ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 381/2024

Ședința publică din data de 25 ianuarie 2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor și Președintele Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor, a solicitat suspendarea executării ordinului Președintelui A.N.P.C. nr. 467/9.06.2023 până la soluționarea în fond a acțiunii în anularea aceluiași ordin.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 1307 din 05 septembrie 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor și Președintele Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor, și a dispus suspendarea executării ordinului Președintelui A.N.P.C. nr. 467/09.06.2023 până la soluționarea acțiunii în anularea aceluiași ordin.

1.3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 1307 din 05 septembrie 2023 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recursuri pârâții Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor și Președintele Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin cele două cereri de recursuri, identice ca și conținut, recurenții-pârâți au solicitat admiterea recursurilor, cu consecința respingerii cererii de suspendare ca netemeinică și nelegală și menținerea producerii efectelor O.P.A.N.P.C. nr. 467/09.06.2023.

În esență, cu privire la cazul bine justificat, recurenții-pârâți au susținut că instanța de fond în mod eronat a reținut neclaritatea măsurilor dispuse prin actului administrativ contestat.

În acest sens, au arătat că prin Legea nr. 363/2007 s-au instituit competențe în sarcina Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor în ce privește combaterea practicilor incorecte, care are posibilitatea de a aplica măsurile necesare pentru remedierea efectului prejudiciabil asupra consumatorilor și pentru descurajarea operatorilor economici în a mai folosi astfel de practici incorecte.

Protecția consumatorilor reprezintă o componentă de bază a sistemului protecției sociale, având în vedere un ansamblu de dispoziții privind inițiativa publică și privată, destinată a asigura și a ameliora continuu respectarea intereselor consumatorilor. Atribuțiile instituției A.N.P.C sunt create pentru a asigura nevoile consumatorilor români atât prin modificări legislative cu privire la evoluția domeniului comercial privind legislația națională, dar și pentru armonizarea legislației europene cu cea națională. Autoritatea acționează pentru prevenirea și combaterea practicilor care dăunează vieții, sănătății, securității și intereselor economice ale consumatorilor, iar încrederea consumatorilor la condițiile de piață sunt foarte importante pentru dezvoltarea unei piețe eficiente și pentru protecția eficace a intereselor consumatorilor.

În opinia recurenților-pârâți, nu se justifică motivarea instanței de judecată cu privire la măsurile dispuse prin actul administrativ, câtă vreme A.N.P.C. are posibilitatea legală de a întreprinde demersurile necesare pentru protejarea consumatorilor de practicile intimatei-reclamante.

De asemenea, măsurile au fost dispuse și pot avea aplicabilitate, acestea fiind adoptate și de documentele depuse, inclusiv la dosarul cauzei, de unde rezultă clar faptul că toate calculele sunt efectuate strict în beneficiul operatorului financiar-bancar, iar consumatorii după o perioadă foarte lungă de timp au un sold foarte mare.

Au mai considerat recurenții-pârâți că instanța de fond oferă argumente contradictorii în motivarea sa, în mod inexplicabil, dă dovadă de lipsă de imparțialitate, poziționându-se, în mod neechivoc, de partea intimatei-reclamante prin afirmații neargumentate de genul:

"astfel cum se arată de către reclamant, conduita sa în acest caz este una dificil de identificat în contextul în care sunt stabilite obligații care par a fi plasate în afara sferei controlului său, iar demersurile care ar putea fi realizate sunt stabilite printr-un termen excesiv de generic." Așa cum rezultă din considerentele hotărârii recurate, prima instanța s-a limitat la a menționa doar argumentele aduse de intimata-reclamanta, fără să arate care sunt textele de lege în baza cărora susținerile intimatei-reclamante apar ca fiind legale.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut în mod constant prin jurisprudența sa faptul că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6 par. 1 din Convenția CEDO, nu poate trece drept efectiv decât dacă "cererile și observațiile părților sunt în mod real ascultate" adică în mod concret examinate de către instanța sesizată. Altfel spus, art. 6 din CEDO implică mai ales în sarcina instanței obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența.

Cu privire la condiția de fond, respectiv motivarea actului administrativ emis, recurenții-pârâți consideră că este îndeplinită, întrucât acest Ordin a fost emis în urma propunerii agentului constatator prin procesul-verbal de constatare a contravenției și a faptelor constatate de către agenții constatatori.

