ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2692/2024

Ședința publică din data de 21 mai 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, la data de 10 iulie 2023, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor și Președintele Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor, suspendarea executării Ordinului nr. 424/23.05.2023, emis de Președintele Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Prin sentința civilă nr. 358/2023 din 8 august 2023 Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a decis următoarele:

A admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor și Președintele Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor.

A dispus suspendarea executării Ordinului nr. 424/23.05.2023, emis de Președintele Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea acestui ordin.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare formulate de reclamanta A. S.A., ca neîntemeiată.

În esență, cu privire la cazul bine justificat, recurenta-pârâtă a susținut că instanța de fond a reținut în mod eronat neclaritatea măsurilor dispuse prin actul administrativ contestat, ordinul conținând o serie de măsuri firești pentru protejarea consumatorilor și pentru stabilirea echilibrului dintre aceștia și societatea bancară.

A arătat că prin Legea nr. 363/2007 s-au instituit competențe în sarcina Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor în ce privește combaterea practicilor incorecte, care are posibilitatea de a aplica măsurile necesare pentru remedierea efectului prejudiciabil asupra consumatorilor și pentru descurajarea operatorilor economici în a mai folosi practici incorecte.

Atribuțiile A.N.P.C sunt create pentru a asigura nevoile consumatorilor români atât prin modificări legislative cu privire la evoluția domeniului comercial în legislația națională, dar și pentru armonizarea acesteia cu dreptul european. Autoritatea acționează pentru prevenirea și combaterea practicilor care dăunează vieții, sănătății, securității și intereselor economice ale consumatorilor, iar încrederea în condițiile de piață este foarte importantă pentru dezvoltarea unei piețe eficiente și pentru protecția eficace a intereselor consumatorilor.

În opinia recurentei-pârâte, nu se justifică motivarea instanței de judecată cu privire la măsurile dispuse prin actul administrativ, câtă vreme A.N.P.C. are posibilitatea legală de a întreprinde demersurile necesare pentru protejarea consumatorilor de practicile intimatei-reclamante. Măsurile dispuse pot fi puse în aplicare și sunt susținute de documentele depuse, inclusiv la dosarul cauzei, de unde rezultă clar faptul că toate calculele sunt efectuate strict în beneficiul operatorului financiar-bancar, în detrimentul consumatorilor.

Recurenta- pârâtă a mai arătat că instanța de fond oferă argumente contradictorii în motivarea sentinței și dă dovadă de lipsă de imparțialitate, poziționându-se, în mod neechivoc, de partea intimatei-reclamante.

Or, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut în mod constant prin jurisprudența sa că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6 par. 1 din Convenția E.D.O., nu poate trece drept efectiv decât dacă "cererile și observațiile părților sunt în mod real ascultate" adică în mod concret examinate de către instanța sesizată. Altfel spus, art. 6 din Convenție implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența.

Cu privire la motivarea actului administrativ emis, recurenta-pârâtă consideră că această condiție este îndeplinită, întrucât ordinul a fost emis în urma propunerii agentului constatator prin procesul-verbal de constatare a contravenției și a faptelor constatate de către agenții constatatori.

Totodată, principiile din dreptul comun care reglementează forța obligatorie și relativitatea efectelor contractului nu pot înlătura de la aplicare legislația specială, derogatorie de la dreptul comun, referitoare la sancționarea, stoparea și combaterea practicilor comerciale incorecte/înșelătoare.

Sensul dispozițiilor art. 3 alin. (2) lit. a), potrivit cărora Legea nr. 363/2007 nu aduce atingere regulilor din dreptul comun referitoare la validitatea, întocmirea sau efectele contractelor, nu este acela de înlăturare de la aplicare a legii speciale în favoarea dreptului comun (o soluție care, de altfel, ar fi fost absurdă și ar încălca dispozițiile Legii nr. 24/2000, din care rezultă, printre altele, că normele speciale sunt făcute tocmai pentru a deroga de la dreptul comun, și nu invers), ci acela că validitatea, întocmirea și efectele contractului rămân supuse dispozițiilor din dreptul comun, cu excepția situațiilor în care acestea ar fi expresii ale unor practici comerciale incorecte care le afectează total sau parțial valabilitatea sau efectele.

De asemenea, recurenta-pârâtă arată că instanța ce a soluționat cererea de suspendare și-a arondat calitatea instanței ce urmează să soluționeze cererea în anulare prin faptul că s-a pronunțat asupra efectelor măsurilor dispuse, astfel cum reiese din fila x a sentinței atacate.

Cu privire la motivarea instanței de judecată față de condiția pagubei iminente, recurenta-pârâtă a menționat că în conformitate cu dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, intimata trebuia să facă dovada îndeplinirii cumulative a două condiții, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Din expunerea motivelor de fapt însă, nu rezultă îndeplinirea niciuneia dintre aceste condiții, intimata-reclamantă anticipând doar discuții ce țin de fondul cauzei, cum de altfel a reținut și instanța de fond, respectiv de pretinsa ilegalitate a actului atacat, discuții ce nu fac însă obiectul prezentei judecăți, ci a unei potențiale acțiuni în anulare.

