ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2752/2025

Ședința publică din data de 22 mai 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 11 decembrie 2024, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc solicitând, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării rezoluției nr. 67.170/DGAJN/28.11.2024.

Prin sentința civilă nr. 323 din 18 decembrie 2024 pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a fost respinsă excepția inadmisibilității cererii, invocată de pârât prin întâmpinare.

A fost admisă cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc.

S-a dispus suspendarea executării Rezoluției nr. 67170/DGAJN/28.11.2024, emisă de Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, până la pronunțarea instanței de fond.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea acestuia.

În motivarea recursului, a arătat că soluția instanței de fond este greșită în ceea ce privește respingerea excepției inadmisibilității, întrucât rezoluția contestată este doar o adresă de informare care are numai un rol preventiv, cu intenția de a evita crearea unor prejudicii viitoare.

Instanța de fond a reținut în mod greșit că prin înscrisul în cauză s-a stabilit în sarcina reclamantei o obligație de plată și un termen în care să se execute, întrucât această obligație nu a fost stabilită de pârâtă, ci este o obligație impusă de lege.

Este relevant și faptul că adresa a cărei suspendare s-a dispus de către instanța de fond nu este un act administrativ emis de Comitetul de Supraveghere.

Prin urmare, a apreciat recurentul că soluția instanței de fond este greșită, astfel că a solicitat reformarea acesteia în sensul admiterii excepției inadmisibilității.

A mai arătat recurentul că instanța de fond a apreciat în mod eronat că în cauză sunt îndeplinite condițiile în vederea suspendării actului atacat.

Astfel, conform statuărilor Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea condițiilor de nelegalitate pe care se întemeiază cererea, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Instanța de fond nu a avut în vedere prevederile de drept material conform cărora cuantumul garanției, începând cu anul 2025, prevăzut de art. 29 alin. (8) din O.U.G. nr. 77/2009, este fix, indiferent de veniturile obținute și indiferent de numărul de mijloace de joc sau de extindere a activității cu o nouă locație.

Reclamanta nu a invocat motive de nelegalitate privind emiterea adresei a cărei suspendare o solicită.

Totodată, la data solicitării emiterii licenței, reclamanta ar fi trebuit să aibă în vedere posibilitatea schimbării condițiilor de taxare și constituire a garanției, această posibilitate fiind stabilită în mod expres la art. 14 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2009.

Referitor la aplicarea retroactivă a actelor normative, prin care se modifică succesiv O.U.G. nr. 77/2009, a susținut recurentul că nu poate fi reținută, deoarece noua taxă anuală de licență, autorizație și garanție este modificată pentru viitor, de la data adoptării, nefiind aplicată pentru anii anteriori.

Neprecizarea de către legiuitor a faptului că norma în cauză nu se aplică licențelor și autorizațiilor emise anterior ordonanței demonstrează faptul că nu există excepții, norma specială aplicându-se tuturor organizatorilor ce dețin licență de organizare și autorizație de exploatare.

A apreciat recurentul că, dacă norma în cauză nu ar fi aplicabilă atât situațiilor în curs, cât și situațiilor viitoare, scopul acesteia, dorit de legiuitor, nu s-ar putea realiza, norma trebuind să fie interpretată în sensul producerii de efecte juridice.

În ceea ce privește condiția prevenirii unei pagube iminente, a susținut recurentul că intimata-reclamantă nu a prezentat dovezi certe din care să rezulte paguba, respectiv nu a probat iminența producerii unui prejudiciu material în patrimoniul său; simpla invocare a faptului că are obligația de a completa garanția în noul cuantum aferent anului 2025 nu reprezintă o pagubă în patrimoniul acesteia.

A mai arătat recurentul că la 06.10.2023 au intrat în vigoare dispozițiile O.U.G. nr. 82/2023, noile cuantumuri fiind aplicabile pentru viitor, astfel că nu poate fi pusă în discuție o aplicare în mod retroactiv a unei legi noi, deoarece nu se pretinde îndeplinirea obligației anterior intrării în vigoare a legii, ci numai începând cu 06.10.2023 și pentru viitor, fiind în fapt și în drept o aplicare a legii noi la situațiile aflate în curs.