Totodată, principiile din dreptul comun care reglementează forța obligatorie și relativitatea efectelor contractului nu pot înlătura de la aplicare legislația specială, derogatorie de la dreptul comun, referitoare la sancționarea, stoparea și combaterea practicilor comerciale incorecte/înșelătoare. Sensul dispozițiilor art. 3 alin. (2) lit. a), potrivit cărora Legea nr. 363/2007 nu aduce atingere regulilor din dreptul comun referitoare la validitatea, întocmirea sau efectele contractelor, nu este acela de înlăturare de la aplicare a legii speciale în favoarea dreptului comun (o soluție care, de altfel, ar fi fost absurdă și ar fi încălcate dispozițiile Legii nr. 24/2000, din care rezultă, printre altele, că normele speciale sunt făcute tocmai pentru a deroga de la dreptul comun, și nu invers), ci acela că validitatea, întocmirea și efectele contractului rămân supuse dispozițiilor din dreptul comun, cu excepția situațiilor în care acestea ar fi expresii ale unor practici comerciale incorecte care le afectează total sau parțial valabilitatea sau efectele.

Nu se justifică nici motivarea potrivit căreia instanța a reținut neindicarea temeiului legal al actului administrativ și a măsurilor dispuse, întrucât încă din preambulul acestuia se prevăd în mod expres următoarele:

"Hotărârea de Guvern nr. 700/2012 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor, cu modificările și completările ulterioare; art. 6 alin. (1) lit. b), art. 12, art. 13 alin. (1) lit. a), art. 131, art. 15 alin. (1) lit. b) și al art. 17 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 363/2007 privind combaterea practicilor incorecte ale comercianților în relația cu consumatorii și armonizarea reglementărilor cu legislația europeană privind protecția consumatorilor, cu modificările și completările ulterioare; Procesul-verbal de constatare a contravenției Seria A.N.P.C. nr. x din data de 23.05.2023 încheiat împotriva A. S.A."

De asemenea, recurenții-pârâți arată că instanța ce a soluționat cererea de suspendare și-a arondat calitatea instanței ce urmează să soluționeze cererea în anulare prin faptul că s-a pronunțat asupra efectelor măsurilor dispuse, astfel cum reiese din fila x a sentinței atacate.

Cu privire la motivarea instanței de judecată față de condiția pagubei iminente, recurenții-pârâți au menționat că în conformitate cu dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, intimata trebuia să facă dovada îndeplinirii cumulative a două condiții, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Din expunerea motivelor de fapt însă, nu rezultă îndeplinirea niciuneia dintre aceste condiții, intimata-reclamantă anticipând doar discuții ce țin de fondul cauzei, cum de altfel a reținut și instanța de fond, respectiv de pretinsa ilegalitate a actului atacat, discuții ce nu fac însă obiectul prezentei judecăți, ci a unei potențiale acțiuni în anulare.

Au apreciat că această condiție nu este îndeplinită în speță întrucât, executarea actului atacat nu este de natură a produce pagube, dificil de reparat de către intimată, iar operatorul economic nu are în vedere și prejudicierea consumatorilor pentru că, prin practica comercială utilizată, consumatorii achiziționează produse de la intimată mai scumpe decât de la un alt operator economic cu activitate similară din cauza reclamelor pe care le utilizează.

Criteriile aduse de către intimata-reclamantă și reținute de către instanța de fond nu corespund definiției noțiunii de pagubă iminentă, care este reprezentată numai de prejudiciul material viitor și previzibil, iar în speță, intimata-reclamantă a alegat numai împrejurări care nu constituie prejudicii, ci însăși executarea actului atacat, în condițiile în care prejudiciul trebuie să reprezinte doar o consecință a executării actului administrativ atacat.

În continuare, recurenții-pârâți au prezentat situația de fapt cu privire la acțiunea de control declanșată de către agenții constatatori din cadrul A.N.P.C în vederea verificării respectării prevederilor legislației din domeniul protecției consumatorilor, reluând pe larg, măsurile dispuse prin Ordinul Președintelui A.N.P.C nr. 467/09.06.2023 contestat în cauză, precum și apărările formulate în fața instanței de fond.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei de interes în formularea, arătând că recurenții nu pot obține niciun folos concret prin formularea căii de atac, în raport de sentința nr. 1202/12.09.2023 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2023, prin care s-a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 467/09.06.2023 emis de Președintele A.N.P.C. până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare a acestui act administrativ, înregistrată sub nr. x/2023 la Curtea de Apel București.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursurilor ca neîntemeiate, apreciind că este temeinică și legală sentința pronunțată de prima instanță, nefiind incident motivul de casare invocat de recurenții-pârâți.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 25 ianuarie 2024, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

2.1. Cu titlu preliminar, în temeiul dispozițiilor art. 248 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă excepția lipsei de interes în formularea recursurilor, invocată de intimata-reclamantă prin întâmpinare, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 32 alin. (1) lit. d), coroborat cu art. 33 din C. proc. civ., orice demers judiciar ("orice cerere") poate fi inițiat și întreținut numai prin justificarea unui interes legitim încălcat, dispoziții aplicabile și în cazul căilor de atac.

Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral, pe care îl urmărește cel ce învestește o instanță de judecată cu o cerere (acțiune sau cale de atac), acesta trebuind să fie determinat, legitim, personal, născut și actual. Prin urmare, interesul reprezintă o condiție generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluționării unei cauze, atât în faza procesuală a fondului, cât și în căile de atac.

În speță, prin critica cu privire la lipsa unui interes în formularea căilor de atac, intimata-reclamantă s-a raportat la soluția pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal într-un alt dosar cu nr. x/2023 prin care s-a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 467/09.06.2023 emis de Președintele A.N.P.C. până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare a acestui act administrativ, înregistrată sub nr. x/2023 la Curtea de Apel București.

În opinia intimatei-reclamante, chiar și în eventualitatea în care recursul din prezenta cauză ar fi admis și s-ar respinge cererea de suspendare, măsura nu ar produce niciun efect față de soluția pronunțată în dosarul antereferit, cu privire la suspendarea dispusă în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Contrar acestei opinii, Înalta Curte constată că soluția pronunțată în dosarul nr. x/2023 al Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin care s-a dispus suspendarea executării aceluiași act administrativ care este contestat și în prezenta speță (Ordinul nr. 467/09.06.2023 emis de Președintele A.N.P.C.) nu este una definitivă, părțile interesate având dreptul de a declara recurs împotriva sentinței nr. 1202 din 12.09.2023, astfel cum permit dispozițiile legale. Prin urmare, recurenții-pârâți au un interes determinat, legitim, născut și actual în promovarea recursurilor, acela de a înlătura măsura suspendării executării ordinului atacată dispusă de instanță, fiind întrunite condițiile prevăzute de art. 33 C. proc. civ.

2.2. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâți sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Reclamanta A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 467/09.06.2023 emis de Președintele A.N.P.C. în urma controlului declanșat în vederea verificării respectării prevederilor legislației din domeniul protecției consumatorilor.

Prima instanță a admis cererea reclamantei și a dispus suspendarea executării actului administrativ contestat până la soluționarea acțiunii în anulare, reținând că sunt îndeplinite cumulativ cele două condiții impuse de lege, existența cazului bine justificat și producerea unei pagube iminente.

Înalta Curte apreciază că, în speță, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară, nefiind incident motivul de casare invocat de recurenții-pârâți circumscris prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond, iar conform art. 15 din același act normativ, aceeași cerere se poate adresa instanței competente și prin cererea de anulare a actului administrativ.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, prevăzută în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În ceea ce privește cazul bine justificat, prima instanță s-a raportat în mod corect la prevederile art. 38 alin. (1) indice 1 din O.U.G. nr. 50/2010 care stabilesc cele două modalități de rambursare a creditelor, respectiv prin rate egale (anuități) sau rate descrescătoare. În raport de aceste prevederi legale, măsurile dispuse de recurenta-pârâtă par a nu se încadra la nici una dintre cele două situații. Recurenta-pârâtă a impus societății bancare să emită noi grafice de rambursare în care principalul creditului datorat să fie achitat în rate egale pe întreaga perioadă de creditare "în raport cu dobânda creditului". Formularea este una ambiguă, dificil de interpretat în acest cadru procesual, care implică doar o analiză sumară a litigiului, mai ales în condițiile în care nu se face, în actul atacat, o trimitere la o prevedere legală concretă care să stabilească o astfel de modalitate de calcul a ratelor lunare.

Din motivarea actului rezultă că organul de control a fost nemulțumit de faptul că, în cazul creditelor pentru care rambursarea a fost stabilită în rate egale, în prima perioadă a creditului se achită mai mult dobândă și mai puțin din principal, dar nu sunt indicate prevederi legale concrete care să conducă la concluzia că acest lucru ar fi contrar legii, aprecierile A.N.P.C. referitoare la lipsa de echitate a unui astfel de mod de rambursare apărând, la o primă vedere, ca fiind subiective și părtinitoare.