A apreciat că această condiție nu este îndeplinită în speță, întrucât executarea actului atacat nu este de natură a produce pagube, dificil de reparat de către intimată, iar operatorul economic nu are în vedere și prejudicierea consumatorilor pentru că, prin practica comercială utilizată, consumatorii achiziționează produse de la intimată mai scumpe decât de la un alt operator economic cu activitate similară, din cauza reclamelor pe care le utilizează.

Criteriile aduse de către intimata-reclamantă și reținute de către instanța de fond nu corespund definiției noțiunii de pagubă iminentă, care este reprezentată numai de prejudiciul material viitor și previzibil, iar în speță, intimata-reclamantă a alegat numai împrejurări care nu constituie prejudicii, ci însăși executarea actului atacat, în condițiile în care prejudiciul trebuie să reprezinte doar o consecință a executării actului administrativ atacat.

Recurenta-pârâtă a prezentat situația de fapt cu privire la acțiunea de control declanșată de către agenții constatatori din cadrul A.N.P.C în vederea verificării respectării prevederilor legislației din domeniul protecției consumatorilor, reluând pe larg, măsurile dispuse prin Ordinul Președintelui A.N.P.C nr. 424/23.05.2023, precum și apărările formulate în fața instanței de fond.

Intimata - reclamantă a formulat întâmpinare în cuprinsul căreia a invocat excepția nulității recursului, iar, pe fond a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Analizând cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., în condițiile art. 489 alin. (2) raportat la art. 499 C. proc. civ., excepția nulității recursului formulat de pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, invocată de intimata - reclamantă A. S.A., Înalta Curte constată că aceasta este nefondată.

În acest sens, este de subliniat faptul că prin dispozițiile art. 489 C. proc. civ. se sancționează cu nulitatea nemotivarea recursului, atât în situația în care cererea de exercitare a căii de atac nu cuprinde nicio critică la adresa hotărârii atacate [ipoteza prevăzută la alin. (1) al articolului menționat], dar și în situația în care motivele expuse în cererea de recurs nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 [ipoteza prevăzută la alin. (2) al articolului 489].

Motivele de casare sunt expres și limitativ prevăzute la art. 488 alin. (1) punctele 1-8 C. proc. civ., iar obligația de motivare a recursului trebuie înțeleasă pornind de la trăsăturile specifice ale acestei căi de atac, reglementată, conform art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., ca o cale extraordinară de atac având scopul de a supune instanței de control judiciar competente examinarea conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Suplimentar celor arătate anterior, se impune a fi precizat faptul că obligația de motivare a recursului presupune concretizarea criticilor recurentei în raport de soluția instanței de fond, astfel că motivarea imprecisă sau generală atrage sancțiunea nulității recursului, în condițiile prevăzute de art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

În speță, recurenta-pârâtă a precizat că își întemeiază recursul pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și a expus pe larg argumentele pentru care a considerat că în sentința atacată s-a reținut greșit întrunirea cumulativă a condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ.

Înalta Curge constată că memoriul de recurs conține critici care pot fi încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., constând în încălcarea sau aplicarea greșită a prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu referire la definițiile legale ale noțiunilor de "caz bine justificat" și "pagubă iminentă", cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. t) și ș) din aceeași lege.

Faptul că recurenta- pârâtă a făcut o prezentare detaliată a situației de fapt care a generat verificările soldate cu emiterea ordinului a cărui suspendare se solicită nu infirmă concluzia de mai sus, pentru că în analiza motivelor de casare, Înalta Curte va avea în vedere că, potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., recursul este o cale de atac nedevolutivă, care are ca scop verificarea conformității sentinței atacate cu regulile de drept aplicabile, în limitele motivelor de casare invocate potrivit art. 488 C. proc. civ.. Instanța de control judiciar nu are obligația de a examina și trata explicit fiecare aspect indicat de parte, ci este îndreptățită să grupeze argumentele subsumate cazului de casare invocat, pentru a le răspunde prin considerente comune, care să se încadreze într-un raționament juridic corespunzător.

Prin urmare, excepția nulității recursului principal va fi respinsă.

Examinând hotărârea atacată, în raport cu motivele invocate prin recurs și ținând seama de actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deși pârâta și-a întemeiat recursul pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., criticile expuse nu se circumscriu decât cazului de casare reglementat de pct. 8 al articolului menționat, necuprinzând argumente de nelegalitate referitoare la nemotivarea sentinței recurate ori la existența unor motive contradictorii în cuprinsul acesteia; totodată, nu sunt indicate motivele apreciate a fi străine de natura cauzei. Prin urmare, argumentația cererii de recurs se subsumează doar greșitei aplicări sau interpretării a dispozițiilor legale incidente, urmând a fi analizată din această perspectivă.