Astfel spus, legea nouă nu se va aplica numai situațiilor viitoare, care s-au născut ulterior adoptării, ci și situațiilor care au început anterior și ale căror efecte nu s-au finalizat, fiind în curs.

A apreciat recurentul că textul de lege este clar în ceea ce privește instituirea obligației în discuție, întrucât legiuitorul nu a prevăzut scutiri/excepții de la îndeplinirea ei pentru organizatorii care dețineau licență și autorizații anterior ordonanței.

A concluzionat recurentul că nu poate fi pusă în discuție o aplicare în mod retroactiv a unei legi noi, deoarece nu se pretinde îndeplinirea obligației anterior intrării în vigoare a legii, ci numai începând cu data intrării în vigoare și pentru viitor, fiind în fapt și în drept o aplicare a legii noi la situațiile aflate în curs, ceea ce se aplică prezentei cauze.

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării rezoluției nr. 67.170/DGAJN/28.11.2024.

Soluționând cauza, instanța de fond a respins excepția inadmisibilității invocată de pârât și a admis cererea de suspendare, ambele măsuri fiind criticate prin intermediul memoriului de recurs, recurentul-pârât invocând incidența motivului de casare prevăzut de dispozițiile 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În ceea ce privește susținerile referitoare la greșita soluționare a excepției inadmisibilității, Înalta Curte reține că sunt neîntemeiate.

Lecturând conținutul rezoluției contestate, instanța de control judiciar, în urma analizei sumare specifice procedurii de față, apreciază că este corectă concluzia instanței de fond în sensul că aceasta nu este un simplu act de constatare a unei situații de fapt, ci și un act care, emanând de la o autoritate publică, impune o obligație în sarcina părții reclamante, ce trebuie executată într-un termen determinat, sub o anumită sancțiune, deci naște un raport juridic de drept administrativ în conținutul căruia intră obligația reclamantei de a constitui fondul de garanție, începând cu data de 01.01.2025.

În ceea ce privește soluția dată cererii de suspendare a executării, Înalta Curte constată că susținerile recurentului-pârât vizează aspectele reținute de către prima instanță în motivarea acesteia, care, în opinia sa, nu sunt suficiente pentru a demonstra îndeplinirea în mod cumulativ a condițiilor cazului bine justificat și pagubei iminente.

Potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Astfel, pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiții cumulative, și anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei.

Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanță a reținut că, în speță, având în vedere circumstanțele de fapt ale cauzei, sunt îndeplinite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția referitoare la paguba iminentă.

În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, identificarea elementelor de nelegalitate a actului administrativ ce pot fi subsumate acestei condiții trebuie să se facă în urma unei analize sumare a legalității actului administrativ, soluționarea unei cereri de suspendare a executării nepermițând examinarea legalității actului, pentru că aceasta ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei.

În speță, se constată că, în argumentarea condiției cazului bine justificat prima instanță a reținut că, în aparență, interpretarea și aplicarea art. 29 alin. (8) privind nivelul garanției și a dispozițiilor art. 17 alin. (2) lit. h) din O.U.G. nr. 77/2009, potrivit cărora Comitetul de Supraveghere al O.N.J.N. dispune, în funcție de consecințele produse, măsura revocării licenței de organizare a jocurilor de noroc și a licenței clasa a II-a pentru activități conexe, în situația neconstituirii garanției în cuantumul, în forma și la termenul prevăzut în prezenta ordonanță de urgență reprezintă o împrejurare de drept care are capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care beneficiază actul administrativ, în condițiile în care aceste prevederi se aplică și licențelor de organizare a jocurilor de noroc emise în mod valabil anterior intrării in vigoare a Legii nr. 107/2024.

