C. proc. civ.. Principiul care guvernează acordarea cheltuielilor de judecată impune ca partea care a câștigat procesul să facă dovada realității, necesității și caracterului rezonabil al cheltuielilor solicitate. În lipsa unei astfel de dovezi, obligația de plată nu poate fi stabilită în sarcina pârâtului. În concluzie, Guvernul României solicită admiterea recursului, casarea în parte a sentinței civile nr. 166/22.03.2023 și, în rejudecare, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, iar în subsidiar ca neîntemeiată, întrucât nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 9 din Legea nr. 554/2004, nu există o faptă ilicită imputabilă Guvernului, iar competența de soluționare a cererii aparține instanțelor specializate în materia asigurărilor sociale.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, intimata Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Guvernul României este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare. În fapt, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a susținut existența unei vătămări în drepturile și interesele sale legitime prin modificările legislative operate prin O.U.G. nr. 130/2021, pusă în aplicare începând cu data de 01 februarie 2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuțiilor de asigurări sociale de sănătate și în cazul veniturilor din pensii, pentru partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON. Prin Decizia Curții Constituționale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, a fost admisă excepția de neconstituționalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a1) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 1573 Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum și al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2), alin. (5) în privința trimiterii la art. 1573 și alin. (7) 1 Codul fiscal] și pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal] și art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privința alin. (1) și (5) ale art. 168 Codul fiscal și pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, dispozițiile mai sus menționate fiind declarate neconstituționale. Prin O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate a fost reglementată modalitatea de restituire a sumelor reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv. În raport de această cronologie legislativă, prima instanță a reținut că acțiunea reclamanților este lipsită de interes în ceea ce privește sumele reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, însă, constatând că O.U.G. nr. 4/2023 nu asigură o reparare integrală a prejudiciului, respectiv nu prevede și actualizarea sumelor restituite cu rata inflației și nici plata dobânzii legale aferente, a admis acțiunea, a obligat pârâtul Guvernul României la plata acestor sume. Analizând criticile formulate în recurs de pârâtul Guvernul României, circumscrise motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, la neîndeplinirea condițiilor răspunderii civile delictuale, la lipsa capacității juridice civile a pârâtului, la lipsa atribuțiilor legale de plată a sumelor ce fac obiectul cererii și la rămânerea cererii fără obiect ori ca lipsită de interes, Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate, sentința pronunțată de prima instanță fiind corectă și legală. Art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului", conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare, posibilitatea promovării unei acțiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative". În acest sens, instanța de recurs are în vedere că acțiunea de față are ca obiect, în condițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Odată declarată neconstituțională, fie pentru aspecte de constituționalitate extrinsecă, legate de procedura de adoptare a actului, fie pentru aspecte de constituționalitate intrinsecă, legate de conținutul normativ al actului, în procedura de la art. 9 din Legea nr. 554/2004 instanța de contencios nu poate face propria verificare și să constate, dimpotrivă, că emiterea ordonanței s-a făcut cu respectarea dispozițiilor din Constituția României, deoarece instanțele de judecată nu au competența funcțională de a verifica respectarea Constituției de către actele normative și administrative normative, așa cum sunt ordonanțele de Guvern. Dimpotrivă, odată constatat "ilicitul constituțional" printr-o decizie a Curții Constituționale, instanța de contencios administrativ este obligată să constate că este îndeplinită condiția angajării răspunderii patrimoniale privitoare la săvârșirea faptei ilicite. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanței neconstituționale care a prejudiciat în mod direct reclamanții. Referitor la pretinsa lipsă a capacității juridice civile, recurentul Guvernul României a susținut, în esență, că nu poate sta în judecată, în calitate de pârât, decât în litigii de drept administrativ în care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă. Înalta Curte constată că prezentul litigiu este unul de natura contenciosului administrativ, despăgubirile fiind cerute de reclamanți în temeiul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare să solicite acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului. Cum pretențiile reclamantului nu au natură civilă, ci vizează acoperirea prejudiciului suferit ca urmare a vătămării produse prin emiterea de către Guvernul României a unei ordonanțe de urgență declarate neconstituționale, Înalta Curte constată