Reclamanta A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 424/23.05.2023 emis de Președintele A.N.P.C., prin care au fost dispuse o serie de măsuri de încetare a practicii comerciale incorecte constatate a fi fost utilizate de instituția bancară în derularea contractelor de împrumut încheiate cu consumatorii, în vederea asigurării respectării prevederilor legislației din domeniul protecției consumatorilor.

Ordinul a fost emis în temeiul art. 6 alin. (1) lit. b), art. 12, art. 13 indice 1, art. 15 alin. (1) lit. b) și art. 17 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 363/2007 privind combaterea practicilor incorecte ale comercianților în relația cu consumatorii și armonizarea reglementărilor cu legislația europeană privind protecția consumatorilor, cu modificările și completările ulterioare, în raport cu procesul-verbal de constatare a contravenției nr. x din 15 mai 2023.

Prima instanță a admis cererea reclamantei și a dispus suspendarea executării actului administrativ contestat până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anulare, reținând că sunt îndeplinite cumulativ cele două condiții impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în acest sens.

Instanța de control judiciar apreciază că această soluție reflectă interpretarea și aplicarea corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Cazul bine justificat constă, conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, în existența unor împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, iar paguba iminentă este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate și este executoriu din oficiu, iar pentru protecția provizorie a drepturilor și intereselor subiectelor potențial vătămate se poate dispune, pe cale judiciară, măsura suspendării executării actului administrativ, în situația în care sunt îndeplinite cumulativ cele două condiții menționate mai sus.

În jurisprudența constantă a Înaltei Curți s-a reținut că analiza cazului bine justificat și a iminenței unei pagube se face în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate examina decât sumar aparența dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Sentința recurată în cauza de față nu este criticabilă din perspectiva insuficientei motivări a soluției în ceea ce privește îndeplinirea cumulativă a acestor condiții, nici chiar prin raportare la standardele desprinse din jurisprudența CEDO în aplicarea art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului- pe care autoritatea publică emitentă le invocă distorsionat ca operând în favoarea sa în litigiul de drept public dedus judecății- pentru că în procedura sumară a suspendării de executare nu poate fi prejudecat fondul cauzei, analiza instanței fiind limitată la nivelul aparențelor.

În speță, referitor la cazul bine justificat, prima instanță a reținut în mod corect, la nivel de aparență, caracterul neclar, echivoc al ordinului contestat, în ceea ce privește maniera în care ar trebui realizată reconfigurarea creditelor, inclusiv a celor aflate în derulare, în ce ar consta obligația reclamantei de a veni în sprijinul consumatorilor cu soluții optime pentru a se asigura de faptul că nu se va depăși gradul inițial de îndatorare, momentul de la care ar trebui verificată respectarea gradului maxim de îndatorare și posibilitatea aplicării retroactive a unor măsuri în privința contractelor aflate în curs de executare.

În ceea ce privește paguba iminentă, față de caracterul parțial neclar al măsurilor dispuse prin ordinul contestat și al dificultăților întâmpinate în punerea în executare a obligațiilor impuse, prima instanță a reținut că apare ca fiind real riscul producerii unor consecințe negative greu de înlăturat, atât pentru activitatea intimatei-reclamante, cât și asupra clienților acesteia.

După cum în mod corect a reținut instanța de fond, în situația nesuspendării actului atacat, banca reclamantă ar risca fie să suporte sancțiuni pecuniare, în caz de refuz de executare, fie să încalce normele BNR referitoare la gradul maxim de îndatorare ceea ce, de asemenea, ar putea conduce la aplicarea unor sancțiuni.

Dificil de înlăturat ar fi și consecințele măsurilor dispuse pentru rezolvarea situațiilor de depășire a gradului de îndatorare inițial, indiferent care ar fi acestea, fiind previzibil ca aceste măsuri, luate pentru sprijinirea consumatorului, să conducă la diminuarea patrimoniului reclamantei, fără posibilitatea ca aceasta să își recupereze pierderea în situația în care se va dovedi că măsurile dispuse prin actul atacat sunt nelegale. Referitor la cheltuielile de judecată solicitate de către intimata - pârâtă, Înalta Curte reține, față de dispozițiile art. 453 alin. (1) din C. proc. civ. potrivit cu care:

"Partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părții care a câștigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată", gradul de complexitate al cauzei, precum și factura depusă în dovedirea onorariului apărătorului, caracterul întemeiat al cererii, urmând a o încuviința.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul autorității pârâte este nefondat, criticile formulate nefiind apte să conducă la reformarea soluției pronunțate de prima instanță, care a apreciat în mod corect că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ atacat.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., coroborate cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului declarat și va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului invocată de intimata reclamantă A..

Respinge recursul declarat de pârâtă Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor împotriva sentinței civile nr. 358/2023 din 8 august 2023 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta pârâtă Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor la plata sumei de 3000 RON reprezentând cheltuieli de judecată, către intimata reclamantă A..

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 21 mai 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.