Pare că, în opinia A.N.P.C., valoarea dobânzii datorate lunar reprezintă o opțiune a băncii și, în cazurile concrete analizate, banca ar fi stabilit, în mod discreționar, o dobândă lunară prin care se perturbă echilibrul contractual. Or, în principiu, suma datorată cu titlu de dobândă lunară reprezintă rezultatul unui calcul matematic care depinde de procentul de dobândă convenit de părți, de valoarea soldului și de perioada pentru care se stabilește dobândă (art. 38 alin. (1) din O.U.G. nr. 50/2010 acceptând două modalități relativ echivalente de calculare a intervalului lunar). Întrucât dobânda lunară este un procent din sold, este previzibil ca aceasta să aibă o valoare descrescătoare pe perioada de rambursare a creditului, la începutul perioadei soldul fiind maxim. În aceste condiții, aprecierea organului de control, potrivit căruia ar fi mai echitabil "pentru consumator" ca anuitatea constantă să fie formată din dobândă crescătoare, pare străină de modul de funcționare a unui contract de credit și lipsită de fundament legal. Nu se înțelege pe baza cărei formule ar urma să se calculeze această dobândă lunară crescătoare.

Sunt corecte și observațiile instanței de fond referitoare la consecințele unei modificări a graficului de rambursare și posibilitatea ca, în cazul unor consumatori, să nu se mai respecte dispozițiile legale referitoare la gradul maxim de îndatorare al persoanei.

Și din acest punct de vedere, obligația impusă de recurenta-pârâtă ca, în cazul în care, pentru unii consumatori, se depășește gradul de îndatorare inițial, banca să ia măsuri pentru a veni în sprijinul acestora cu soluții optime, este imprecisă, instanța de fond reținând, în mod corect, că în actul atacat nu se indică, în mod concret, care ar putea fi aceste soluții și nici care este temeiul lor legal.

Toate aceste elemente creează aparența unor măsuri lipsite de fundament legal, menite, mai degrabă, să perturbe echilibrul contractual în cadrul contractelor de credit acordate de banca reclamantă, nu să creeze echitate pentru ambele părți contractante, ceea ce dă naștere unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului atacat.

În ceea ce privește paguba iminentă, Înalta Curte reține că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În speță, punerea în executare a ordinului atacat, prin recalcularea și comunicarea unor noi grafice de rambursare, după o formulă de calcul dificil de identificat, așa cum s-a precizat la punctul anterior, dar, în mod vădit, mai favorabilă consumatorilor și defavorabilă băncii, este de natură să producă consecințe patrimoniale negative pentru intimata-reclamantă. Aceste consecințe ar rămâne definitive chiar în situația anulării ordinului, în cadrul acțiunii de fond, întrucât, odată acceptat noul grafic de rambursare, banca nu ar mai putea să revină și să impună consumatorului graficul de rambursare inițial.

În plus, în mod corect a reținut instanța de fond faptul că, în situația nesuspendării actului atacat, banca reclamantă ar risca fie să suporte sancțiuni pecuniare, în caz de refuz de executare, fie să încalce normele BNR referitoare la gradul maxim de îndatorare ceea ce, de asemenea, ar putea conduce la aplicarea unor sancțiuni.

Dificil de înlăturat ar fi și consecințele măsurilor dispuse pentru rezolvarea situațiilor de depășire a gradului de îndatorare inițial, indiferent care ar fi acestea, fiind previzibil ca aceste măsuri, luate pentru sprijinirea consumatorului, să conducă la diminuarea patrimoniului reclamantei, fără posibilitatea ca aceasta să își recupereze pierderea în situația în care se va dovedi că măsurile dispuse prin actul atacat sunt nelegale.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursurile pârâților apar ca fiind nefondat, criticile formulate nefiind apte să conducă la modificarea soluției date de către prima instanță, care a apreciat în mod corect că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 necesare pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ atacat.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, Înalta Curte va respinge excepția lipsei de interes în formularea recursurilor, invocată de intimata-reclamantă, precum și recursurile formulate de pârâții B. - Președintele Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor și Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, ca nefondate.

Totodată, având în vedere cererea intimatei-reclamante de obligare a recurenților-pârâți la plata cheltuielilor de judecată dovedite cu înscrisurile depuse la dosar, în temeiul dispozițiilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte îi va obliga pe aceștia la plata sumei de 8.870,56 RON.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția lipsei de interes în formularea recursurilor, invocată de intimata-reclamantă.

Respinge recursurile formulate de pârâții B. - Președintele Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor și Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor împotriva sentinței civile nr. 1307 din 5 septembrie 2023 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Obligă recurenții-pârâți la plata către intimata-reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 8.870,56 RON.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 25 ianuarie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.