că acest pârât nu a fost chemat în judecată în virtutea invocatei capacități de drept civil, ci în considerarea capacității de drept administrativ ce-i revine în calitate de autoritate emitentă a actului vătămător. În consecință, în raport de obiectul cauzei deduse judecății, întemeiat pe prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, criticile vizând lipsa capacității juridice civile a pârâtului Guvernul României vor fi respinse, ca nefondate. În ceea ce privește argumentele recurentului-pârât Guvernul României vizând lipsa atribuțiilor legale de plată a pretențiilor ce fac obiectul cererii, Înalta Curte constată că prima instanță a reținut în mod corect calitatea acestei autorități de persoană obligată la plata accesoriilor aferente sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate. În recurs, pârâtul Guvernul României a reiterat argumentele din fond, prin care a susținut că această obligație ar reveni caselor teritoriale de pensii sau caselor de pensii sectoriale, entități care au reținut din pensia reclamantei sumele în discuție și care, prin efectul O.U.G. nr. 4/2023, au obligația restituirii lor, obligație care se extinde și cu privire la accesoriile constând în actualizarea cu rata inflației și dobânda legală. Contrar acestor susțineri, faptul că reținerile din pensii, păgubitoare pentru reclamant, au fost efectuate de casa județeană de pensii, nu exonerează Guvernul României de plata despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Acțiunea de față nu are ca obiect plata pensiilor ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamanți și casele județene de pensii, în raport de atribuțiile conferite prin lege acestei autorități, ci, după cum s-a arătat anterior, obiectul cauzei de față îl reprezintă acordarea despăgubirilor pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanță de urgență declarată neconstituțională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanțe de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operațiunile materiale de aducere la îndeplinire a dispozițiilor actului normativ. Nici împrejurarea că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate se face prin intermediul acelorași case teritoriale de pensii nu este de natură a schimba această concluzie, atât timp cât obiectul cauzei nu poartă asupra executării obligațiilor instituite prin actul normativ menționat, ci se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanța de urgență declarată neconstituțională. Înalta Curte mai reține că pretențiile rămase în litigiu, după adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, vizează doar despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, sub forma dobânzii legale și a actualizării sumelor restituite cu indicele de inflație (prima instanță respingând ca rămas fără obiect capătul de cerere privind obligarea pârâtului la restituirea către reclamanți a sumelor reținute din pensie). Astfel fiind, obligația de plată a despăgubirii nu poate fi imputată caselor județene sau sectoriale de pensii, răspunderea pentru prejudiciul constând, pe de-o parte, în devalorizarea monedei datorită inflației și, pe de altă parte, în lipsirea reclamanților de folosința sumelor solicitate (dobânda legală), aparținând Guvernului României, care a generat acest prejudiciu prin impunerea în sarcina reclamanților, printr-un act normativ neconstituțional, a obligației de plată a unei contribuții. În concluzie, față de cauza juridică a acțiunii și față de dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora au fost solicitate despăgubirile ce fac obiectul cauzei de față, Înalta Curte constată că există identitate între debitorii raportului juridic dedus judecății și Guvernul României, emitent al actului vătămător, respectiv al ordonanței de urgență declarate neconstituționale. Înalta Curte nu va primi nici criticile potrivit cărora, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte a rămas fără obiect, câtă vreme prin această ordonanță s-a dispus doar restituirea sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamanți prin reținerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflației a sumelor ce vor fi restituite potrivit O.U.G. nr. 4/15.02.2023 și plății dobânzilor legale aferente acestor sume, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului. În fine, și critica formulată de către recurentul-pârât Guvernul României privind soluția dată capătului de cerere privind suportarea cheltuielilor de judecată este nefondată, întrucât instanța de fond, reținând incidența dispozițiilor art. 453 C. proc. civ., a dispus obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată reprezentând taxa judiciară de timbru. Potrivit dispozițiilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ.: "Partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părții care a câștigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată". Or, în cauză, recurentul-pârât a pierdut procesul, motiv pentru care instanța de fond l-a obligat în mod corect la plata cheltuielilor de judecată, dovada acestor cheltuieli de judecată reprezentând taxa judiciară de timbru se află la dosarul de fond. O asemenea măsură este justificată prin aceea că pentru recunoașterea dreptului său, reclamanta a fost nevoită să inițieze prezentul demers procesual și să angajeze cheltuieli, pe care în caz contrar nu le-ar fi făcut. Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei. Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României, ca nefondat.