A reținut judecătorul fondului că suplimentarea fondului de garanție este obligatorie în situația în situația în care organizatorul de jocuri de noroc solicită extinderea autorizației cu locații sau mijloace de joc suplimentare, conform art. 29 alin. (2) și (3) din O.U.G. nr. 77/2009, respectiv: în situația în care în cadrul termenului de valabilitate a licenței pentru exploatarea jocurilor de noroc organizatorul în cauză solicită acordarea altor autorizații pentru exploatarea locurilor de noroc sau suplimentarea numărului de mijloace de joc înscrise pe cele în vigoare, după caz, este obligat să reîntregească, înainte de depunerea solicitării, fondul de garanție existent; organizatorii activității de pariuri sunt obligați să reîntregească fondul de garanție înainte de depunerea notificării privind extinderea activității cu o nouă locație, împrejurări care nu sunt incidente în speță.

Având în vedere că intimata-reclamantă se afla, la momentul intrării în vigoare a legii anterior menționate (28.04.2024), în posesia unei licențe și a unor autorizații de exploatare a jocurilor de noroc valabil emise în conformitate cu dispozițiile art. 15 ale O.U.G. nr. 77/2009 - forma de la momentul analizării cererii formulate de către aceasta, a apreciat instanța de fond că impunerea constituirii garanției la noul nivel și aplicarea sancțiunii prevăzute de art. 17 alin. (2) lit. h) din O.U.G. nr. 77/2009 par, la o examinare sumară, a încălca principiul neretroactivității legii, statuat de art. 15 alin. (2) din Constituție.

Înalta Curte constată, contrar celor invocate de către recurentul-pârât, că aceste aspecte reținute de către prima instanță se circumscriu cerinței de verificare doar la nivel aparent a legalității actului atacat, prin această analiză nefiind antamat fondul cauzei.

Totodată, în acord cu judecătorul fondului, apreciază că aspectele menționate conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat.

Verificarea îndeplinirii condițiilor de admisibilitate a cererii de suspendare a executării actului administrativ trebuie realizată de judecător fără o interpretare restrictivă a temeiurilor de fapt care justifică suspendarea, pentru că altfel scopul măsurii nu mai poate fi atins.

În acest sens, se are în vedere și jurisprudența europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, IMS Health Inc. și Comisia CE, prin care s-a reținut că cerința cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existența "cel puțin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate".

Cât privește criticile recurentului-pârât referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, instanța de control judiciar apreciază că sunt nefondate.

Înalta Curte reține că instanța de fond a avut în vedere situația concretă a reclamantei - contribuabil fără istoric de dificultăți de plată, care contribuie substanțial la bugetul consolidat al statului, are un număr de 17 de angajați, iar în perioada 01.01.2022-10.12.2024 fluxurile comerciale ale societății au implicat plăți totale de 4.631.441 RON; urmare a executării rezoluției contestate, reclamanta va fi pusă în situația de a nu mai putea obține venituri, de a acumula constant datorii (atât fiscale, cât și față de ceilalți parteneri) și, în cele din urmă, de a intra în incapacitate de plată, ceea ce va determina falimentul societății.

Condiția pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, dar cu toate acestea, iminența prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenția unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul și în situația dedusă prezentei judecăți.

Prin urmare, se constată că sunt întemeiate aprecierile instanței de fond, în sensul îndeplinirii și a acestei condiții, fiind de necontestat că, în condițiile în care punerea în executare a unui act administrativ prin care a fost stabilită în sarcina societății reclamante o măsură care prin însăși natura ei, conduce la diminuarea patrimoniului societății și perturbarea întregii activități a acesteia, nu pot fi omise repercusiunile de natură economică și financiară cauzate în acest mod.

Înalta Curte reține și faptul că prezumarea de către instanța de judecată a unor consecințe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra activității reclamantei nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Astfel fiind, criticile invocate de către pârât nu sunt în măsură să conducă la reformarea hotărârii de primă instanță, soluția pronunțată de aceasta fiind legală.

Prin urmare, ținând seama de considerentele de ordin legal și de situația de fapt dovedită, de Recomandarea nr. R/89/8/13.09.1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ ce face obiectul cauzei este de natură a crea pagube serioase intimatei-reclamante, care poate să aibă consecințe grave în patrimoniul acesteia.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc împotriva sentinței nr. 323 din 18 decembrie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc împotriva sentinței nr. 323 din 18 decembrie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 22 mai 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.